柳玉祥

黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。今年是毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”55周年，也是習(xí)近平同志指示堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”15周年。“依靠群眾就地化解矛盾”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，是人民調(diào)解工作的價(jià)值追求和職責(zé)所在。江蘇司法行政系統(tǒng)按照中央精神和省委要求，強(qiáng)化政治意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，圍繞“矛盾不上交”目標(biāo)，積極探索，大膽創(chuàng)新，讓人民調(diào)解這一“東方經(jīng)驗(yàn)”煥發(fā)新活力。

一、把握“四個(gè)環(huán)節(jié)”，構(gòu)建“矛盾不上交”工作體系

按照矛盾糾紛發(fā)生發(fā)展演變的規(guī)律，緊扣糾紛預(yù)防、苗頭發(fā)現(xiàn)、責(zé)任落實(shí)、層級(jí)化解“四個(gè)環(huán)節(jié)”，探索構(gòu)建具有江蘇特色的“矛盾不上交”工作體系。

堅(jiān)持把公共法律服務(wù)挺在前面，從源頭上減少矛盾糾紛。在市縣鄉(xiāng)村四級(jí)全面建成公共法律服務(wù)中心和司法行政服務(wù)站，創(chuàng)新建立12348法律服務(wù)隊(duì)，推進(jìn)實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)、熱線“三大平臺(tái)”融合共建，形成了網(wǎng)上網(wǎng)下、線上線下“7×24小時(shí)”全天候服務(wù)模式。圍繞出生、就業(yè)等關(guān)鍵階段，制定出臺(tái)公民權(quán)利義務(wù)清單，開(kāi)展全生命周期公共法律服務(wù)。加強(qiáng)“兩公律師”建設(shè)，推進(jìn)依法決策、依法經(jīng)營(yíng)。針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)，組織律師、公證等法律服務(wù)人員，在全省開(kāi)展“法潤(rùn)江蘇”系列活動(dòng)，特別是圍繞服務(wù)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，開(kāi)展防范風(fēng)險(xiǎn)、法律扶貧、德法涵養(yǎng)文明“三大行動(dòng)”，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上減少矛盾糾紛的發(fā)生。

堅(jiān)持全面融入網(wǎng)格化治理，強(qiáng)化矛盾糾紛的預(yù)測(cè)預(yù)警。農(nóng)村以村民小組、行政村，城市以樓幢、居民小區(qū)、社區(qū)為對(duì)象建立矛盾糾紛排查化解網(wǎng)格。組織調(diào)解員全面下沉網(wǎng)格單位，開(kāi)展常態(tài)化排查，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間處置，運(yùn)用“情理法”等多種方式勸導(dǎo)說(shuō)和，努力將苗頭、隱患消滅在萌芽狀態(tài)。建立分析研判機(jī)制，及時(shí)匯總、上報(bào)矛盾糾紛預(yù)警信息，努力從苗頭性、偶發(fā)性事件中發(fā)現(xiàn)普遍性、趨勢(shì)性問(wèn)題，推動(dòng)矛盾糾紛排查調(diào)處向主動(dòng)預(yù)防、動(dòng)態(tài)研判和事前預(yù)警轉(zhuǎn)變。

堅(jiān)持鉚緊責(zé)任鏈條，確保矛盾糾紛調(diào)解工作落到實(shí)處。立足矛盾糾紛發(fā)展特點(diǎn)，探索建立糾紛管轄責(zé)任制、首問(wèn)首辦負(fù)責(zé)制、移交督辦制等責(zé)任制，全面落實(shí)調(diào)解責(zé)任。特別是在信訪矛盾化解中，全面推行初信初訪首問(wèn)負(fù)責(zé)制，堅(jiān)持“誰(shuí)接手、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，明確首問(wèn)責(zé)任人接待、受理、調(diào)解等責(zé)任和時(shí)限要求，確保信訪矛盾不推諉、不拖拉、不積壓。對(duì)信訪矛盾轉(zhuǎn)辦對(duì)接、回訪等環(huán)節(jié)進(jìn)行全面規(guī)范，對(duì)調(diào)解不成的信訪案件，及時(shí)提供指引服務(wù)，并采取電話、入戶回訪等方式，主動(dòng)與當(dāng)事人溝通，及時(shí)跟進(jìn)矛盾化解狀況，進(jìn)一步壓實(shí)“首次接訪、全程跟蹤、負(fù)責(zé)到底”責(zé)任鏈條。

堅(jiān)持矛盾糾紛調(diào)解層級(jí)管理，努力實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交”。強(qiáng)化基層調(diào)解組織建設(shè)，制定出臺(tái)江蘇省村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確調(diào)解員配備、調(diào)解流程等工作規(guī)范，提升基層調(diào)解組織運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)效。目前，全省1305個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），20553個(gè)村（社區(qū)）全部建立了調(diào)解委員會(huì)。推動(dòng)復(fù)雜矛盾化解在企業(yè)行業(yè)內(nèi)。加強(qiáng)醫(yī)患、交通、勞動(dòng)、物業(yè)、消費(fèi)等五類(lèi)行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，創(chuàng)新開(kāi)展醫(yī)患糾紛體制機(jī)制試點(diǎn)工作，建立醫(yī)患糾紛調(diào)處服務(wù)中心，提供糾紛咨詢、受理、調(diào)解、理賠等“一站式”服務(wù)；探索建立商會(huì)調(diào)解組織，有效化解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、勞資關(guān)系等方面矛盾糾紛。

二、創(chuàng)新“四化建設(shè)”，不斷豐富矛盾糾紛調(diào)解方法手段

社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化是社會(huì)治理的發(fā)展方向。按照“四化”建設(shè)要求，加大實(shí)踐創(chuàng)新，不斷豐富發(fā)展糾紛化解的方法手段，推動(dòng)建立共建共治共享的社會(huì)治理格局。

在推進(jìn)人民調(diào)解“社會(huì)化”上，創(chuàng)新社會(huì)組織培育參與模式。在全國(guó)率先制定出臺(tái)司法行政領(lǐng)域社會(huì)組織培育發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)，探索形成基礎(chǔ)型、樞紐型、專(zhuān)業(yè)型等五種類(lèi)型社會(huì)組織，通過(guò)定向簽約、公益創(chuàng)投等多種形式，引導(dǎo)社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解。加大社會(huì)力量運(yùn)用，以開(kāi)放架構(gòu)吸納“五老人員”和新鄉(xiāng)賢等參與人民調(diào)解工作，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)、熱心調(diào)解的人民調(diào)解員建立個(gè)人調(diào)解工作室，鞏固了人民調(diào)解制度的群眾性、社會(huì)性優(yōu)勢(shì)。

在推動(dòng)人民調(diào)解“法治化”上，創(chuàng)新建立矛盾糾紛代理制。積極引導(dǎo)律師、公證、法律援助等專(zhuān)業(yè)力量全面介入、全程參與人民調(diào)解工作，引導(dǎo)群眾在法治軌道上主張權(quán)利、定紛止?fàn)帯⒒饷?。特別是針對(duì)反復(fù)上訪、群體上訪的復(fù)雜疑難案件，探索建立了矛盾糾紛代理制，由專(zhuān)業(yè)律師代理復(fù)雜疑難信訪案件，變被動(dòng)接訪為主動(dòng)代理群眾上訪。對(duì)代理的涉訪矛盾糾紛，經(jīng)審查適合通過(guò)人民調(diào)解方式解決的，及時(shí)立案調(diào)解。不適合調(diào)解的，在積極做好安撫穩(wěn)控工作的同時(shí)，及時(shí)將其導(dǎo)入法治軌道，幫助當(dāng)事人通過(guò)仲裁、司法等法治途徑予以解決。

在加強(qiáng)人民調(diào)解“智能化”上，創(chuàng)新構(gòu)建“智慧調(diào)解”平臺(tái)。優(yōu)化完善人民調(diào)解信息系統(tǒng)，發(fā)揮實(shí)時(shí)研判、預(yù)警分析、調(diào)解指導(dǎo)等方面作用。運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，建立節(jié)點(diǎn)預(yù)警、變量預(yù)警等分析預(yù)測(cè)模型，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛主動(dòng)防范、有效化解。創(chuàng)新開(kāi)展“網(wǎng)上調(diào)解”“視頻調(diào)解”“微信調(diào)解”，提高調(diào)解工作的及時(shí)性、便捷性。

在提升人民調(diào)解“專(zhuān)業(yè)化”上，創(chuàng)新推動(dòng)人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)。大力推進(jìn)專(zhuān)職人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，全面配齊專(zhuān)職人民調(diào)解員。依托司法行政學(xué)院和網(wǎng)上學(xué)院，加強(qiáng)人民調(diào)解員專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，開(kāi)展人民調(diào)解員職業(yè)等級(jí)評(píng)定工作，有效提升人民調(diào)解員職業(yè)素質(zhì)。建立人民調(diào)解咨詢專(zhuān)家?guī)?，選聘法律、醫(yī)療、心理學(xué)等專(zhuān)業(yè)人員建檔入庫(kù)，進(jìn)一步增強(qiáng)矛盾化解的專(zhuān)業(yè)力量。

三、健全“五項(xiàng)機(jī)制”，提升“矛盾不上交”工作質(zhì)效

積極探索完善人民調(diào)解工作機(jī)制，推動(dòng)矛盾糾紛化解工作制度化、規(guī)范化，全面提升矛盾糾紛化解綜合效能。

建立健全“四色”預(yù)警機(jī)制。以預(yù)防為基點(diǎn)，圍繞人員預(yù)警、業(yè)務(wù)預(yù)警、輿情預(yù)警、實(shí)時(shí)要情四類(lèi)信息，按照特別重大事件（紅色）、重大事件（橙色）、較大事件（黃色）、一般事件（藍(lán)色）四個(gè)等級(jí)，建立矛盾糾紛分級(jí)預(yù)警機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行矛盾糾紛專(zhuān)報(bào)、直報(bào)、“零報(bào)告”制度，對(duì)排查發(fā)現(xiàn)的糾紛苗頭和隱患分類(lèi)梳理、逐一登記、建立臺(tái)賬，并及時(shí)向黨委政府報(bào)告，向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行通報(bào)。

建立健全聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。扎實(shí)推進(jìn)公調(diào)、訴調(diào)、檢調(diào)對(duì)接工作。推行“派駐制”調(diào)解模式，在全省13個(gè)中級(jí)法院、199個(gè)基層法院（法庭）、90%的公安派出所設(shè)立了人民調(diào)解工作室。加強(qiáng)信息共享共用，推動(dòng)人民調(diào)解系統(tǒng)與相關(guān)部門(mén)信息系統(tǒng)對(duì)接，建立健全多部門(mén)信息收集統(tǒng)計(jì)制度，解決人民調(diào)解“信息孤島”問(wèn)題，推動(dòng)情況互通、工作同做、結(jié)果同悉。

建立健全實(shí)戰(zhàn)勤務(wù)機(jī)制。堅(jiān)持實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向，在省市縣三級(jí)全部建成實(shí)戰(zhàn)指揮中心，構(gòu)建以信息為主導(dǎo)的閉環(huán)工作模式。探索建立“一團(tuán)三大隊(duì)”和12348法律服務(wù)隊(duì)等“隊(duì)建制”隊(duì)伍，有效整合律師、普法隊(duì)伍、人民調(diào)解員等專(zhuān)業(yè)力量，最大程度把資源部署在矛盾排查調(diào)處急需領(lǐng)域。強(qiáng)化突發(fā)性、群體性事件的應(yīng)急處置，圍繞決策指揮、現(xiàn)場(chǎng)處置等環(huán)節(jié)，完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)演練，確保重大矛盾糾紛能夠在第一時(shí)間依法妥善處置。

建立健全調(diào)解履行機(jī)制。提升人民調(diào)解實(shí)效，強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議履行效力。對(duì)醫(yī)療、勞動(dòng)爭(zhēng)議、人身?yè)p害等數(shù)額較大以及不能即時(shí)履行的調(diào)解協(xié)議，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行司法確認(rèn)，以法律約束確保調(diào)解協(xié)議履行，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。探索推動(dòng)將調(diào)解協(xié)議履行情況納入社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系，把司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議不良履行記錄納入社會(huì)信用黑名單，促使當(dāng)事人主動(dòng)履行協(xié)議。

建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。推動(dòng)各地加大對(duì)調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)執(zhí)行力度，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)為人民調(diào)解組織提供場(chǎng)所、設(shè)施等物質(zhì)條件和必要的經(jīng)費(fèi)支持。建立健全調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)等制度，采取“以案定補(bǔ)”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等形式，加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障。

（作者系江蘇省司法廳廳長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：劉衛(wèi)東