王維國，李秀軍，李 宏

(1.東北財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，遼寧 大連 116025；2.中共大連市委黨校 應急管理教研部，遼寧 大連 116013)

一、問題的提出

眾所周知，對“社會福利”概念的界定一直有著多種觀點和看法，不過基于福利對人的基本生活需求的滿足，以及冠以社會而產(chǎn)生的社會發(fā)展意義，很多看似極為不同的理解實質(zhì)上都指向了更好的生存與發(fā)展。因為，按照字面含義和多數(shù)人的觀念，“社會福利”可以解釋為“改善社會成員物質(zhì)與文化生活的一切舉措”[1]。聯(lián)合國曾對“社會福利”進行過這樣的界定：“社會福利”以協(xié)調(diào)個人和團體之間的關系為目的，主要遵循基本需求的原則，以對社會成員生活、健康和人際關系方面的滿足和照顧為主要內(nèi)容。這也就是說，廣義上的“社會福利”其實涵蓋了已有的所有社會保障項目，以及諸如教育、住房和衛(wèi)生等未被現(xiàn)行社會保障制度體系所涵蓋的其他項目，涉及了社會成員的各種基本生活需要。狹義上的“社會福利”則主要指向了社會服務，尤其是針對生活困難的弱勢群體的各種特殊照顧，這也是我國長期以來對“社會福利”的理解和定義。例如，在我國傳統(tǒng)的社會保障體系中，社會福利表現(xiàn)為社會保險和社會救助之外的各種措施和制度，如面向兒童、老年人和殘疾人的各種福利設施與補貼補助等。改革開放之后，社會福利才逐步由傳統(tǒng)的相對狹窄的定義，向涵蓋所有社會成員的更廣泛的層次轉(zhuǎn)變，但也仍然被視為是對社會保險和社會救助的一種補充，是國家的一項社會政策。事實上，結合福利模式的劃分，可以更好地理解廣義與狹義“社會福利”概念的區(qū)別和影響，如表1所示。在充分地理解和把握不同的福利模式及其特征的基礎上，我們就可以更好地理解社會福利水平概念并進行具體的界定。

表1 基本福利模式的劃分及其制度特征

資料來源：見參考文獻[2]。

根據(jù)基本福利模式的劃分，我國顯然屬于以社會公平為目標的制度再分配模式。同時，這些模式之間的比較也顯示出社會發(fā)展目標的確定，對于界定社會福利水平有著基礎性的重要意義。為此，根據(jù)現(xiàn)階段我國有關社會建設與社會治理的目標設定，尤其是保障和改善民生的基本目標，社會福利水平的界定需要突出社會政策要托底的要求，并體現(xiàn)改善民眾生活治理和提升總體社會質(zhì)量的目標[3]。具體地，社會福利水平的提升，應當體現(xiàn)出包括社會保障水平的提高、各項社會服務質(zhì)量的提高、收入分配狀況的改善，以及促進人力資本投資、釋放內(nèi)需與經(jīng)濟增長等在內(nèi)的一系列目標的逐步實現(xiàn)[4]。所以，本文對社會福利水平的界定，傾向于認同埃斯平-安德森基于權利與平等的視角所提出的去商品化標準，即“允許人們不通過純市場力量就可以享受一定生活水平的程度”[5]。這種觀點認為，當一個社會成員能夠不依賴市場交易就可以維持生活時，就出現(xiàn)了去商品化。進一步地，所有社會成員按照這種方式獲取的財富，在社會總財富之中所占據(jù)的比例，也就形成了總體的社會福利水平。

二、社會福利總體水平的測度方法

(一)測度模型

社會福利總體水平的具體測度，主要需要解決的就是福利的測度和供給主體的確定。福利經(jīng)濟學解決福利水平的測度與衡量問題，公共財政理論框架下對于政府職能及其與市場之間關系的定位，則可以解決福利供給主體的確定問題。就現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制條件下的社會福利供給而言，公共財政理論框架所包含的“市場失靈”“公共需求”和“公共權力”等假設前提與分析基礎，同樣也是衡量社會福利總體水平的前提和基礎。筆者結合前文已經(jīng)述及的去商品化標準，并參考穆懷中[6]、楊翠迎和何文炯[7]以及關信平[3]的闡釋與方法，本文最終建立如下形式的測度模型：

(1)

其中，SWL為社會福利總體水平；E為社會福利支出；G為國內(nèi)生產(chǎn)總值；EG為政府用于社會福利方面的支出；ES為民間渠道形成的社會福利支出。

這一社會福利總體水平測度模型的具體設定事實上就意味著：一是現(xiàn)有的有關社會保障水平的測度被包含在內(nèi)，即通常采用的以社會保障支出占GDP比重的方法，在本文所建立的測度模型中如果不考慮民間渠道的支出，并將政府社會福利支出縮減為僅包含社會保障支出，那么兩者就是等價的。二是這種測度方法主要是基于社會政策視角，即在經(jīng)濟與社會發(fā)展帶來新需求的情況下社會政策事實上已被推向前臺[8]，為此寬口徑的社會支出才是體現(xiàn)社會福利投入狀況與水平的更好選擇。三是從社會支出的角度看，主要是劃分為公共和民間兩個部分，前者主要以政府的財政支出為主，并與行政管理、國防和投資等方面的支出相對應[9]。在解決了理論基礎和測度模型的具體形式設定之后，需要針對無明確一致的統(tǒng)計范圍和口徑的社會支出做進一步的篩選、分析和測算。

(二)相關指標分析

在本文提出的測度模型中，社會福利支出主要用社會支出予以衡量，而社會支出則主要由政府社會支出和民間社會支出兩部分組成。政府社會支出，通常是指直接與民生福利相關的財政支出；民間社會支出則主要衡量的是公益慈善事業(yè)發(fā)展過程中，能夠經(jīng)由經(jīng)濟核算方法進行量化的部分。下面，我們將對政府社會支出和民間社會支出這兩大類社會支出逐一進行分析和指標選取，從而為后文的計量分析奠定必要的基礎。

政府社會支出主要采用財政性教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障和就業(yè)支出、住房保障支出。

財政性教育支出。財政用于教育支出可以追溯至中華人民共和國成立初期，如1952年我國的預算內(nèi)教育支出總額為11.03億元，其中，教育事業(yè)費為8.95億元、教育基建投資為1.97億元和各部門事業(yè)費中用于教育的支出為0.11億元。當年的國家財政預算支出總額為172.07億元，其中，中央為127.42億元，地方為48.57億元。GDP總量為692.20億元。因此，該年度教育支出占財政總支出的比重為6.41%，占GDP的比重為1.59%。改革開放初期，我國的財政教育支出規(guī)模有了明顯的增長，但是其占財政總支出和GDP的比重卻始終維持在一個相對較低的水平，分別為7%和2%左右。此后直至20世紀末，我國的財政教育支出占財政總支出的比重平均為12.88%，而占GDP的比重平均約為2.24%左右。*作者根據(jù)《新中國55年統(tǒng)計資料匯編》與相關年份《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算整理得到。進入21世紀后，我國的財政教育支出規(guī)模增長加快，其占財政總支出的比重也逐步升至15%左右，但占GDP的比重距離4%的目標仍有一定差距。總體來看，自中華人民共和國成立以來，我國的財政教育支出水平波動比較明顯。

醫(yī)療衛(wèi)生支出。根據(jù)現(xiàn)有的公開統(tǒng)計資料，對于中華人民共和國成立之初到改革開放之前，我們只能獲得包含教育、科學、文化和衛(wèi)生等財政經(jīng)費支出在內(nèi)的總體情況，即所謂的科教文衛(wèi)支出。改革開放以來，通過衛(wèi)生總費用的分擔比例構成情況，我們可以得到政府的衛(wèi)生支出。同時，政府負擔的衛(wèi)生支出比重的變化本身就在某種程度上體現(xiàn)了衛(wèi)生福利的變化情況。如改革開放初期政府負擔的比重為32.2%，1986年時增至38.7%，而此后則逐年下降，到2000年時已降至15.5%。在這一過程中，個人負擔的比重則由20.4%逐步增長至60%。進入21世紀，政府和社會分擔的衛(wèi)生費用支出比重顯著上升，根據(jù)國家衛(wèi)計委公布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)[10]，2016年，全國的衛(wèi)生總費用為4.63萬億元，其中，政府支出比重為30%，個人支出比重為28.8%。

社會保障和就業(yè)支出。在2005年之前，我國的公開統(tǒng)計資料中，與社會保障支出相對應的主要是撫恤和社會福利救濟費以及文教科學衛(wèi)生事業(yè)費中用于公費醫(yī)療和福利費等開支。2005年開始，國家財政預算用于社會保險基金補助、促進就業(yè)補助、國有企業(yè)下崗職工補助和補充全國社?；鸬鹊慕?jīng)費，形成了社會保障補助支出。2008年開始，我國將國家財政用于社會保障和就業(yè)管理事務、民政管理事務、財政對社會保險基金的補助、補充全國社會保障基金、行政事業(yè)單位離退休、企業(yè)改革補助、就業(yè)補助、撫恤、退役安置、社會福利、殘疾人事業(yè)、城市居民最低生活保障、其他城鎮(zhèn)社會救濟、農(nóng)村社會救濟、自然災害生活救助、紅十字事務等的支出，統(tǒng)一為社會保障和就業(yè)支出[11]。值得注意的是，這一指標的變化正是對通常所講的社會保障水平的具體反映，而且可以看出，在較長的時期內(nèi)我國的社會保障水平都在1%的范圍內(nèi)，按照2005年以來的統(tǒng)計口徑計算，其后我國的社會保障水平也處于緩慢爬升的狀態(tài)，2016年為2.9%。

住房保障支出。由于在實施貨幣化分配改革以前，我國采取的是實物分配制度，盡管帶有典型的福利保障性質(zhì)，但同時也存在平均主義、分配不公和效率低下的典型問題[12]。更為重要的是，對于此前的住房保障支出，無法從政府的固定資產(chǎn)投資中進行有效的剝離，因此，本文也只能從1998年住房保障制度改革全面推開之后進行分析。參考國內(nèi)已有的大量相關研究，對于住房保障支出的衡量與測算通常都是以經(jīng)濟適用房投資支出為主。具體地，在1998—2008年間，我國的經(jīng)濟適用房投資由270.85億元，逐步增長至970.91億元，但其在整個房地產(chǎn)投資中所占的比重是呈下降趨勢的，如2000年時曾達到10.88%，但2007年時僅為3.25%。2008年之后，政府加大了保障性住房的財政投入力度，國家統(tǒng)計局在2009年開始也單獨列示了住房保障支出。2010年以來，我國的住房保障支出規(guī)模增長較快，已由2 376.88億元，逐步增長至2016年的6 776.21億元。*1998—2008年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自歷年《中國房地產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》；2009—2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》?？傮w而言，以現(xiàn)階段的住房保障支出水平來看，盡管政府加大了這方面的保障投入力度，但是其對總體的社會福利水平影響還比較小。

民間社會支出。由于我國的社會組織管理與公益慈善事業(yè)發(fā)展起步相對較晚，所以對于20世紀90年代以前的民間社會支出，很難進行較為準確的統(tǒng)計。其中，對于社會組織提供的福利性服務與志愿服務的時間價值，則是最近才有了權威的核算與統(tǒng)計，如根據(jù)《2016年中國慈善藍皮書》的報告，2014年全國社會組織增加值為113.70億元，而2015年全國志愿服務的時間價值約為600.00億元，再加上2015年的社會捐贈，該年度的民間社會支出占GDP的比重大約為0.25%[3]。為此，基于基礎性統(tǒng)計資料的不健全，并且慈善捐贈在整個民間支出中始終占據(jù)主體地位，本文主要采用民政部門的權威統(tǒng)計資料，*根據(jù)1986—1995年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，1995年才有了社會捐贈的明確統(tǒng)計；《中國民政統(tǒng)計年鑒》中對于社會捐贈的統(tǒng)計始于1997年；同時，為保證口徑，統(tǒng)一使用的是“社會捐贈款”，即不包括衣被和其他物資的折合估算價值。運用社會捐款總量來表征民間社會支出水平的變化情況。正如多數(shù)相關已有研究所指出的那樣，到目前為止，國內(nèi)民間社會支出對社會福利總體水平的影響基本可以忽略不計。

三、社會福利總體水平測度結果與演化特征

(一)社會福利總體水平的測度結果

根據(jù)前文給出的測度辦法，以及對各相關指標的分析和篩選，我們就可以對我國的社會福利總體水平進行具體的測度。如前所述，根據(jù)可獲得的統(tǒng)計資料的情況，我們可以得到基于不同口徑和區(qū)間的測度結果：

第一種是由教育和社會保障支出構成社會福利支出所得結果。

(2)

按照上述指標構成的社會支出，時間上可以涵蓋1952—2016年，也就是包括了中華人民共和國成立初期到現(xiàn)在的社會福利支出，因此，可以對社會福利總體水平進行測度。筆者認為，這種方法盡管存在指標較少的缺陷，但是也基本符合森(1985年、1992年)的社會福利測量理論[13]。具體地，教育支出屬于比較典型的能力指標，而社會保障和就業(yè)支出則可以歸結為功能指標，后者在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期到2004年都是以撫恤和社會福利救濟費為主要表現(xiàn)形式的，這不僅包括了各種撫恤和補助以及軍人安置，而且還包括災害救濟和災后補助等，如圖1所示。中華人民共和國成立以來的社會福利總體水平具有明顯的波動性和周期性特點，總體上由期初的2.02%，逐步上升到了2016年的6.67%。

第二種是由教育、醫(yī)療衛(wèi)生與社會保障支出構成社會福利支出所得結果。

(3)

按照上述指標所構成的社會福利支出，時間上可以涵蓋改革開放以來至2016年，即1978—2016年。這種測度基本涵蓋了政府(公共)社會支出的絕大部分，它們的變化與社會成員的福利水平息息相關，如圖2所示。這一階段我國的社會福利總體水平波動性依然比較明顯，期初僅為3.57%，并在20世紀末經(jīng)歷持續(xù)下降，然后在進入21世紀至2016年持續(xù)上升至8.54%。

圖1 我國社會福利總體水平的測度結果(一)

圖2 我國社會福利總體水平的測度結果(二)

第三種是由教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障和社會捐贈等構成的社會福利支出所得到的結果。

(4)

圖3 我國社會福利總體水平的測度結果(三)

按照上述指標所構成的社會福利支出，我們可以得到1998年以來的社會福利支出水平。盡管這種測度所涵蓋的時間相對較短，但是由于指標涵蓋了公共社會支出與民間社會支出從而更為全面，因此，可以用來對現(xiàn)階段我國的社會福利總體水平進行一個相對準確和充分的衡量，如圖3所示。按照上述方法進行的測度結果顯示，這一期間我國的社會福利總體水平呈現(xiàn)出持續(xù)上升的態(tài)勢。具體地，1998年時為3.92%，2001年時超過5%，2007年時超過6%，2011年時超過8%，2015年超過9%，而2016年時則達到了9.57%。這一結果，與關信平[3]采用狹義的公共社會支出所得到結果十分接近，其對2015年社會福利總體水平的測算結果為9.37%，*關信平[3]的研究還考慮了扶貧支出，并在加入社會保險基金支出后形成了廣義的公共社會支出，并由此測算2015年我國總體社會福利水平為15.13%。本文所得到的結果為9.50%。

(二)社會福利總體水平的演化特征

基于前文的測度結果可以看出，長期以來我國的社會福利總體水平都處于低水平波動的狀態(tài)，改革開放以后則由于經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境和社會政策目標的不斷變化，一度表現(xiàn)出了下降的態(tài)勢，直到21世紀以后才逐步得到持續(xù)提升。從一般意義上看，社會福利支出與社會福利水平的動態(tài)性和剛性，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期得到了比較突出的體現(xiàn)；同時，無論是改革開放之前還是之后，社會福利水平與經(jīng)濟發(fā)展的適應性都是一個帶有根本性的問題。為此，我們將根據(jù)我國社會福利水平的歷史演化，對其特征進行深入剖析，以為下文的相關計量分析奠定必要的基礎。

從中華人民共和國建立初期到改革開放前夕：低水平波動與徘徊。眾所周知，中華人民共和國成立之初是一種滿目瘡痍和百廢待興的局面，連年戰(zhàn)爭不僅使得廣大人民的生活水平與健康狀況處于一種極端低下的境地，而且也使得國家的社會經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱。這一階段的社會福利總體水平之所以處于一種低水平，首先不能忽略的就是這種現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎，其次則是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展。我國的計劃經(jīng)濟體制，帶有典型的微觀管理特征，即對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行嚴格的計劃管理，而這種選擇在某種意義上也帶有一定的必然性[14]。為此，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期，我國的社會福利總體水平基本上不可能迅速地實現(xiàn)提升，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的形成等政策導向因素，也更是在一定程度上促成了二元經(jīng)濟結構的形成與維持。于是，在總體水平不高的情況下，又有著城鎮(zhèn)和工業(yè)部門的低工資、高福利，以及農(nóng)村主要依賴家庭提供福利保障的特點。從本文的測度結果來看，在1952—1978年間，我國的社會福利總體水平平均僅為2.57%，期間曾在60年代初有所上升，但后期則又持續(xù)跌落，直到改革開放前才有所回升，其波動變化過程如圖4所示。

圖4 社會福利總體水平的變化情況(1952—1978年)

改革開放到20世紀末：市場化的逐步壓縮。從本文的測度結果來看，1978年時我國的社會福利總體水平為3.57%(僅包含教育和社會保障支出的小口徑測算結果為2.59%)，此后的20年之間其平均水平也維持在了3.64%左右，考慮這一時期我國經(jīng)濟總量和綜合國力的巨大增長，這一局面顯然意味著社會福利總體水平不僅沒有顯著提升，實際上是處于一種下降的狀態(tài)。這一演化過程的形成，主要就是因為市場化改革對于原有的社會保障體制的沖擊，而基于效率提升和降低勞動力成本導向的改革，在降低了政府負擔的同時也增加了個人的責任比重。從經(jīng)濟總量來看，這一階段由期初的3 624億元增長到了81 910億元，財政支出的規(guī)模也由期初的1 122億元增至13 187億元，不過其占GDP的比重顯然有了大幅度的下降，由原先的30.96%降至16.10%,如圖5所示。運用本文的兩種口徑測度結果，都可以看出這一期間盡管波動幅度相對變小，但20世紀90年代中期之前存在較為明顯的下降趨勢。

進入21世紀以后，保障和改善民生背景下的持續(xù)提升。進入21世紀，我國社會保障與社會福利事業(yè)的發(fā)展，終于迎來了一個全新的時期和階段，社會福利總體水平(SWL3)由期初的不足5%，逐步增長至9.57%。這一增長幅度超過了整個中華人民共和國建國初期到20世紀末這一時期的增長，除了2004年和2014年各項政府社會支出占財政支出比重有所下降，因此，造成了社會福利總體水平的略有下降外，其余的年份均有顯著的上升。與此同時，對照這一階段政府所提出的構建社會主義和諧社會和人人享有基本社會保障的目標，以及對保障和改善民生問題的更加重視，不僅整個社會保障與社會福利體系的改革與建設逐步走向深入，而且對于上一階段過分市場化導致的一系列問題，采取了加大力度推進基本公共服務均等化等重要戰(zhàn)略。為此，進入21世紀以后，我國的基本社會保險的覆蓋面持續(xù)擴大，同時在教育、社會救助、住房保障和公益慈善事業(yè)等方面也都實現(xiàn)了長足的發(fā)展，如圖6所示。三種口徑測度結果的變化情況對比表明，全口徑統(tǒng)計測度結果的增長幅度反而更大，尤其2005年以來國家加大社會保障財政投入之后就更是如此。

圖5 社會福利總體水平的變化情況(1978—1999年)

圖6 社會福利總體水平的變化情況(2001—2016年)

四、結 語

根據(jù)本文的測度結果可知，長期以來我國的社會福利總體水平都處于一種低水平的波動與徘徊狀態(tài)，改革開放以來還遭遇了市場化的沖擊和影響，直到進入21世紀以后才在保障和改善民生的社會政策目標和背景下得以逐步提升。目前，以去商品化的標準和社會支出占GDP比重的方法來衡量，我國的社會福利總體水平大約為9.57%。

根據(jù)我國社會福利體系建設與發(fā)展的基本歷程來看，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期固然取得了十分重要的進步與成就，但是其城鄉(xiāng)和群體之間的分割以及低效率運行的狀態(tài)，顯然是難以長期維持的。改革開放初期，我國的社會保障制度改革又主要是基于為國企改革配套的思路而展開的，整體的社會福利水平也并未得到顯著的改善與提升。時至今日，雖然社會福利總體水平正在持續(xù)得到提高，但是整個體系尚未健全而且存在著比較突出的非均衡特征，相關支出的水平效率均有待進一步提升[15]。同時，從國際比較的角度來看，無論是何種寬口徑的統(tǒng)計與測度結果，都顯著低于OECD國家的當前水平(如2014年OECD國家的平均社會福利總體水平為21.6%)，而僅僅是逐步達到了其20世紀80年代的水平(OECD國家在1980年的平均社會福利總體水平為15.4%)[6]。更為重要的是，對福利危機的諸多反思也表明，社會福利的高水平往往是與國家的綜合競爭力水平相輔相成的，這對于處于快速發(fā)展時期的我國而言，顯然是一個需要深入思考和系統(tǒng)研究的重大現(xiàn)實課題。

為此，對照現(xiàn)階段關于構建全民共享的發(fā)展型社會福利體系，以及黨的十九大所提出的“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的目標[16]，筆者認為，當前我國社會福利發(fā)展面臨的問題主要在于非均衡性和協(xié)調(diào)性方面，而未來的挑戰(zhàn)則主要來自于人口眾多基礎上的深度老齡化，以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平日益提升背景之下的需求多元化。