閆勝利

（1.北京首創(chuàng)環(huán)境控股有限公司，北京100010；2.遼寧大學(xué)民生法治研究中心，遼寧沈陽(yáng)110036）

一、政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的界定與基礎(chǔ)

一般認(rèn)為，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。[1]政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，即政府在履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)方面所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。政府環(huán)境責(zé)任可進(jìn)一步區(qū)分為積極責(zé)任與消極責(zé)任。積極層面上的政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任與政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的定位直接相關(guān)，包括環(huán)境與發(fā)展相互協(xié)調(diào)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、促進(jìn)公眾環(huán)境參與、提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)等。而政府的消極環(huán)境保護(hù)責(zé)任，主要是指中央、地方政府不履行環(huán)境法律（包括《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等）、環(huán)境法規(guī)及政策中對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)而應(yīng)該承擔(dān)的不利的后果。目前我國(guó)政府承擔(dān)的消極性環(huán)境保護(hù)責(zé)任主要體現(xiàn)為黨政同責(zé)、行政問(wèn)責(zé)等規(guī)則。

在我國(guó)，政府責(zé)任的內(nèi)涵至少應(yīng)該包括這樣兩個(gè)問(wèn)題：一是政府環(huán)境治理權(quán)力的最初來(lái)源是公眾的環(huán)境利益，公共權(quán)力的最終利益指向也是實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境利益；二是政府公共權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中有可能偏離其預(yù)期目標(biāo)。[2]就政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任而言，主要包括以下三個(gè)層面的內(nèi)容：一是道德層面的責(zé)任。這種責(zé)任主要是一種內(nèi)在的約束機(jī)制，是指政府在行使環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的道德義務(wù)。比如樹(shù)立道德楷模，引導(dǎo)公眾愛(ài)護(hù)環(huán)境，倡導(dǎo)文明健康環(huán)保的生活生產(chǎn)方式，通過(guò)培訓(xùn)逐步提高人民的環(huán)保意識(shí)，樹(shù)立道德對(duì)政府機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要性，特別是在完善政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)方面發(fā)揮其正面作用。二是政治層面的責(zé)任。這種責(zé)任主要是指中共中央和各級(jí)地方黨委對(duì)于其管理的干部進(jìn)行追究的一種政治責(zé)任。以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》為例，該辦法中規(guī)定的就是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任，而且實(shí)行黨政同責(zé)原則，將負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨委與政府相關(guān)人員納入問(wèn)責(zé)的范圍，做到顯性責(zé)任即時(shí)懲戒，隱性責(zé)任終身追究。三是法律層面的責(zé)任。蔡守秋教授分析了政府的第一性和第二性環(huán)境法律責(zé)任，他指出：“環(huán)境法律責(zé)任，就是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力，此為政府第一性環(huán)境責(zé)任；政府因違反前述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果，此為政府第二性環(huán)境責(zé)任。[3]

政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、履行環(huán)境管理和生態(tài)保護(hù)的職責(zé)，是踐行“責(zé)任政府”的重要體現(xiàn)，這構(gòu)成了我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)?！皬膶?shí)質(zhì)意義上說(shuō)，一個(gè)政府只有其在能夠保障社會(huì)利益，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)意志所提出的目的，即真正履行其責(zé)任時(shí)才是合乎理性、道理的，才是合法的”。[4]責(zé)任政府是負(fù)責(zé)任的政府，在生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，要建立法治政府、服務(wù)型政府，其負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)即是積極履行法律法規(guī)等規(guī)定的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，承擔(dān)失職后造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的不利后果。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，對(duì)政府的職能和作用的規(guī)定中，增加了“環(huán)境保護(hù)”的表述。這表明政府不僅要在環(huán)境保護(hù)方面享有權(quán)力，更要承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任政府的理念得到了進(jìn)一步體現(xiàn)。新修改的《環(huán)境保護(hù)法》也突出強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任、環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)一步體現(xiàn)了責(zé)任政府理念。

二、政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的發(fā)展歷程

我國(guó)立法中對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的確立，經(jīng)歷了1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》、1989年《環(huán)境保護(hù)法》和2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》三個(gè)主要階段?？傮w上，對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定經(jīng)歷了由無(wú)到有的發(fā)展過(guò)程，責(zé)任的范圍逐漸擴(kuò)大，規(guī)定的內(nèi)容也逐漸明確。

（一）1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定

我國(guó)最早的環(huán)境立法是1979年由全國(guó)人大常委會(huì)審查通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，其中對(duì)于政府的環(huán)境責(zé)任的規(guī)定僅有一條：“國(guó)務(wù)院和所屬部門(mén)、地方各級(jí)人民政府必須切實(shí)做好環(huán)境保護(hù)工作”。這條簡(jiǎn)單的規(guī)定，在當(dāng)時(shí)的背景下，是存在著積極意義的。它明確了政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，政府不僅應(yīng)當(dāng)抓好四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)工作，履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任。同時(shí)該條規(guī)定為當(dāng)時(shí)建立建制的環(huán)保部門(mén)提供了法律依據(jù)，也為政府的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法提供了法律依據(jù)。但當(dāng)時(shí)地方政府還沒(méi)有普遍建立起環(huán)境保護(hù)部門(mén)，缺乏承擔(dān)環(huán)境保護(hù)工作的組織機(jī)構(gòu)和載體，因此在該法中僅有一條原則性的規(guī)定，并沒(méi)有進(jìn)一步作出相應(yīng)配套的可操作性強(qiáng)的規(guī)定。在實(shí)施過(guò)程中，一些地方政府認(rèn)為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)會(huì)削弱政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，因此對(duì)環(huán)境管理也持消極的態(tài)度，阻礙了政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

（二）1989年《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定

1989年12月26日，由第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》，增加了對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定，具體規(guī)定在第七、第十六以及第二十條①該法第七條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，第十六條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”，第二十條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、水土流失等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展”。。與1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》相比，本次修法細(xì)化了政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，并在農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)方面提出了更多的要求。因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)問(wèn)題比較突出，土壤的環(huán)境污染現(xiàn)象和水土流失等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象嚴(yán)重，所以在規(guī)定政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任時(shí)，重點(diǎn)加入了對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的規(guī)定。1989年《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法體系已經(jīng)初步建立。但這部法律制定的背景是當(dāng)時(shí)實(shí)行的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，與后來(lái)建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有很多不配套和不協(xié)調(diào)的地方，且單項(xiàng)立法不足以確保政府在進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃和宏觀決策時(shí)統(tǒng)籌環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系[5]，致使在落實(shí)過(guò)程中結(jié)果并不理想。

（三）2014年修訂后《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定

由于前述政府環(huán)境責(zé)任的諸多缺陷，造成一直以來(lái)來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府失靈、環(huán)境法律失靈，環(huán)境保護(hù)成效不顯[6]。正因?yàn)榇?，“落?shí)并強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任”成為2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂中的主要議題和突出特點(diǎn)之一。[7]總體上看，新《環(huán)境保護(hù)法》將舊法中“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定從第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”中的第十六條，調(diào)整為第一章“總則”的第六條第二款。將“政府為環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”調(diào)整到新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的總則部分，可以突出強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)，進(jìn)而作為指導(dǎo)思想，貫穿于本次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》整體之中。此外，在涉及政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任方面，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》由舊法的12條增加到27條，涉及環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面。在微觀上，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》新增或修改的20個(gè)條款中，涉及到16個(gè)方面的政府環(huán)境責(zé)任。具體參見(jiàn)下表：

表1 2014年修訂后《環(huán)境保護(hù)法》中涉及的政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任

（四）其他相關(guān)環(huán)境立法對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定

除了以上的環(huán)境保護(hù)法，在其他環(huán)境相關(guān)的單行法中也有對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定，以大氣領(lǐng)域和水領(lǐng)域?yàn)槔?015年修訂的《大氣污染防治法》，對(duì)于地方政府環(huán)境保護(hù)的職責(zé)規(guī)定主要有：加大財(cái)政支出，將大氣污染防止工作納入社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣污染質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定相關(guān)規(guī)劃控制污染物排放。此外，在2017年最新修訂的《水污染防治法》中，增加了關(guān)于地方政府在治理水污染方面的“河長(zhǎng)制”規(guī)定，①該法第五條規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。并規(guī)定了地方政府在水污染方面的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制、政府的水質(zhì)量報(bào)告制度以及公開(kāi)制度?！昂娱L(zhǎng)制”進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府在水環(huán)境保護(hù)上的職責(zé)，明確了政府負(fù)責(zé)人作為“河長(zhǎng)”要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，是單行環(huán)境立法對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的新突破。

三、政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的問(wèn)題

從我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)立法實(shí)踐中可以看到，對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定從無(wú)到有，從原則性概括到詳細(xì)規(guī)定，經(jīng)歷了一個(gè)逐漸明確的過(guò)程。但根據(jù)對(duì)我國(guó)的實(shí)施現(xiàn)狀考察，政府在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)還是存在著不盡人意之處。針對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行如下的梳理與分析。

（一）政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定模糊

在我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中，對(duì)于環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體多定義為環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)于政府的責(zé)任也只是原則性的規(guī)定為“地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，這一規(guī)定雖然是強(qiáng)調(diào)了政府的環(huán)境責(zé)任，但作為具有部門(mén)行政法性的立法的原則性規(guī)定，不足以創(chuàng)設(shè)由政府承擔(dān)的不利后果責(zé)任，從而也就沒(méi)有解決一些深層次的問(wèn)題，即提供要求政府承擔(dān)不利后果責(zé)任的尺度、程序等。[8]在相關(guān)配套制度上，也沒(méi)有明晰地方各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主要內(nèi)容。因此在關(guān)于地方政府責(zé)任的規(guī)定方面，過(guò)于原則性和簡(jiǎn)略性，操作性也不是很強(qiáng)，無(wú)法明晰政府的環(huán)境法律責(zé)任。目前，在我國(guó)污染治理和生態(tài)維護(hù)責(zé)任的相關(guān)制度中，關(guān)于責(zé)任主體和職責(zé)的構(gòu)建主要是以各種政策作為基礎(chǔ)①例如：國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等。，不具有法律的權(quán)威性，缺乏明確的立法作支撐。政策的實(shí)時(shí)性和靈活性可以保障政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度能很快在國(guó)內(nèi)施行，但其具有的不穩(wěn)定性和非強(qiáng)制性會(huì)在一定程度上影響政策的充分發(fā)揮，使其得不到最嚴(yán)格的執(zhí)行。法律規(guī)定的模糊性，將在很大程度上阻礙政府環(huán)境保護(hù)職能的充分發(fā)揮，而導(dǎo)致環(huán)境治理出現(xiàn)無(wú)主管理、一拖再拖、久治不愈的情況。

（二）環(huán)境治理體系權(quán)責(zé)范圍混亂

目前我國(guó)很多與環(huán)境相關(guān)的單行立法中都規(guī)定了環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體和范圍，但存在著治理權(quán)力和治理責(zé)任范圍混亂的現(xiàn)象，有一種典型的表現(xiàn)為職責(zé)同構(gòu)。有學(xué)者指出，中國(guó)政府在縱向上的職責(zé)劃分很不明確，其基本特征是“職責(zé)同構(gòu)”，也即在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一。[9]環(huán)境法領(lǐng)域之中，在政府環(huán)保職能的設(shè)置上，環(huán)境保護(hù)責(zé)任的分配嚴(yán)重失衡。地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系中各主體權(quán)責(zé)配置不科學(xué)不協(xié)調(diào)，致使地方政府的環(huán)境治理能力下降。以市級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)為例，市環(huán)保局的主要職責(zé)是：作為市政府綜合管理環(huán)境保護(hù)的職能部門(mén)，依照有關(guān)法律、法規(guī)、政策，對(duì)全市環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。而依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”、“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)，對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”，真正實(shí)施監(jiān)督管理權(quán)力的是政府有關(guān)部門(mén)還是政府本身，就出現(xiàn)了環(huán)境治理體系權(quán)責(zé)范圍混亂的問(wèn)題。

（三）政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任監(jiān)管缺失

有效的監(jiān)管是保障責(zé)任得以履行的重要手段。由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，在我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)范層面一直處于缺失地位。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。在我國(guó)相關(guān)的環(huán)境立法中，大多規(guī)定的是政府來(lái)監(jiān)管企業(yè)、政府監(jiān)管環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。環(huán)境保護(hù)法規(guī)定縣級(jí)以上人民政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督規(guī)定，卻并未規(guī)定政府不履職或者環(huán)境失職的情況出現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)其不利后果，由哪個(gè)部門(mén)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，以及這種監(jiān)管體系如何建立。這將會(huì)導(dǎo)致地方政府的監(jiān)管出現(xiàn)缺失，地方政府濫用環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，或者不充分的盡到環(huán)境保護(hù)責(zé)任的的現(xiàn)象。監(jiān)管體系缺失的直接后果就是政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任無(wú)人監(jiān)督，落實(shí)不力。在實(shí)踐中很多政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作也時(shí)常流于形式，有些基層政府甚至還存在環(huán)保懶政、惰政的情況。因此加強(qiáng)對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)管，是目前落實(shí)地方環(huán)境政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任較為突出的一個(gè)方面。

（四）政府環(huán)?？?jī)效考核機(jī)制不完備

當(dāng)前我國(guó)大部分地區(qū)已經(jīng)將政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理納入到政府的績(jī)效考核制度之內(nèi)，但不可否認(rèn)的是，目前我國(guó)很多地方依然是將GDP作為政績(jī)考核的一個(gè)重要目標(biāo)，政績(jī)考核機(jī)制依然是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量作為一個(gè)主要任務(wù)和導(dǎo)向。在我國(guó)2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》中，對(duì)于考核評(píng)價(jià)制度的規(guī)定進(jìn)一步明確，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。但立法者在制定該條款時(shí)專門(mén)提出，該項(xiàng)制度在當(dāng)前仍具有比較強(qiáng)的政策性，與干部考核等人事制度密切相關(guān)，其實(shí)際運(yùn)行效果有賴于各級(jí)黨委政府的決心、力度，有賴于目標(biāo)、措施、考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性。[10]針對(duì)此條概括性、原則性的規(guī)定，我們應(yīng)當(dāng)思考的是：關(guān)于地方政府環(huán)?？?jī)效考核機(jī)制，應(yīng)當(dāng)如何展開(kāi)？又或者是該考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)？從實(shí)踐中看，作為一項(xiàng)能夠積極促進(jìn)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的激勵(lì)機(jī)制，目前政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)施較多的受到了外在的社會(huì)壓力和體制內(nèi)政治因素的影響，在信息公開(kāi)上也存在較大不足。概言之，環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核機(jī)制有待于進(jìn)一步完善，落實(shí)力度也有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、我國(guó)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的完善

鑒于目前《環(huán)境保護(hù)法》等立法規(guī)定中對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任存在的權(quán)責(zé)不明、規(guī)定模糊等問(wèn)題，在今后的立法中亟待得到確認(rèn)和完善。對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的績(jī)效考核機(jī)制不完備以及監(jiān)管缺失，則應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行的監(jiān)督。同時(shí)，要完善政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，還要從優(yōu)化政府履行責(zé)任的配套制度以及推進(jìn)政府環(huán)境保護(hù)管理體制改革等方面來(lái)進(jìn)行。

（一）完善政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)范體系

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》以及相關(guān)單行法對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定過(guò)于原則，。因此要完善環(huán)境立法規(guī)定，細(xì)化環(huán)境法律責(zé)任，并從制度上加大對(duì)環(huán)境違法行為的懲處力度，改變法律處罰偏軟的狀況。具體而言：

1.完善現(xiàn)有責(zé)任立法規(guī)定?，F(xiàn)行2014年《環(huán)境保護(hù)法》與1989年《環(huán)境保護(hù)法》相比，其對(duì)政府的環(huán)境行為作出了很多修改和補(bǔ)充，前文已經(jīng)有詳細(xì)的論述，在此不再贅述。但是，在對(duì)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行肯定的同時(shí)，還要認(rèn)識(shí)到其依然存在一些問(wèn)題。首先，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》所作出的規(guī)定還尚未深入人心，在落實(shí)上依然存在不足。其次，目前環(huán)境違法的成本依然比較低，造成違法者寧愿接受處罰也要違法的情況，無(wú)法從根本上落實(shí)政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。因此針對(duì)這種情況，在完善《環(huán)境保護(hù)法》中處罰規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度，提高污染者環(huán)境違法的成本。政府及其工作部門(mén)在對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，做到發(fā)現(xiàn)一起處理一起，讓違法者不敢違法。

在強(qiáng)化新《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)基本法的前提下，也要推進(jìn)其他環(huán)境單行法的修訂，以適應(yīng)社會(huì)中出現(xiàn)的新情況。在強(qiáng)化政府以及環(huán)保主管部門(mén)權(quán)威的同時(shí)，又要對(duì)其他相關(guān)的單行立法及時(shí)作出調(diào)整和完善，以消除法律文本層面的沖突?！端廴痉乐畏ā贰洞髿馕廴痉乐畏ā返认嚓P(guān)的單行立法需要加大修改力度，針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)做出更新修改。

2.加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)地方立法。在完善國(guó)家立法同時(shí)，需要發(fā)揮地方環(huán)境立法的積極作用，推動(dòng)形成政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的合力。國(guó)外環(huán)境立法的經(jīng)驗(yàn)表明，針對(duì)區(qū)域性生態(tài)破壞和小范圍內(nèi)的環(huán)境污染問(wèn)題，可通過(guò)地方性立法來(lái)發(fā)揮作用。[11]我國(guó)在2015年3月已經(jīng)修改了《立法法》，地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，因此可充分發(fā)揮設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方立法的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)本區(qū)域情況和實(shí)際需要，因地制宜，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行立法，更科學(xué)的規(guī)定政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，以督促地方政府及時(shí)解決出現(xiàn)的地方局部生態(tài)問(wèn)題。加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方立法，進(jìn)一步強(qiáng)化政府地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，要發(fā)揮政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用，合理劃分中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任。將生態(tài)文明體制改革中的“環(huán)保督察”“一崗雙責(zé)”“黨政同責(zé)”等對(duì)政府責(zé)任的要求上升為法律規(guī)則。在對(duì)地方性法律進(jìn)行規(guī)定時(shí)，可通過(guò)設(shè)置懲罰性措施來(lái)提高對(duì)政府履職的激勵(lì)和約束，在政府環(huán)境監(jiān)管失職，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降時(shí)，應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任，以及如何進(jìn)行追責(zé)，都可嘗試通過(guò)地方立法的規(guī)定，來(lái)加強(qiáng)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行的力度。

（二）推進(jìn)政府環(huán)境保護(hù)管理體制改革

在當(dāng)前生態(tài)文明體制改革的大背景下，環(huán)境法也需要進(jìn)行相信的調(diào)整，適應(yīng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的最新趨勢(shì)[12]，推進(jìn)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。一方面，需要通過(guò)制度創(chuàng)新，將環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)到地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人之上。我國(guó)水污染防治法目前已經(jīng)確立“河長(zhǎng)制”，建立省市縣鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)制，未達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地方制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)。該制度通過(guò)確立政府負(fù)責(zé)人的水環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)的水污染治理，提供了一個(gè)有益的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，要更加準(zhǔn)確界定政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)。政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任涉及的主體較多，除各級(jí)地方政府對(duì)本區(qū)域內(nèi)的環(huán)境負(fù)總責(zé)，環(huán)保部門(mén)發(fā)揮主導(dǎo)作用外，與其他部門(mén)還存在一定的責(zé)任重合。因此有必要終結(jié)責(zé)任主體模棱兩可的情況，對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體加以明確。根據(jù)對(duì)我國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀的分析，以及對(duì)國(guó)外的環(huán)境治理的對(duì)比研究，都將環(huán)境責(zé)任的主要主體指向政府。要把政府作為環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，確立中央與地方的環(huán)境分級(jí)管理，嚴(yán)格界定中央和地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的范圍。

在明確政府作為環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)責(zé)任主體的職責(zé)予以明晰。各級(jí)政府及主要負(fù)責(zé)人的具體職責(zé)的進(jìn)一步劃分，環(huán)境行政權(quán)力的界限，環(huán)境義務(wù)的執(zhí)行，這些責(zé)任范圍也必須得到明確。對(duì)此，建議各級(jí)地方政府研究制定符合本區(qū)域?qū)嶋H情況的環(huán)境保護(hù)“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，以明晰各級(jí)地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。另外要在發(fā)揮政府環(huán)保部門(mén)主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，處理好與其他相關(guān)環(huán)境責(zé)任主體之間的關(guān)系，并建立跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，落實(shí)跨區(qū)域、跨流域政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

（三）強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行監(jiān)督

要強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任，離不開(kāi)對(duì)責(zé)任履行的有效監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。在生態(tài)文明體制改革背景下，更強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。具體而言：

1.建立健全國(guó)家環(huán)境執(zhí)法督察制度。環(huán)境督察制度是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“黨政同責(zé)”的監(jiān)督。環(huán)保部傳統(tǒng)上所設(shè)立的督查中心僅為事業(yè)單位并不是正式機(jī)構(gòu)，和地方政府也沒(méi)有直接行政隸屬關(guān)系，也沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限，制約了監(jiān)督職能的發(fā)揮。為健全國(guó)家環(huán)境執(zhí)法督察制度，需要予以一定的組織改革，改變環(huán)保督查中心“一事一委托”的局限，賦予其相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)力，包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、協(xié)調(diào)處置權(quán)、信息共享權(quán)、整改建議權(quán)、問(wèn)責(zé)建議權(quán)等。

2.健全政府環(huán)境責(zé)任的問(wèn)責(zé)追責(zé)。有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必追究。現(xiàn)階段我國(guó)的環(huán)境問(wèn)責(zé)制主體單一，大多為行政機(jī)關(guān)。在很多情況下，問(wèn)責(zé)也是流于形式，只能治標(biāo)不能治本。要解決這一問(wèn)題，就必須健全當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制，成立專門(mén)的環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)對(duì)政府的環(huán)保督查還是由中央環(huán)境保護(hù)督察組來(lái)進(jìn)行，問(wèn)責(zé)也是由督察組發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后移交本區(qū)域的省政府來(lái)進(jìn)行通報(bào)和處理。建議在本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立專門(mén)的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)與中央環(huán)保督察組的交接，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后直接交由專門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)處理。另外要規(guī)范政府的環(huán)境問(wèn)責(zé)程序，嚴(yán)格執(zhí)行問(wèn)責(zé)。此外，要實(shí)行多元化的問(wèn)責(zé)機(jī)制。新聞媒體對(duì)于環(huán)境事件的跟蹤報(bào)道，產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)和輿論壓力可以敦促政府等環(huán)境機(jī)關(guān)履行環(huán)保職責(zé)。公眾也可通過(guò)環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)的行使，對(duì)政府的環(huán)境履職情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

3.完善政府環(huán)境履職信息公開(kāi)。公開(kāi)是對(duì)權(quán)力最好的監(jiān)督。因此，要對(duì)政府的環(huán)境權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，公開(kāi)就是對(duì)其最好的監(jiān)督方式。要完善政府信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定，從環(huán)境信息公開(kāi)的范圍和方式來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府環(huán)境履職的監(jiān)督，建議補(bǔ)充規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境保護(hù)方面的履職信息，供大眾查閱，媒體監(jiān)督。公開(kāi)的環(huán)境信息包括兩方面的內(nèi)容，一方面，政府要積極主動(dòng)地公開(kāi)與環(huán)境有關(guān)的信息并給予解釋說(shuō)明，另一方面，公眾要發(fā)揮參與環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性，對(duì)政府公開(kāi)的環(huán)境信息進(jìn)行跟蹤。在現(xiàn)代技術(shù)條件下，還應(yīng)當(dāng)不斷完善政府環(huán)境信息公開(kāi)的方式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息共享。除了政府環(huán)境公報(bào)和新聞媒體公開(kāi)，還可以增加公開(kāi)方式的多樣性，如政府門(mén)戶網(wǎng)站的資訊公開(kāi)、微信公眾號(hào)推送等，也可通過(guò)手機(jī)APP查詢政府環(huán)境保護(hù)履職信息等。

4.推進(jìn)政府環(huán)境行政公益訴訟。司法監(jiān)督是解決政府環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制不力的重要途徑。在我國(guó)現(xiàn)行的司法體制背景下，要完善環(huán)境行政公益訴訟制度。我國(guó)現(xiàn)有行政公益訴訟制度規(guī)定在2017年最新修訂的《行政訴訟法》之中①2017年修改后《行政訴訟法》第25條第4款明確規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?。環(huán)境行政公益訴訟是外部救濟(jì)的一種方式，可以對(duì)政府及其部門(mén)管理環(huán)境的工作進(jìn)行有效的監(jiān)督。環(huán)境行政公益訴訟制度目前在我國(guó)已經(jīng)初步建立，檢察院也被授予提起行政公益訴訟的權(quán)力。如果政府不履行或不完全履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可以先向政府提出檢察意見(jiàn)，來(lái)督促其履行，政府仍不履行時(shí)，可向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。該制度在前期的試點(diǎn)過(guò)程中，已經(jīng)起到了良好的社會(huì)效應(yīng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)特別是政府及其環(huán)境主管部門(mén)維護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面發(fā)揮了重要的作用。但該制度目前還不成熟，且供給不足，還存在著與其他法律相銜接的問(wèn)題。因此，要完善環(huán)境行政公益訴訟制度，強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的司法監(jiān)督。就對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)履職情況審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大審查標(biāo)準(zhǔn)。就訴前提出檢察建議來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)完善建議內(nèi)容，載明公共利益受損害的狀況，同時(shí)要做好訴前程序與訴中程序的銜接[13]。為了保障環(huán)境公共利益，落實(shí)政府相應(yīng)的環(huán)境環(huán)境保護(hù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的審判監(jiān)督職能，完善環(huán)境行政公益訴訟制度。

（四）優(yōu)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的配套制度

1.改革政府的環(huán)?？?jī)效考核制度。針對(duì)績(jī)效考核重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的問(wèn)題，可在考核過(guò)程中降低GDP在政府績(jī)效考核中的比重?？?jī)效考核是檢驗(yàn)政府治理能力的重要方式，在生態(tài)文明體制改革背景下，不能僅僅抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一指標(biāo)，將其作為地方政府政治合法性主要來(lái)源，還應(yīng)加入生態(tài)指標(biāo)，將環(huán)境生態(tài)保護(hù)作為同等重要的事項(xiàng)列入績(jī)效考核。因此要求政府在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，不僅僅要考慮到生態(tài)資源的保護(hù)，還要確保將環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為基本原則。在進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)，加大環(huán)境治理的決心，將保護(hù)環(huán)境措施得力的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先考核。例如，南寧市政府制定的《領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)工作實(shí)績(jī)考核暫行辦法》中明確規(guī)定：實(shí)行環(huán)境保護(hù)工作實(shí)績(jī)考核實(shí)行年度考核，把履行環(huán)保法律職責(zé)情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用考核和年度干部述職的重要內(nèi)容。

2.建立科學(xué)的環(huán)保資金運(yùn)行機(jī)制。政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任能否得到有效履行，還有一個(gè)重要的制約因素是資金保障。這也為2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改之后的實(shí)施情況加以佐證。[14]從治理環(huán)境污染的資金方面來(lái)說(shuō)，在我國(guó)因?yàn)榄h(huán)境是作為“公共物品”存在的，這意味著地方大量的污染治理需要由當(dāng)?shù)卣畞?lái)“買(mǎi)單”。目前我國(guó)在環(huán)保方面的治理資金大多也是來(lái)源于地方政府財(cái)政撥款，這就造成環(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府的依附性很強(qiáng)，也是地方保護(hù)問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。因此要建立科學(xué)的環(huán)保資金運(yùn)行機(jī)制。從來(lái)源上說(shuō)，國(guó)家要繼續(xù)加大環(huán)保投入，要保證地方環(huán)境治理有穩(wěn)定的資金來(lái)源，設(shè)立財(cái)政稅收中有專門(mén)的環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。從支出上說(shuō)，要構(gòu)建有效的環(huán)境保護(hù)支出機(jī)制，設(shè)定合理科學(xué)的環(huán)保預(yù)算支出規(guī)模，維持環(huán)保預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的平衡。政府要對(duì)環(huán)保資金的運(yùn)行起到監(jiān)管的作用，并對(duì)需要跨區(qū)域治理環(huán)境污染的情況合理調(diào)配資金。