宋金桂

【摘要】近年來，在外匯管理工作中，防范跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)越來越重，重要的工作手段之一就是加大對外匯領(lǐng)域違法違規(guī)的打擊力度，強(qiáng)化震懾作用。在新形勢下，涉外主體違規(guī)行為出現(xiàn)新趨勢、新特點(diǎn)，現(xiàn)行外匯處罰也存在一定的局限性。本文通過分析局限，提出改善建議，并嘗試構(gòu)建多層次的外匯處罰框架。

【關(guān)鍵詞】新形勢 外匯管理 處罰

隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢及跨境資金流動形勢的日益復(fù)雜化，外匯管理在不斷完善自身改革的過程中，既需要堅(jiān)持貿(mào)易投資自由化、便利化，持續(xù)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，更需要防范跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)外匯市場秩序穩(wěn)定。面對新形勢，迫切需要不斷修改完善現(xiàn)有外匯處罰思路和方法，加大外匯領(lǐng)域違法違規(guī)行為的打擊力度，從而實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)和便利化的有機(jī)統(tǒng)一。

一、現(xiàn)行外匯處罰局限性

（一）對各種“偽創(chuàng)新”業(yè)務(wù)的處罰，實(shí)質(zhì)重于形式原則把握難度大

在業(yè)務(wù)考核壓力下，部分銀行出現(xiàn)為擴(kuò)大外匯業(yè)務(wù)量、提高內(nèi)部考核績效，不斷創(chuàng)新產(chǎn)品組合行為，此類業(yè)務(wù)中涉及部分“偽創(chuàng)新”的空轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，其復(fù)雜性與隱蔽性也在不斷增強(qiáng)。如某銀行為企業(yè)辦理有實(shí)際付匯需求的企業(yè)售匯后，并未按照企業(yè)申請的購匯用途進(jìn)行支付，而是轉(zhuǎn)存保證金發(fā)放外匯貸款，再以外匯貸款對外支付，造成原本直接支付資金在系統(tǒng)內(nèi)空轉(zhuǎn)，屬于典型的金融脫實(shí)向虛的偽創(chuàng)新。從違規(guī)動機(jī)分析，本案例主要是銀行為增加存款和外匯業(yè)務(wù)量而發(fā)起的。售匯資金質(zhì)押融資這類違規(guī)行為，從表面看并不影響外匯儲備及跨境支付，但改變了售匯用途，虛增了企業(yè)和銀行的資產(chǎn)負(fù)債，影響了外匯數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)質(zhì)量，削弱了外匯局窗口指導(dǎo)政策效果。從處罰角度出發(fā)，屬于銀行違規(guī)辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)，但又不存在明顯的逃套匯行為，與刻意規(guī)避外匯管理相關(guān)規(guī)定的違規(guī)行為有一定的區(qū)別，在處罰過程中如何體現(xiàn)差別尺度較難把握。

（二）一個業(yè)務(wù)多種違規(guī)，定性處罰判斷依據(jù)模糊

近年來，在外匯業(yè)務(wù)實(shí)際查處工作中，經(jīng)常會面臨同一業(yè)務(wù)涵蓋多種違規(guī)行為情況，此類違規(guī)的處罰易出現(xiàn)爭議。如某企業(yè)通過偽造購銷合同、發(fā)票、提單等證明材料，辦理以融資為目的、先收后支的虛假離岸轉(zhuǎn)手業(yè)務(wù)，實(shí)際是通過離岸轉(zhuǎn)手有收有支的過程，實(shí)現(xiàn)跨境資金的跨境收付，達(dá)到借用變相借用外債和歸還外債的目的。該案中，虛假離岸轉(zhuǎn)手業(yè)務(wù)在收、支環(huán)節(jié)均存在違規(guī)行為，在現(xiàn)有已處罰的案件中，多選擇以逃匯罪進(jìn)行處罰。但該企業(yè)實(shí)質(zhì)目的是利用離岸轉(zhuǎn)手資金有收有付的便利性，借用外債。違規(guī)動機(jī)與處罰定性之間存在偏差，擅自對外借款進(jìn)行處罰，更為合理，以逃匯罪論與“目的違規(guī)高于手段違規(guī)”的外匯違規(guī)行為競合處罰原則相背離，企業(yè)異議較大。

（三）處罰對象單一，威懾力效果打折

依據(jù)現(xiàn)有條例，外匯處罰的對象范圍是機(jī)構(gòu)和個人，而對機(jī)構(gòu)的處罰過程中，缺少對法人、負(fù)責(zé)人和當(dāng)事人的具體處罰措施，也缺少類似銀行不良處置的個人信息記錄，從另一個側(cè)面看，外匯從業(yè)人員的違規(guī)成本不夠高，處罰對機(jī)構(gòu)內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)人員的震懾效果較差，有時(shí)甚至出現(xiàn)行政處罰的力度不能抵消違規(guī)行為獲取利益的情況。

（四）外匯罰則層級不足，易產(chǎn)生處罰偏重或偏輕現(xiàn)象

從現(xiàn)有條例的罰則來看，雖然給予執(zhí)法者一定的自由裁量權(quán)，但在違規(guī)情節(jié)的輕重選定上，如條例47條“20萬-100萬”的罰金范圍，起始點(diǎn)和最高點(diǎn)已經(jīng)限制了處罰過程的合理裁量，難免出現(xiàn)處罰偏重或偏輕。在銀行無主觀惡意情況下，關(guān)于從輕處罰的條件，一般銀行難以滿足相應(yīng)條件。

二、外匯處罰改善性建議

（一）抓大抓重要機(jī)構(gòu)，從重處罰樹立標(biāo)桿

無論對外匯管理還是整個金融領(lǐng)域而言，系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)因其自身的特點(diǎn)，其資金動作對整個跨境資金流動形勢的影響程度極大，且在行業(yè)內(nèi)具有較強(qiáng)的示范作用。在外匯管理的事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)中，對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的查處需要構(gòu)建針對性的方法，實(shí)現(xiàn)防范跨境資金流動順周期波動和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)波及的效果。從處罰角度看，對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)影響惡劣、危害性大的實(shí)質(zhì)性違規(guī)行為從重處罰，樹立典型標(biāo)桿，要向市場主體傳遞清晰的信號，依據(jù)國家法律法規(guī)，持續(xù)不間斷的加大外匯領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，同時(shí)，清晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，同案同罰，維護(hù)外匯市場正常秩序。

（二）豐富處罰對象和手段，增強(qiáng)處罰影響，切實(shí)提高震懾效果

在處罰機(jī)構(gòu)的同時(shí)，將機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人、中層管理人員及當(dāng)事人納入處罰范圍，在處罰手段上，可參照現(xiàn)行銀行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)措施，在罰款、警告、約談等措施之外，可增設(shè)建議相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理、記入年終考核、取消任職資格等。在對機(jī)構(gòu)罰款的同時(shí)，可追加停辦業(yè)務(wù)、限制分支機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)等處罰措施。在對個人主體進(jìn)行處罰時(shí)，可嘗試與個人征信系統(tǒng)建立聯(lián)系，增加個人的違規(guī)成本。在增強(qiáng)處罰影響方面，通過定期召開違規(guī)情況通報(bào)會、官網(wǎng)及地方政府相關(guān)平臺曝光、通報(bào)相關(guān)管理部門等形式提高違法案件曝光率，間接提高違規(guī)成本。對違規(guī)性質(zhì)惡劣、社會影響大、違規(guī)行為突出的典型違規(guī)行為，加大曝光力度，向社會傳導(dǎo)出外匯局對違規(guī)流出行為堅(jiān)決打擊、絕不姑息的態(tài)度。

（三）完善柔性監(jiān)管手段，避免“一刀切”情況

首先，在外匯管理相關(guān)罰則中，進(jìn)一步放寬罰金的使用范圍，給予執(zhí)法者更靈活的處罰適用，使行政處罰的判斷既能準(zhǔn)確的體現(xiàn)案情，達(dá)到警示和減少損失的目的，又能適當(dāng)考慮執(zhí)法過程中的從輕環(huán)節(jié)，體現(xiàn)大案大罰、小案小罰的目的。從執(zhí)法手段上，豐富除罰款、罰人、發(fā)業(yè)務(wù)外的其他工具，對于適用從輕的處罰，可在不涉及罰款的基礎(chǔ)上，增加風(fēng)險(xiǎn)提示函、檢查建議函、約談、建議修改內(nèi)控制度等柔性監(jiān)管措施，體現(xiàn)處罰的本意。

（四）分清類別，細(xì)化罰則，滿足現(xiàn)行原則性監(jiān)管需要

為適應(yīng)新形勢下外匯檢查處罰的需要，應(yīng)該及時(shí)將原有的條目式罰則向原則性罰則轉(zhuǎn)變，使外匯處罰切實(shí)達(dá)到引導(dǎo)外匯業(yè)務(wù)合規(guī)辦理、維護(hù)外匯領(lǐng)域合法合規(guī)要求。在原則性轉(zhuǎn)變的過程中，為體現(xiàn)上述外匯處罰多層次要求，根據(jù)違規(guī)業(yè)務(wù)類型、風(fēng)險(xiǎn)等級、系統(tǒng)重要性影響等因素，制定外匯處罰實(shí)施細(xì)則。

三、構(gòu)建分層次、多手段的處罰架構(gòu)

從當(dāng)前外匯管理主要任務(wù)看，防范跨境資金異常流動風(fēng)險(xiǎn)，以及異常流動對匯率、境內(nèi)金融穩(wěn)定的影響是外匯管理的根本宗旨。從風(fēng)險(xiǎn)角度看，短期異?？缇迟Y金流動風(fēng)險(xiǎn)，地下錢莊交易，虛假、欺騙性交易及非法套利等資金“脫實(shí)向虛”行為均危害極大。從違規(guī)情況看，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的違規(guī)行為可分為違規(guī)跨境資金流出入、違規(guī)辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)、違規(guī)外幣融資、通過地下錢莊等渠道違規(guī)進(jìn)行外幣交易等。因此，圍繞上述違規(guī)行為豐富外匯處罰工具箱，構(gòu)建多層次外匯處罰框架。

銀行或企業(yè)違規(guī)辦理境內(nèi)外幣融資類業(yè)務(wù)及違反外匯管理相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)送類業(yè)務(wù)按現(xiàn)行處罰規(guī)定辦理。

四、完善處罰評估體系

從現(xiàn)行外匯處罰情況看，外匯局尚未建立行政處罰的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，存在執(zhí)行行政處罰的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制不健全現(xiàn)象。一是行政處罰的力度能不能抵消違規(guī)行為獲取的利益，真正發(fā)揮對類似行為的震懾作用。二是對違規(guī)行為行政處罰信息的披露對違規(guī)主體的經(jīng)營行為產(chǎn)生哪些、多大程度的負(fù)面影響，是否導(dǎo)致其聲譽(yù)、市值、評價(jià)、評級下降、再融資出現(xiàn)問題，是否會引起區(qū)域性重大風(fēng)險(xiǎn)，尤其是對重點(diǎn)企業(yè)特殊時(shí)期的行政處罰是否會誘發(fā)連鎖不良反映，成為“壓死駱駝的最后一根稻草”。

因此，在后續(xù)處罰過程中，需加快建立對重大違規(guī)行為行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。對外匯局查辦的重大違規(guī)案件，在作出行政處罰前針對行政處罰的合理性、可行性、安全性、可控制性等方面展開評估，對可能引發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)或社會穩(wěn)定問題的評估結(jié)果，及時(shí)制定預(yù)案。同時(shí)，跟蹤處罰后續(xù)影響，不斷完善行政處罰風(fēng)險(xiǎn)評估體系。