章志遠

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042)

2018年2月7日，最高人民法院對外發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號，以下簡稱“《行訴解釋》”)。《行訴解釋》是在充分尊重新《行政訴訟法》立法原意的基礎(chǔ)上，對最高人民法院先前發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號，以下簡稱“《若干解釋》”)和《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2015〕9號，以下簡稱“《適用解釋》”)的一次全面整合，標(biāo)志著中國特色行政審判事業(yè)開始進入新時代?！缎性V解釋》的正確理解和精準(zhǔn)實施，能夠進一步凸顯行政審判制度在國家治理體系現(xiàn)代化中的卓越地位。[1]仔細研讀《行訴解釋》的新規(guī)定，可以看出其對我國行政法學(xué)若干重要理論的發(fā)展也起到了積極助推作用。本文不揣淺陋，擬就《行訴解釋》對我國行政行為理論、行政復(fù)議理論、行政訴權(quán)理論和訴訟類型理論的發(fā)展進行初步歸納和學(xué)理闡釋，希冀進一步推動《行訴解釋》的理解與適用。

一、《行訴解釋》對行政行為理論的發(fā)展

我國行政法學(xué)理論深受歐陸法系傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的影響，“行政行為”是整個行政法學(xué)理論中“阿基米德支點”般的核心范疇。就方法論而言，“行政之行為形式理論乃基于法概念操作技術(shù)之方便性，就行政機關(guān)為達成一定行政目的或任務(wù)所實施之各種活動中，選定某一特定時點之行為，作為控制行政活動適法范圍或界限時之審查對象(基本單元)，以達成對行政機關(guān)進行適法性控制之目的。因此，行政行為形式理論之任務(wù)主要籍由厘清各種行政活動基本單元之概念內(nèi)涵與外延、容許性與適法性要件、以及法律效果等問題，以確保依法行政要求，并同時保障人民權(quán)利。”[2]就解釋論而言，行政行為概念的明確和體系的健全直接關(guān)乎行政訴訟的受案范圍和行政相對人權(quán)利救濟的實效。同時，無論在學(xué)理還是立法上，“行政行為成了中國行政法中最大的概念謎團和陷阱”[3]。時至今日，有關(guān)行政行為概念的爭論并未因其自身寫入新《行政訴訟法》中而得到平息，“擴張論”“堅守論”與“調(diào)和論”的紛爭依舊存在。

在近2.5萬字篇幅的《行訴解釋》中，“行政行為”一詞共使用了143次，但并未獲得定于一尊的權(quán)威解釋?；仡櫺姓V訟法司法解釋的變遷歷史，最高人民法院于1991年6月11日發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見〈試行〉》第1條曾經(jīng)對修改前《行政訴訟法》中的“具體行政行為”一詞直接進行了界定，對司法實踐和學(xué)理研究都產(chǎn)生了重要影響。相比之下，《若干解釋》放棄定義“具體行政行為”，轉(zhuǎn)而籠統(tǒng)使用“行政行為”的做法雖系充滿創(chuàng)新之舉，但也因此帶來了諸多負面效應(yīng)。[4]伴隨著新《行政訴訟法》的實施，“行政行為”在法律層面上已全面取代“具體行政行為”，但其內(nèi)涵和外延卻仍然處于飄忽不定的狀態(tài)。至少從形式意義上來說，《行訴解釋》的公布實施尚未徹底改變這種局面。

不過，仔細檢視《行訴解釋》第1條有關(guān)不可訴行為的例舉式新規(guī)定，還是可以看出其對行政行為理論的重要發(fā)展。與《若干解釋》相比，《行訴解釋》在不可訴行為的負面清單上增加了五項新的規(guī)定，即“行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為”“行政機關(guān)為作出行政行為而實施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”“行政機關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為，但行政機關(guān)擴大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的除外”“上級行政機關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系對下級行政機關(guān)作出的聽取報告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為”“行政機關(guān)針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為”。這種回避直接定義行政行為、以負面清單形式框定可訴行政行為范圍的做法，不失為一種較為明智的策略選擇，對行政行為理論本身也有重要發(fā)展。從上述被排除在行政訴訟受案范圍之外的行為來看，“可訴行政行為”具備三個明顯的特征：一是外部性。對外發(fā)生法律效力是可訴行政行為的基本特征，凡是行政機關(guān)在行政程序內(nèi)部所作的行為均不具備可訴性。二是成熟性。能夠為外界所識別是可訴行政行為的又一重要特征，凡是行政機關(guān)在最終作出行政行為之前的各類階段性、過程性行為均不具備可訴性。三是處分性。能夠?qū)π姓鄬θ说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響是可訴行政行為的又一重要特征，凡是行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生實際法律效果的行為均不具備可訴性。“行政行為是一個涵蓋性很強的概念，隨著國家行政管理職能的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)范圍的擴大，行政行為的內(nèi)容將會越來越豐富，行政行為的內(nèi)涵也將不斷發(fā)展?！盵5]47《行訴解釋》通過對不可訴行為的列舉，從側(cè)面勾勒出可訴行政行為的基本特征，對行政行為內(nèi)涵的理解自然也具有相應(yīng)的參考作用。

新《行政訴訟法》的規(guī)定推動了我國行政行為效力理論的發(fā)展，特別是形成了行政行為效力的三維形態(tài)，即“重大且明顯違法”直接構(gòu)成無效、“一般違法”經(jīng)由撤銷而失效、“輕微違法”經(jīng)由確認(rèn)違法而繼續(xù)有效。[6]在此基礎(chǔ)上，《行訴解釋》的規(guī)定則催生出“效力恢復(fù)”的特殊形態(tài)?！八^行政行為效力的恢復(fù)，是指效力已經(jīng)消滅的行政行為因法定情形的出現(xiàn)而使其重新復(fù)原?！盵7]《行訴解釋》第89條規(guī)定：“復(fù)議決定改變原行政行為錯誤，人民法院判決撤銷復(fù)議決定時，可以一并責(zé)令復(fù)議機關(guān)重新作出復(fù)議決定或者判決恢復(fù)原行政行為的法律效力。”與《若干解釋》第53條第2款相比，《行訴解釋》增加了“判決恢復(fù)原行政行為的法律效力”的規(guī)定，既體現(xiàn)實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)，也彰顯對原行政行為效力的尊重。從行政審判實踐來看，不僅原行政行為合法時法院可以判決恢復(fù)其效力，而且原行政行為違法但撤銷將會給國家利益或社會公共利益造成重大損害，或者原行政行為程序輕微違法但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響時，法院同樣可以通過判決確認(rèn)其違法并保留其效力。行政行為效力恢復(fù)形態(tài)的提出，豐富了行政行為效力理論，體現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)之間既全面審查又分工合作的關(guān)系。

二、《行訴解釋》對行政復(fù)議理論的發(fā)展

作為我國兩種最重要的化解行政爭議的正式制度安排，行政復(fù)議與行政訴訟制度20多年來經(jīng)歷了一幕幕激烈的“競爭劇”，二者“誰主、誰次”的爭論從未休止過。新《行政訴訟法》第26條第2款有關(guān)“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告”的規(guī)定，更激發(fā)了關(guān)于行政復(fù)議制度自身定位及其與行政訴訟相互關(guān)系的討論。旨在改變行政復(fù)議“維持會”狀態(tài)的“雙被告”制度安排雖不合法理，但也被視為“可能是這次《行政訴訟法》修改沖擊最為顯著、影響最為深遠的一個條款”。[8]可以說，新《行政訴訟法》所創(chuàng)設(shè)的中國特色的“雙被告”制度已經(jīng)對行政復(fù)議制度的發(fā)展產(chǎn)生了極為深刻的影響。

新《行政訴訟法》實施三年來，“雙被告”制度在爭議中艱難前行。盡管行政法學(xué)者對其多持質(zhì)疑乃至否定態(tài)度，但其目前實施的效果也并非毫無是處。在黨和國家機構(gòu)改革方案出臺之后，特別是作為具體辦理行政復(fù)議案件的政府法制機構(gòu)即將整體并入司法行政系統(tǒng)之中，有關(guān)行政復(fù)議制度命運抉擇問題的討論再次興起。目前，理論界和實務(wù)界有主張廢除行政復(fù)議的，有主張將行政復(fù)議與行政訴訟并入未來的行政法院的，有主張假借機構(gòu)改革契機實現(xiàn)相對集中行政復(fù)議體制的，也有主張行政復(fù)議仍需與行政訴訟協(xié)調(diào)發(fā)展的。[9]筆者曾經(jīng)提出，行政復(fù)議制度的變革需要在規(guī)范邏輯、理論邏輯、實踐邏輯和發(fā)展邏輯之間進行審慎選擇和權(quán)衡。[10]無論改革目標(biāo)如何遠大、實踐發(fā)展如何迫切，規(guī)范邏輯和理論邏輯都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裱?/p>

誠如直接參與《行政訴訟法》修訂的實務(wù)專家所言：“目前行政復(fù)議制度的行政化特征明顯，維持原行政行為，表達了復(fù)議機關(guān)的意志，復(fù)議決定也是一種行政行為，應(yīng)當(dāng)接受司法監(jiān)督。”[11]28就新《行政訴訟法》著眼于行政爭議的實質(zhì)性化解、試圖激活行政復(fù)議制度實效的初衷而言，確實在規(guī)范層面進一步固化了《行政復(fù)議法》所秉承的復(fù)議行政屬性。[注]在1998年10月27日舉行的九屆全國人大常委會第五次會議上，時任國務(wù)院法制辦主任楊景宇在代表國務(wù)院所作的《行政復(fù)議法(草案)》說明中，就明確提出起草行政復(fù)議法的首要指導(dǎo)原則就是“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”。在行政法學(xué)理上，堅持復(fù)議行政化屬性的論者也認(rèn)為，行政復(fù)議的問題不是法律規(guī)定的缺陷，而是貫徹實施不到位和扭曲變形；行政復(fù)議的最終發(fā)展方向不是司法化，而是確保其實效的行政化。因此，充分發(fā)揮行政復(fù)議機關(guān)的行政優(yōu)勢，摒棄華而不實的“司法化”，才是行政復(fù)議改革的必由之路。[12]從《行訴解釋》第135條的規(guī)定來看，行政復(fù)議決定自身的行政屬性不僅得到了重申，而且還在相當(dāng)程度上得到了固化。一方面，該條將《適用解釋》第9條中的兩處“復(fù)議程序”直接修改為“復(fù)議決定”，強調(diào)了行政復(fù)議的行政屬性，說明人民法院的審查內(nèi)容涵蓋實體和程序兩個方面，原行政行為與復(fù)議行為實際上已經(jīng)成為統(tǒng)一的整體；另一方面，新增“復(fù)議機關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補充的證據(jù)，可以作為人民法院認(rèn)定復(fù)議決定和原行政行為合法的依據(jù)”的規(guī)定，強化了行政復(fù)議決定與原行政行為的“一體主義”特征，進一步明確了行政復(fù)議的行政屬性。

《行訴解釋》對新《行政訴訟法》“雙被告”制度的細化規(guī)定，延續(xù)了《行政復(fù)議法》頒行以來的規(guī)范邏輯，進一步坐實了行政復(fù)議制度的行政屬性，對未來行政復(fù)議理論的發(fā)展具有重要影響。尤其是在“行政復(fù)議司法化”長期受到熱捧的理論爭鳴中，《行訴解釋》的這一悄然變化無異于一劑猛藥，對行政復(fù)議向原初行政屬性的回歸將起到推動作用。從這個意義上來說，“反司法化”論者有關(guān)“司法化的提法是一個相當(dāng)危險的信號，應(yīng)從整體結(jié)構(gòu)出發(fā)堅持行政復(fù)議是行政自我監(jiān)督的定位，充分發(fā)揮行政復(fù)議機關(guān)的行政優(yōu)勢，避免司法干預(yù)行政”[13]的觀點并非危言聳聽。為此，在探討新時代行政復(fù)議制度的變革時，就不能忽略國家法律規(guī)范本身的邏輯，更不能簡單陷入“司法化”與“行政化”的意氣之爭。本文無意對未來行政復(fù)議制度的變革提出一系列解決方案，只是通過對《行訴解釋》關(guān)鍵性條款內(nèi)在精神的學(xué)理闡釋，展示行政復(fù)議“取消論”和與行政訴訟“同質(zhì)論”對規(guī)范邏輯的背反。值此政府法制機構(gòu)自上而下整體并入司法行政部門和行政訴訟相對集中管轄改革全面推進之際，大膽推廣以浙江行政復(fù)議局為代表的相對集中復(fù)議權(quán)模式、實現(xiàn)法制辦與行政庭之間的“弱弱聯(lián)合”，未嘗不是一種兼具理論和規(guī)范邏輯的明智選擇。

三、《行訴解釋》對行政訴權(quán)理論的發(fā)展

訴權(quán)是一項基本人權(quán)，是國家通過憲法予以確認(rèn)和保障的程序性權(quán)利。一般認(rèn)為，行政訴權(quán)是一種基于行政糾紛的發(fā)生，行政法律關(guān)系當(dāng)事人請求人民法院依法獨立、公正行使行政審判權(quán)對其予以解決的權(quán)利?！兜聡痉ā返?9條第4款規(guī)定：“任何人因公權(quán)力之行為致其權(quán)利被侵害時，享有法律救濟途徑。”相比之下，我國憲法并沒有對訴權(quán)及行政訴權(quán)作出明確宣示。新《行政訴訟法》第3條第1款規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理?！边@一規(guī)定被普遍視為破冰之舉，是我國法律對行政訴權(quán)保障的首次明確宣示，“切實保障行政訴權(quán)行使”隨之也成為我國行政訴訟法的基本原則。從20世紀(jì)90年代原告的“不敢告、不愿告、不會告”，到世紀(jì)之交原告“非正常撤訴”現(xiàn)象的涌現(xiàn)，再到晚近十多年“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題的凸顯，訴權(quán)保護不力一直是我國行政審判面臨的最主要矛盾。盡管最高人民法院在不同時期發(fā)布了相應(yīng)的司法文件強調(diào)對當(dāng)事人訴權(quán)的保護，但因公眾知曉程度有限、法律位階過低始終都沒有產(chǎn)生預(yù)期的社會效果。訴權(quán)保護條款與立案登記制的正式入法，對落實“有案必立、有訴必理”的司法理念發(fā)揮了重要的保障作用。

新《行政訴訟法》實施三年來，我國行政訴訟一審行政案件數(shù)量有了明顯上升，當(dāng)事人訴權(quán)保障狀況總體上得到了很大改善。與此同時，行政審判實踐中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，如裁定駁回起訴率較高、政府信息公開和舉報投訴等領(lǐng)域的訴權(quán)不當(dāng)行使甚至濫訴現(xiàn)象逐步蔓延。這些新現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映出人們對立案登記制和訴權(quán)依法行使的認(rèn)識還不到位。最高人民法院通過對外公布“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”[注]參見《最高人民法院公報》2015年第11期。、發(fā)布《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》(法發(fā)〔2017〕25號)等舉措，試圖矯正行政訴權(quán)行使上的錯誤認(rèn)識。最高人民法院自身也不斷通過親自作出判決的形式，宣揚和倡導(dǎo)訴權(quán)的理性行使。例如，在“崔志惠等訴天津市政府案”中，最高人民法院就指出：“‘無訴則無判’，訴乃發(fā)動審判權(quán)的前提。然而，是不是具備了法定形式并符合法定程序，人民法院就必須進行實體審理？現(xiàn)有法律雖然未作出明確規(guī)定，但根據(jù)審判權(quán)的應(yīng)有之義，結(jié)合立法精神以及司法實踐可知，答案并非絕對的。訴最終能否獲得審理判決還要取決于訴的內(nèi)容，即當(dāng)事人的請求是否足以具有利用國家審判制度加以解決的實際價值和必要性?！盵注]參見最高人民法院行政裁定書(2016)最高法行申5034號。在“劉書平訴鄭東新區(qū)管委會案”中，最高人民法院則指出：“選擇一個最為適當(dāng)?shù)脑V訟類型，對于當(dāng)事人來講通常并不十分容易，人民法院就有義務(wù)進行必要的釋明，建議原告對訴訟請求進行必要的變更，以使雙方當(dāng)事人都能盡量減少訴累，行政爭議盡早塵埃落定。理性行使訴權(quán)，實質(zhì)解決糾紛，大家都有責(zé)任。”[注]參見最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申5718號。

檢視《行訴解釋》的有關(guān)條款規(guī)定，可以看出其是從兩個方面發(fā)展和完善行政訴權(quán)理論的。一方面，《行訴解釋》細化了起訴條件和登記立案的規(guī)定，推動“訴權(quán)規(guī)范行使”理念的生成。例如，第67條有關(guān)何謂“有明確的被告”、第68條有關(guān)何謂“有具體的訴訟請求”的規(guī)定，就是對新《行政訴訟法》第49條起訴條件規(guī)定的具體化；第53條第2款刪除了“接收起訴狀”之前的“一律”二字，表明人民法院對起訴狀本身并非不加任何審查而直接照單全收，從而消除了人們對行政訴訟立案登記制可能產(chǎn)生的誤解；第54條有關(guān)起訴人材料提交的具體要求和第55條有關(guān)人民法院審查起訴的具體規(guī)定，傳遞出訴權(quán)必須依法行使的信號。另一方面，《行訴解釋》采用負面清單的方式，對當(dāng)事人不當(dāng)行使有關(guān)訴訟權(quán)利的行為采取了相應(yīng)的規(guī)制措施，倡導(dǎo)“訴權(quán)理性行使”理念的生成。例如，第74條第3款針對當(dāng)事人濫用回避申請權(quán)的行為，規(guī)定法庭可以依法當(dāng)庭駁回；第80條第1款針對原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述導(dǎo)致庭審無法進行的行為，規(guī)定視為其放棄陳述權(quán)利并承擔(dān)不利的法律后果；第82條針對當(dāng)事人惡意訴訟的行為，規(guī)定了“裁定駁回起訴或者判決駁回請求”“罰款”“拘留”“追究刑事責(zé)任”等一系列司法應(yīng)對舉措。這些法律規(guī)制措施的施行，對于引導(dǎo)當(dāng)事人理性行使訴權(quán)、維護司法權(quán)威具有重要的作用，繼行政訴權(quán)保護條款正式入法之后，《行訴解釋》的規(guī)定進一步豐富和發(fā)展了我國行政訴權(quán)理論，對理性平和訴權(quán)觀的塑造將起到重要的引領(lǐng)作用。誠如日本學(xué)者原田尚彥所言：“廣泛開展行政救濟，對于行政機關(guān)而言肯定麻煩和不受歡迎。然而，行政訴訟制度本該如此。它若非行政機關(guān)所討厭的存在，就絕對無法成為能夠在救濟國民與控制違法行政中發(fā)揮真正價值的制度?！盵14]尤其是在人治傳統(tǒng)深厚、行政糾紛突出的當(dāng)下中國，強調(diào)行政訴權(quán)的充分有效保護尤為必要。當(dāng)然，鑒于司法資源和行政資源的有限性，訴權(quán)保護和規(guī)范行使之間還必須形成一種平衡。伴隨著《行訴解釋》相關(guān)規(guī)定的施行，中國特色行政訴權(quán)理論必將獲得長足的發(fā)展。

四、《行訴解釋》對訴訟類型理論的發(fā)展

行政訴訟類型化是指根據(jù)當(dāng)事人訴訟請求的不同，將行政訴訟分成不同的類型，針對每種類型的訴訟適用不同的規(guī)則加以處理的制度。訴訟類型化能夠?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)利有效而無漏洞的司法救濟，提升行政訴訟程序規(guī)則設(shè)計的理性程度，并能妥善消解司法權(quán)與行政權(quán)之間的緊張對立。[15]在《行政訴訟法》修改之前，行政法學(xué)界曾經(jīng)圍繞我國行政訴訟是否需要進行類型化改造發(fā)生過激烈爭論。贊同者認(rèn)為，我國行政訴訟制度對權(quán)利救濟請求缺乏回應(yīng)性、對行政權(quán)力的行使方式缺乏針對性、審判方式缺乏科學(xué)性、解決糾紛無法做到實質(zhì)性，而最重要、最有效的解決方法就是引入行政訴訟類型化的改造思路[16]；質(zhì)疑者認(rèn)為，我國行政訴訟制度功能的實現(xiàn)，在根本上取決于司法權(quán)與行政權(quán)之間的力量對比以及立法者作出的制度安排，訴訟類型制度是否明文確定并無多少實際意義。[17]

新《行政訴訟法》并未采納類型化的改造方案，只是在判決部分進行了類型化的處理，增加了幾種新型的判決方式。對此，有學(xué)者認(rèn)為，這種做法確立了中國特色的行政訴訟類型體系，為今后行政訴訟法典的精細化、科學(xué)化奠定了一個堅實的制度基礎(chǔ)。[18]實際參與修法的實務(wù)專家則表示，訴訟類型化并不一定符合我國當(dāng)下的實際，可能不利于保護原告的合法權(quán)益，與我國行政訴訟監(jiān)督功能不太吻合；同時，解決行政爭議功能的增加和判決形式的完善也部分地回應(yīng)了訴訟類型化的主張。[11]31隨后，最高人民法院《適用解釋》第2條通過羅列“具體的訴訟請求”，間接地實現(xiàn)了訴訟類型化改造的任務(wù)。[19]之后，在一系列行政案件的審理中，最高人民法院都有意在其所作的裁判中表達了訴訟類型化的見解。例如，在“郭傳欣訴巨野縣政府、菏澤市政府案”中，最高人民法院指出：“《行政訴訟法》的立法目的在于‘保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)’，而要實現(xiàn)此一目的，很大程度上取決于訴訟種類之完善。如果對于侵犯公民權(quán)利的每一種國家權(quán)力行為都有一個適當(dāng)?shù)脑V訟種類可供利用，則公民權(quán)益的受保護程度勢必會得到大幅提高。修改后的《行政訴訟法》雖然沒有直接引入訴訟種類的概念，但通過判決方式的豐富和整合，事實上完成了訴訟類型化改造?！哆m用解釋》第二條通過對‘具體的訴訟請求’的解釋，也對各訴訟種類作出了明示性規(guī)定。……設(shè)置訴訟類型的目的既然在于為公民權(quán)利的保護提供一種具體方式，那么選擇一個適當(dāng)?shù)念愋筒粦?yīng)成為公民的任務(wù)甚至額外增加的負擔(dān)。訴訟類型制度的根本意義更在于對法院的訴訟行為作出規(guī)范，以使法院根據(jù)不同的訴訟類型選擇最適宜的救濟方式和裁判方式?！盵注]參見最高人民法院行政裁定書(2016)最高法行申2621號。

在上述“曲線救國”式鋪墊性規(guī)定的基礎(chǔ)上，《行訴解釋》從三個方面推動了行政訴訟類型化理論的發(fā)展。首先，《行訴解釋》第68條除了繼續(xù)對“有具體的訴訟請求”進行詳細列舉外，還規(guī)定“當(dāng)事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)要求其明確訴訟請求”。與《適用解釋》第2條相比，“應(yīng)當(dāng)予以釋明”被“應(yīng)當(dāng)要求其明確訴訟請求”所取代，訴訟類型化的強制性要求更為明顯?！叭绻?dāng)事人提起訴訟不能提出‘具體的訴訟請求’，則一方面被告不能有效應(yīng)訴，另一方面法院也無從確定具體的審查對象和內(nèi)容，訴訟的大門將難以開啟，因此司法解釋對這一問題作出了指引性的規(guī)定，同時也充分體現(xiàn)了在訴訟類型化方面作出的努力?！盵5]342其次，各類具體訴訟類型的起訴規(guī)則不斷健全。《行訴解釋》第81條對“繼續(xù)確認(rèn)之訴”的肯定，第92條和93條對一般給付之訴和課予義務(wù)之訴起訴條件和審查條件的規(guī)定，第99條和162條對行政行為無效確認(rèn)之訴適用范圍及不受法定起訴期限限制的規(guī)定。最后，《行訴解釋》第94條對撤銷之訴與行政行為無效確認(rèn)之訴之間的相互轉(zhuǎn)化作出了明確規(guī)定。其中，第1款規(guī)定了撤銷之訴向無效確認(rèn)之訴的轉(zhuǎn)換，即“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無效的判決”；第2款規(guī)定了無效確認(rèn)之訴向撤銷之訴的轉(zhuǎn)換，即“公民、法人或者其他組織起訴請求確認(rèn)行政行為無效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求?！边@些規(guī)定豐富了行政訴訟類型化的具體運作規(guī)則，對人民法院正確審理行政案件具有重要的指導(dǎo)作用。

如果說新《行政訴訟法》通過訴訟末端的判決類型化間接肯定訴訟類型化的話，那么《適用解釋》第2條關(guān)于“具體的訴訟請求”的羅列則蘊涵著“行政訴訟隱形類型化”的深意，再經(jīng)由最高人民法院多個案例的經(jīng)驗累積，行政訴訟類型化的基本要義和具體規(guī)則被廣泛釋明。在此基礎(chǔ)上，《行訴解釋》就訴訟類型化的標(biāo)準(zhǔn)、具體類型訴訟的運作及不同類型訴訟之間的關(guān)系等三個重要議題分別作出了相應(yīng)的規(guī)定，從而初步完成了中國特色行政訴訟類型化的建構(gòu)。與德、日等國明定主義的行政訴訟類型化規(guī)范模式和美、法等國未明定主義的行政訴訟類型化規(guī)范模式相比，我國行政訴訟類型化呈現(xiàn)出“立法間接回應(yīng)——司法解釋隱含——法院判例釋明——司法解釋凝練”的螺旋式演進道路，在具備包容性和開放性的同時，也蘊涵著巨大的發(fā)展契機?！缎性V解釋》相關(guān)規(guī)定的施行，對中國特色行政訴訟類型化理論的發(fā)展無疑具有重要的推動作用。

五、結(jié)語：萬花筒之中的行政法學(xué)

“每一種行政法理論背后，皆蘊藏著一種國家理論?！盵20]置身劇烈社會變革時代的中國行政法，正面臨著各種尖銳的挑戰(zhàn)。除了規(guī)制改革、風(fēng)險治理、區(qū)域合作、公私合作等行政領(lǐng)域的變革對行政法產(chǎn)生影響之外，中國的行政法新近還面臨著黨政機構(gòu)改革和人工智能等新興科技興起的巨大挑戰(zhàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》影響范圍之廣、涉及領(lǐng)域之深，是改革開放40年來歷次國家機構(gòu)改革所無法比擬的。黨和國家機構(gòu)改革方案的推行，對現(xiàn)行行政主體理論、行政行為理論和行政救濟理論都構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)，如何給予有效回應(yīng)考驗著行政法學(xué)者的智識。人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新興科技的發(fā)展，對政府監(jiān)管和法律思維都產(chǎn)生了重要影響，亟待行政法學(xué)進行理論回應(yīng)。與此同時，國家監(jiān)察體制改革的推進和行政公益訴訟制度的推行，都為行政法學(xué)研究提供了豐富的議題?？梢哉f，當(dāng)下中國的行政法學(xué)正處于萬花筒之中。

盡管新時代的行政法學(xué)迎來了領(lǐng)域廣闊、議題多元的空前發(fā)展機遇，但也面臨著專注不夠、層次不深的巨大瓶頸。黨和國家對法治政府建設(shè)的高度重視，為行政法學(xué)者提供了寶貴的介入法治實踐的機會，但也可能銷蝕行政法學(xué)有生力量本已有限的時間和精力，行政法學(xué)能否在萬花筒之中真正取得理論大發(fā)展尚未可知。其原因在于，服務(wù)實踐與學(xué)術(shù)研究是兩類不同的智識活動，存在“時效性和持久性”“碎片性和整體性”“實戰(zhàn)性和引領(lǐng)性”“建設(shè)性和反思性”的巨大差異。[21]不忘初心，方得始終。中國的行政法學(xué)理論起步于《行政訴訟法》公布施行，繁榮于法治政府建設(shè)的偉大實踐。如今，在新《行政訴訟法》司法解釋的引領(lǐng)之下，行政法學(xué)研究仍然要回到原點、回歸理論，進一步夯實行政法學(xué)的基本范疇和基礎(chǔ)理論，真正使行政法學(xué)成為根植中國大地、引領(lǐng)中國改革、講好中國故事的有用之學(xué)。本文對《行訴解釋》之于行政法學(xué)理論發(fā)展的初步闡釋僅僅是一個開端，更為深入的面向司法、融通實踐的行政法學(xué)理論研究亟待后續(xù)展開。