丁雅文

摘 要：在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)支持保護體系下我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著一系列問題，需要對農(nóng)業(yè)進行市場化改革。本文以新疆棉花為例，探究農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策的出臺背景、政策內(nèi)涵與操作方式，在對新疆棉花目標(biāo)價格政策進行綜合評價后，提出重視基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)、完善目標(biāo)價格制度的實施辦法、加強政策立法等政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格；新疆棉花；價補分離；市場機制；補貼方式

一、引言

自加入WTO以來，我國建立了最低收購價格政策、臨時收儲制度和種糧直補、良種補貼、農(nóng)機購置補貼與農(nóng)機購置補貼四大補貼制度，這些農(nóng)業(yè)支持政策在一定時期促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)十二連增。但是隨著國內(nèi)外經(jīng)濟社會形勢的深刻變化，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多問題，這就要求我國政府改革現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持保護體系，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度應(yīng)運而生。

二、我國農(nóng)產(chǎn)品市場運行面臨的問題

1.價格的復(fù)雜性與相關(guān)方利益訴求的多樣性

與一般商品相比，農(nóng)產(chǎn)品在價格變化上并不具有很強的周期性和規(guī)律性，不同時間、不同地點、不同品種以及不同的質(zhì)量與等級等都是影響農(nóng)產(chǎn)品價格變動的重要因素。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者希望農(nóng)產(chǎn)品提高價格，這樣可以獲得更多的生產(chǎn)經(jīng)營收入；而作為農(nóng)產(chǎn)品消費者則希望降低農(nóng)產(chǎn)品價格，優(yōu)化自己的恩格爾結(jié)構(gòu)，提高生活質(zhì)量。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益越來越低的情況下，價格的變動如果影響了農(nóng)民的收入甚至不足以維持其最基本的生計，他們生產(chǎn)積極性的下降就不可避免。農(nóng)民生產(chǎn)積極性的下降會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模下降，特別是農(nóng)民種糧積極性的降低還會引發(fā)糧食安全問題。農(nóng)產(chǎn)品的這些特性客觀上要求形成合理的農(nóng)產(chǎn)品市場價格，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品市場配置，平衡各方的利益訴求。

2.我國農(nóng)產(chǎn)品市場價格受國際市場影響較大

改革開放以來，我國逐漸開放了我國的國內(nèi)市場，農(nóng)產(chǎn)品市場也不例外。國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格的變化很大程度影響著我國農(nóng)產(chǎn)品市場的價格變化和供求關(guān)系。在當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量相對較低的情況下，我國對玉米、小麥、大豆等糧食作物以及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的國際定價權(quán)有限，在國際農(nóng)產(chǎn)品市場上顯得比較被動。為了減少國際農(nóng)產(chǎn)品市場對我國的沖擊，防止農(nóng)產(chǎn)品價格的大幅波動，維護我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本物質(zhì)利益，必須制定合理的農(nóng)產(chǎn)品價格機制來化解這些問題。

3.農(nóng)產(chǎn)品支持價格政策的不可持續(xù)性

我國從2004年開始對主要糧食品種稻谷和小麥實行最低收購價格政策，從2008年開始對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖實行臨時收儲制度。雖然這兩項制度在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收入等方面發(fā)揮過積極作用，但政策性收購占據(jù)市場主導(dǎo)地位，農(nóng)產(chǎn)品市場價格嚴重扭曲。我國對近幾年國際農(nóng)產(chǎn)品價格的大幅波動情況考慮不足，在制度執(zhí)行上農(nóng)產(chǎn)品價格只增不減，造成了自2010年起我國所有糧食品種價格全部高于國際市場價格的“價格倒掛”現(xiàn)象和生產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”的現(xiàn)象（盧凌霄等，2015）。政府財政負擔(dān)沉重，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩與結(jié)構(gòu)性矛盾突出，加上WTO等國際組織的壓力，要求必須對農(nóng)產(chǎn)品價格政策進行市場化改革。

三、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格的涵義

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度從本質(zhì)上來說是一項具有特殊針對性的農(nóng)業(yè)補貼制度或者農(nóng)產(chǎn)品市場損失補助制度。其基本內(nèi)容是價補分離，市場定價與政府補貼相結(jié)合，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標(biāo)價格時按差價補貼生產(chǎn)者。我國實行的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格可以分為兩種基本類型：一是針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)目標(biāo)價格，這種補貼實質(zhì)上是一種針對生產(chǎn)者“有勞而獲和因勞而獲”的勞動報酬補助；二是針對農(nóng)產(chǎn)品消費者的消費目標(biāo)價格，這種補貼實質(zhì)上是針對消費者“無勞而獲”和低收入群體“因貧而獲”的市場損失補助。這項制度充分搭建了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費者，普通消費者與低收入群體之間的利益平衡渠道，從這個意義上來看農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度是我國探索農(nóng)產(chǎn)品價格機制改革的一大進步。

四、我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的相關(guān)探索——以新疆棉花為例

2014年中央“一號文件”提出要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。目前我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度還處于試點階段，試點的農(nóng)產(chǎn)品涉及棉花、大豆、生豬、綠菜葉、水稻等多種農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度試點的有序展開為我國調(diào)整優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制開辟了新的思路，本文將以新疆棉花目標(biāo)價格為例具體闡述農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格的運行機制。

1.政策出臺背景

新疆作為我國棉花的主產(chǎn)區(qū)，棉花種植收入在農(nóng)民收入中占很大比重，推進棉花目標(biāo)價格制度改革對新疆甚至全國棉產(chǎn)區(qū)意義重大。資料顯示，新疆原棉產(chǎn)值超過700億元，占全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的50%左右，農(nóng)民人均純收入35%來自植棉收入，主產(chǎn)區(qū)更占到50%-70%。棉花作為一種大宗農(nóng)產(chǎn)品，其價格變動不僅受國內(nèi)市場的影響，而且受國際市場的影響。國際石油價格下跌、世界經(jīng)濟的不景氣等原因共同導(dǎo)致了近年來國際市場上棉花價格的一路走低，而我國臨時收儲的棉花價格遠遠高于進口棉。為減少生產(chǎn)成本，國內(nèi)的紡織企業(yè)更傾向購買質(zhì)優(yōu)價廉的進口棉。為保護棉農(nóng)的種植收益，國家進一步加大收儲棉花的力度，國家收儲壓力不斷增大。棉花臨時收儲制度并不能從根本上解決棉花滯銷問題，唯有改變對農(nóng)民的保護機制，使棉花重新回歸市場定價機制，才能從根本上擺脫困境。

2.新疆棉花目標(biāo)價格改革的具體做法

新疆棉花目標(biāo)價格改革試點于2014年正式啟動，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，確定2014年棉花目標(biāo)價格為每噸19800元，取消臨時收儲政策，生產(chǎn)者按照市場價格出售棉花。國家預(yù)先提供一個“參考價格”來指導(dǎo)農(nóng)民調(diào)節(jié)棉花種植規(guī)模；棉花交易價格由買賣雙方協(xié)商，將棉花價格交給市場決定。當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，國家根據(jù)目標(biāo)價格與市場價格的差價和種植面積、產(chǎn)量、銷售量等因素對試點地區(qū)的生產(chǎn)者給予補貼；當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時則不發(fā)放補貼（馮海發(fā)，2014）。

3.新疆棉花目標(biāo)價格制度的特點

（1）合理定性

該制度作為一項“農(nóng)產(chǎn)品市場損失補助制度”，以棉花生產(chǎn)者發(fā)生市場損失作為補貼的前提，而是否補貼以及補貼多少與棉花種植面積、交售籽棉量以及種植品種等方面掛鉤，而且能夠享受補貼的農(nóng)民也有特定的條件。

與以往按面積發(fā)放的掛鉤補貼不同，棉花目標(biāo)價格補貼要綜合考慮諸多因素，不僅僅是種植面積，而且還有產(chǎn)量、銷售量等。以往的補貼政策數(shù)額相對固定，只增不減，而目標(biāo)價格補貼因為以市場發(fā)揮在價格調(diào)控中的決定性作用而變得不確定起來，農(nóng)民不再是年年有補貼。

（2）尊重差異

新疆維吾爾自治區(qū)的棉花種植方式是大量分散經(jīng)營的小農(nóng)戶和少量大農(nóng)戶以及各種農(nóng)場的結(jié)合，而新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團則以團場為生產(chǎn)中心。由此在具體方案制訂上要兼顧不同的生產(chǎn)模式，實行既有內(nèi)在一致性又有一定差異性的多種方案。比如在自治區(qū)內(nèi)劃分基本農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，在兵團內(nèi)基本就不需要區(qū)分。

五、對現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的總體評價

我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的探索內(nèi)容豐富，雖然棉花、大豆、生豬等農(nóng)產(chǎn)品各有不同的特性，政策執(zhí)行上也采取了差異化的辦法，但是該制度的總體思路是一致的。因此本文將從總體上對現(xiàn)行的目標(biāo)價格制度做出評價。

1.進步創(chuàng)新

（1）市場機制的作用得到進一步的發(fā)揮

實行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度后，政府的強力干預(yù)大幅取消，農(nóng)產(chǎn)品價位回歸市場正常的價格狀態(tài)，這將產(chǎn)生兩方面的帕累托改進：一是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高。把農(nóng)產(chǎn)品價格交給市場決定，同質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品市場上生產(chǎn)者之間的激烈競爭就不可避免，這就倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，淘汰低質(zhì)量、低水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，促進農(nóng)業(yè)資源的配置效率的提高。二是促進下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。將棉花臨時收儲制度變?yōu)槟繕?biāo)價格補貼后，可緩解國內(nèi)外棉花價差較大的情況（柳蘇蕓等，2015），進而降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（2）創(chuàng)新了利益平衡的新機制

相對之前的農(nóng)業(yè)補貼政策所采取的“全面撒網(wǎng)”的補助方式，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格在補貼對象上準(zhǔn)確抓住了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與農(nóng)產(chǎn)品消費者這一對矛盾統(tǒng)一體，而目標(biāo)價格制度則很好的兼顧了這一對矛盾體的利益分配。一方面消費者從市場上獲得農(nóng)產(chǎn)品消費價格的好處，消費者福利增加；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從轉(zhuǎn)移支付中得到損失補助，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險大大下降。

（3）維護了農(nóng)產(chǎn)品市場的相對穩(wěn)定

必須注意的是農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度是針對關(guān)心國計民生和社會安全的棉花、糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性小，容易引發(fā)“谷賤傷農(nóng)”的增產(chǎn)減收問題。目標(biāo)價格的實施符合勞動價值論的理論原則，極大的降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險，激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，這對穩(wěn)定整個農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護我國的糧食安全起著非常重要的作用。

2.存在的問題

（1）制度配套措施不完善

實行目標(biāo)價格制度并不意味著完全交給市場，要考慮到市場失靈的情況。世界上并不存在一個完美無瑕的制度，要想讓制度發(fā)揮最大功效，就需要實施相應(yīng)的配套措施。比如目標(biāo)價格制度核心是解決農(nóng)產(chǎn)品交易利益分配不均的問題，但并不能解決農(nóng)產(chǎn)品物流中轉(zhuǎn)失靈的問題。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、農(nóng)產(chǎn)品流通物流體系不健全，目標(biāo)價格制度的實施就存在著一定的障礙。

（2）對補貼峰值和財政風(fēng)險缺乏考慮

政府不是社會的生產(chǎn)者，其主要收入渠道就是稅收，因此政府的財力是有限的，為了保證政府功能的有效發(fā)揮，必須合理平衡政府總支出和實際補貼支出之間的比例關(guān)系。而農(nóng)產(chǎn)品市場價格具有不確定性，在當(dāng)前目標(biāo)價格制度未規(guī)定補貼峰值的情況下，補貼的數(shù)量也就有不確定性，這就加大了政府的財政風(fēng)險。而且我國加入WTO后承諾遵守黃箱政策的補貼要求（朱滿德等，2015），如果不對補貼峰值加以規(guī)定很可能就會違背國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則協(xié)定，使我國在農(nóng)產(chǎn)品國際市場上更加被動。

六、對農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的相關(guān)建議

1.重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)，并將數(shù)據(jù)規(guī)范化、電子化管理

系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是進行科學(xué)決策和有效管理的基礎(chǔ)。有關(guān)部門應(yīng)建立完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，在推進土地確權(quán)的基礎(chǔ)上做好農(nóng)戶的土地承包面積、種植品種與產(chǎn)量等情況統(tǒng)計，以提高國家農(nóng)業(yè)政策的科學(xué)性與有效性。此外，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的建設(shè)、管理、運營本身是有成本的，因此必須對數(shù)據(jù)進行規(guī)范化、電子化管理，提高決策效率和科學(xué)性。

2.完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策的實施辦法

從各國農(nóng)業(yè)政策實踐來看，確定合理的目標(biāo)價格水平需要遵循合理補償成本、保障收益，根據(jù)質(zhì)量與供求確定品質(zhì)差價與等級差價等原則（田聰穎等，2016）。就棉花目標(biāo)價格補貼政策而言，對補貼峰值、補貼對象范圍的界定需要進一步明確，否則政策執(zhí)行的效果會大打折扣。

3.將現(xiàn)行的政策性文件逐步轉(zhuǎn)化為法律文件

雖然現(xiàn)在目標(biāo)價格制度還處于試點階段，制度本身也不成熟，但是有必要對其進行法律化的改造。目前社會上有些人利用目標(biāo)價格制度的漏洞做一些損農(nóng)害農(nóng)、投機尋租的事情，嚴重影響了政策執(zhí)行的效果。應(yīng)當(dāng)依法建立相應(yīng)的法律，將責(zé)任確權(quán)到人，依法追究法律責(zé)任，凈化政策實施的環(huán)境。

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