[摘 要]集體土地上不動(dòng)產(chǎn)登記工作起步晚，相關(guān)配套政策不完善。筆者結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)集體土地上不動(dòng)產(chǎn)登記的一些疑點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究和分析并提出了自己的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]集體土地；不動(dòng)產(chǎn)；登記

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.23.045

隨著《物權(quán)法》《房屋登記辦法》的實(shí)施，第一次明確規(guī)定了集體土地上房屋可以申請(qǐng)登記。實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，國(guó)家又陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策，但相比于城市國(guó)有土地上房屋登記工作，集體土地上房屋登記工作起步較晚，相關(guān)配套政策仍存在不完善之處，有些規(guī)定不夠具體，給工作實(shí)踐帶來(lái)了一些困惑。理解和掌握以下要點(diǎn)是做好集體土地上不動(dòng)產(chǎn)登記工作的基礎(chǔ)。

1 宅基地使用權(quán)的特殊性

受我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元管理模式的影響，我國(guó)宅基地使用權(quán)同其他建設(shè)用地使用權(quán)之間存在一定差異，具有特殊性。對(duì)此，《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，并做了具體規(guī)定。宅基地使用權(quán)的特殊性主要有以下三個(gè)方面：一是權(quán)利主體有身份限制。宅基地是村集體為了滿足其成員居住生活的需要，而分配的用于建造房屋的土地，不是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是沒(méi)有資格取得本村宅基地使用權(quán)的。二是取得的無(wú)償性和使用的無(wú)期限性。為了確保每戶農(nóng)民能夠取得基本的居住生活保障，國(guó)家規(guī)定按標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償分配給農(nóng)民宅基地建造房屋，由于房屋所有權(quán)沒(méi)有期限限制，因此，宅基地使用權(quán)也沒(méi)有規(guī)定使用期限。三是數(shù)量受限制。根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，只能分配給一戶村民一宗宅基地，而且宅基地的面積不能超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。四是宅基地及地上房屋不能隨意轉(zhuǎn)讓。目前，國(guó)家政策、法律、法規(guī)對(duì)宅基地及地上房屋轉(zhuǎn)移有嚴(yán)格的限制條件，這是由宅基地的集體所有的性質(zhì)決定的，宅基地及地上房屋只能轉(zhuǎn)讓給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能向城市居民出售。

宅基地使用權(quán)的性質(zhì)決定了其登記的政策要求，因此，學(xué)習(xí)掌握宅基地使用權(quán)的特殊性是做好集體土地上不動(dòng)產(chǎn)登記工作的理論基礎(chǔ)和前提條件。

2 集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定

基于宅基地使用權(quán)的特殊性，無(wú)論是在宅基地上新建房屋申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)首次登記，還是買(mǎi)賣(mài)宅基地及房屋申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，都要提供申請(qǐng)人是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的證明材料。目前我國(guó)的法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)政策也沒(méi)有明確由哪個(gè)單位出具該證明，實(shí)際工作中，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格大部分由村委會(huì)認(rèn)定，并出具證明材料。對(duì)此，筆者認(rèn)為該證明材料應(yīng)該依職權(quán)出具。要從村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)入手加以分析判斷。

根據(jù)《村委會(huì)組織法》，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，村委會(huì)是該制度的實(shí)施者，其主要職能是對(duì)村民進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。根據(jù)《憲法》和《農(nóng)業(yè)法》等法律，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制和家庭承包制，村集體經(jīng)濟(jì)組織是這一經(jīng)濟(jì)制度的主要組織形式。其職能主要是管理村集體的財(cái)產(chǎn)，通過(guò)合理利用，使得集體財(cái)產(chǎn)保值增值，而且在村集體的經(jīng)濟(jì)管理方面擁有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。但我國(guó)有很多法律在肯定村集體經(jīng)濟(jì)組織管理財(cái)產(chǎn)職能的同時(shí)，同樣也賦予了村委會(huì)管理本村集體財(cái)產(chǎn)的職能，比如，《村委會(huì)組織法》規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”，同時(shí)又規(guī)定，“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，而且在《土地管理法》和《民法通則》也有類(lèi)似的規(guī)定，這樣的規(guī)定也導(dǎo)致了二者在管理財(cái)產(chǎn)方面的職能交叉，職責(zé)不清。這也是法律不完善之處。

因此，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)不同的組織，一個(gè)是村民自治組織，另一個(gè)是具有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，兩者之間并不存在隸屬關(guān)系。在實(shí)踐中，由于村委會(huì)也具有管理村集體財(cái)產(chǎn)的職能，很大程度上削弱了村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，村委會(huì)代替村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況十分普遍。

綜上所述，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的主體應(yīng)該是村集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)于尚未成立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，可由村委會(huì)說(shuō)明情況，由村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，出具村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的證明。

3 宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的權(quán)利主體構(gòu)成

申請(qǐng)主體是否適合是不動(dòng)產(chǎn)登記審查的重要內(nèi)容，審查宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)權(quán)利主體是否符合規(guī)定是進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的首要工作，而現(xiàn)行的政策、法律、法規(guī)對(duì)此規(guī)定并不明確。

對(duì)于宅基地使用權(quán)，《土地管理法》明確規(guī)定，一戶村民只能分得一宗宅基地，即“一戶一宅”。據(jù)此，宅基地的申請(qǐng)、審批、管理都是以“戶”為單位。在實(shí)際工作中，一些地方將宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體確定為“戶”，登記為“某某某戶，戶主為某某某”，而沒(méi)有登記戶內(nèi)其他成員，只是在審批表中標(biāo)注了戶內(nèi)人口數(shù)量，沒(méi)有成員明細(xì)；有的地方將權(quán)利主體確定為戶主，只登記在戶主名下，根本沒(méi)有體現(xiàn)“戶”和戶內(nèi)成員。筆者認(rèn)為，上述登記方式不妥，不能準(zhǔn)確反映宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體構(gòu)成。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)“戶”的概念沒(méi)有明確規(guī)定，“戶”只是國(guó)家進(jìn)行戶籍管理登記的單位?！稇艨诘怯浌芾?xiàng)l例》規(guī)定：“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主?！卑凑詹粍?dòng)產(chǎn)登記相關(guān)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記的申請(qǐng)人必須是具備民事主體資格的自然人、法人、其他組織。顯然，“戶”既不是自然人、法人，也不是其他組織，不是法律規(guī)定的民事主體，不具備不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)利人的主體資格。

綜上所述，筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是按“戶”分配給村民的，但“戶”只是數(shù)量單位，不是法律規(guī)定的民事主體，不能作為宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體，宅基地使用權(quán)人應(yīng)該是宅基地審批時(shí)符合宅基地取得條件的戶內(nèi)成員。戶內(nèi)成員對(duì)宅基地的使用權(quán)是基于家庭關(guān)系形成的平等的無(wú)差別的共同使用關(guān)系。所以，宅基地使用權(quán)登記時(shí)，應(yīng)該將戶內(nèi)成員作為平等權(quán)利主體進(jìn)行登記，只登記在戶主名下是不妥的。

對(duì)于宅基地上房屋所有權(quán)的權(quán)利主體構(gòu)成，《房屋登記辦法》（建設(shè)部168號(hào)令）規(guī)定：“辦理房屋登記，應(yīng)當(dāng)遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。”《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》也規(guī)定：“申請(qǐng)宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記的主體為用地批準(zhǔn)文件記載的宅基地使用權(quán)人?！币虼?，根據(jù)上述規(guī)定，宅基地上房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)該一致。宅基地的使用權(quán)人為戶內(nèi)成員，宅基地上房屋的所有權(quán)人也應(yīng)該是戶內(nèi)成員，而且戶內(nèi)成員對(duì)宅基地上房屋所有權(quán)是基于家庭關(guān)系而形成的共同共有關(guān)系。

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[作者簡(jiǎn)介]盧鳳軍（1968—）男，黑龍江牡丹江人，本科學(xué)歷，高級(jí)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)師，注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師，現(xiàn)任牡丹江市房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)管理處副處長(zhǎng)，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。