黃揚

摘 要 論文基于政策工具理論視角，采用文本內(nèi)容分析法，以分析框架構(gòu)建、政策編碼、頻數(shù)統(tǒng)計和維度分析為研究線索，從政策工具和公共圖書館服務(wù)鏈兩個維度對我國多份中央層面的公共圖書館事業(yè)政策文本進(jìn)行深入剖析，以了解現(xiàn)階段我國公共圖書館事業(yè)政策構(gòu)建中可能存在的過濫、缺失與沖突等問題，從而為后續(xù)公共圖書館事業(yè)政策的制定和完善提供針對性建議。

關(guān)鍵詞 公共圖書館 圖書館政策 政策工具理論 圖書館服務(wù)鏈 內(nèi)容分析法

分類號 G259.20

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2018.06.012

0 引言

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，明確指出“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，是保障和改善民生的重要舉措，也是全面深化文化體制改革、促進(jìn)文化事業(yè)繁榮發(fā)展的必然要求”[1]。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中也著重強調(diào)“要完善公共文化服務(wù)體系，深入實施文化惠民工程”[2]。公共圖書館作為我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的核心構(gòu)成部分，其具有社會性、學(xué)術(shù)性、教育性和服務(wù)性等鮮明特征，并承擔(dān)著推動、引導(dǎo)和服務(wù)全民閱讀等重要任務(wù)，公共圖書館的持續(xù)健康發(fā)展對于推進(jìn)我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建設(shè)具有決定性意義[3]?，F(xiàn)階段，我國公共圖書館在建設(shè)發(fā)展過程中仍然面臨著設(shè)施布局不均衡、建設(shè)體制不健全、“孤島化”運行和配套服務(wù)滯后等一系列的問題[4]，而要實現(xiàn)我國公共圖書館事業(yè)的科學(xué)長效發(fā)展，就離不開相關(guān)政策體系的有力保障，對此，中央政府也給予了高度重視，近年來，也相繼出臺了多項促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。

本研究正是以我國中央層面的公共圖書館事業(yè)政策文本作為分析對象，采用文本內(nèi)容分析法[5-6]，引入政策工具維度和公共圖書館服務(wù)鏈維度，構(gòu)建了公共圖書館事業(yè)政策的二維分析框架；在此基礎(chǔ)上，對公共圖書館事業(yè)政策的文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，并借助分析框架進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計和維度分析，以了解和把握近幾年來我國公共圖書館事業(yè)政策構(gòu)建中可能存在的過濫、缺失與不足等問題，從而給出具有針對性的政策建議，以期對我國后續(xù)公共圖書館事業(yè)政策的出臺、調(diào)整和完善有所裨益。

1 公共圖書館事業(yè)政策分析框架構(gòu)建

1.1 公共政策工具理論與公共圖書館事業(yè)

政策工具是公共政策研究的核心領(lǐng)域，也是介于公共政策目標(biāo)和結(jié)果之間的路徑與橋梁。著名公共行政學(xué)家歐文·修斯曾提出：“公共政策工具實質(zhì)上是政府的一種行為方式，也是通過各種路徑來對政府行為加以調(diào)整的機制”[7]。我國學(xué)者陳振明教授則認(rèn)為：“政策工具是政府及其他主體用以解決社會問題和實現(xiàn)公共政策目標(biāo)所使用的方式和路徑”[8]。而為了有效地達(dá)到政策目標(biāo)，必須對公共政策工具進(jìn)行科學(xué)合理的分類。加拿大公共政策專家Howlett和Ramesh基于公共政策工具強制性程度的不同，將其劃分為混合型政策工具、強制型政策工具和非強制型政策工具三個類別[9]。Linder和Peters則從政策工具多元化的視角出發(fā)，歸納出了契約、征稅、財政補助、管制、命令等公共政策工具類型[10]。

本文借鑒的是Rothwell和Zegveld所提出的三分類政策工具理論，將政策工具劃分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，并強調(diào)只有當(dāng)這三種類型的政策工具搭配使用得當(dāng)時，公共政策才能夠發(fā)揮其最大的效應(yīng)[11]。借助三分類政策工具理論，能夠有效地將龐大而復(fù)雜的公共政策體系進(jìn)行降維處理，同時，又能夠使政策分析過程保留目標(biāo)的導(dǎo)向性[12]，因此，該理論目前也廣泛地運用在我國各類公共政策的分析中。此外，公共圖書館事業(yè)政策更多地強調(diào)了公共圖書館事業(yè)建設(shè)中供給和需求的重要意義，而對于強制性的政策工具則相對淡化，因此，政策工具理論正好能與公共圖書館事業(yè)政策的目標(biāo)導(dǎo)向相契合，這也表明：采用政策工具理論對我國公共圖書館事業(yè)政策進(jìn)行分析，既具有理論意義，也具備了現(xiàn)實性和可行性。

1.2 公共圖書館事業(yè)二維政策分析及框架構(gòu)建

1.2.1 X維度：政策工具分類維度

在上述三分類政策工具理論的基礎(chǔ)上，本文也進(jìn)一步借鑒了現(xiàn)有研究對政策工具的細(xì)分方式[13-14]。供給型政策工具包括資金投入、信息服務(wù)、人力資源和設(shè)施提供等方面，它對公共圖書館事業(yè)的發(fā)展起到一種推動作用（見圖1）。其中，“資金投入”是指政府為促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展而直接提供的各類財政性資金扶持；“信息服務(wù)”是指政府通過加強技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、信息共享工程等多種手段來提升公共圖書館為用戶所提供的各類信息服務(wù)的質(zhì)量；“人力資源”是指政策中各項有利于公共圖書館人力資源開放與建設(shè)的條款，例如人員規(guī)劃、人員培訓(xùn)以及人員引進(jìn)等；“設(shè)施提供”是指加強各級公共圖書館的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

環(huán)境型政策工具主要包括目標(biāo)規(guī)劃、融資渠道、服務(wù)管制以及政策性策略等對公共圖書館事業(yè)發(fā)展具有深刻影響的手段。其中，“目標(biāo)規(guī)劃”是指政府對公共圖書館事業(yè)發(fā)展進(jìn)行的各類宏觀規(guī)劃；“融資渠道”是指通過加強多元化的投融資渠道建設(shè)，從而為促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展提供更為充足的資金保證；“服務(wù)管制”是指政府通過對圖書館運行過程進(jìn)行監(jiān)管及加強相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，提升公共圖書館服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化水平，以保障公共圖書館服務(wù)有序運行的措施；“政策性策略”是指政府通過采用鼓勵措施、懲罰措施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等方式對“目標(biāo)規(guī)劃”進(jìn)行細(xì)化和具體化，從而促進(jìn)各項政策的貫徹落實。

需求型政策工具旨在增強市場的穩(wěn)定性，進(jìn)而拉動我國公共圖書館服務(wù)的需求，具體來說，需求型政策工具包括了政府采購、服務(wù)外包、國際合作和市場塑造等手段。其中，“政府采購”是指政府部門使用財政資金向具備相應(yīng)條件的企事業(yè)單位、社會組織等購買公共圖書館運營服務(wù)等的行為；“服務(wù)外包”是指公共圖書館將其信息采集、書刊編目以及信息咨詢等業(yè)務(wù)進(jìn)行外包，從而推動公共圖書館專業(yè)化、社會化發(fā)展；“國際合作”是指我國公共圖書館與國外相關(guān)組織開展國際合作的機會與平臺，例如開展國際交流活動和對外項目合作等；“市場塑造”是指其他能夠為公共圖書館發(fā)展提供穩(wěn)定市場需求，以及進(jìn)一步開拓用戶市場的政策措施，例如興辦讀書社、閱讀興趣小組等閱讀推廣活動。

1.2.2 Y維度：公共圖書館服務(wù)鏈維度

政策工具的分類更多的是對公共政策手段的區(qū)分和體現(xiàn)，并沒有直接表明公共政策的目的所在，且同一種政策工具可以同時用以實現(xiàn)多個政策目標(biāo)，比如可以用于促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的不同環(huán)節(jié)[15]，例如，加強對貧困落后地區(qū)圖書館的人力資源培養(yǎng)不僅能夠提升公共圖書館服務(wù)的供給質(zhì)量，也有利于縮小公共圖書館陣地環(huán)節(jié)的區(qū)域差距，因此，僅僅通過政策工具這一維度來分析我國公共圖書館事業(yè)政策是不夠充分和全面的，為了更全面地分析公共政策對推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用和影響，在原有政策工具的基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分考慮政策工具的作用對象即公共圖書館事業(yè)內(nèi)在的運作規(guī)律和功能特點。因此，本研究引入了另一個研究維度——公共圖書館服務(wù)鏈維度。

服務(wù)鏈?zhǔn)侵笇⒏鱾€服務(wù)環(huán)節(jié)中的主體有機組合起來，以更好地滿足服務(wù)對象需求的網(wǎng)絡(luò)[16]。本研究借鑒杜志宏和徐麗娜所提出的公共文化服務(wù)鏈模型，即在波特價值鏈理論模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國公共圖書館服務(wù)的管理機制和階段特征，將公共圖書館服務(wù)鏈即Y維度歸納為以下四個環(huán)節(jié)：供給環(huán)節(jié)、渠道環(huán)節(jié)、陣地環(huán)節(jié)、績效環(huán)節(jié)[17]。其中，“供給環(huán)節(jié)”是公共圖書館服務(wù)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，它涵蓋了公共圖書館服務(wù)的供給主體、投入模式、供給內(nèi)容和供給范圍等；“渠道環(huán)節(jié)”是指聯(lián)通公共圖書館的服務(wù)供給者與供給對象的渠道機制，旨在通過各項服務(wù)機制的“軟件優(yōu)化”，以有效實現(xiàn)公共圖書館服務(wù)的供需對接，主要包括服務(wù)供給渠道和需求反饋渠道等兩個方面的建設(shè)。例如，公共圖書館通過開展面向讀者的數(shù)字平臺技能培訓(xùn)和“訂單式”圖書借閱服務(wù)等服務(wù)模式的創(chuàng)新，以更好地實現(xiàn)服務(wù)的傳遞；“陣地環(huán)節(jié)”則是指公共圖書館服務(wù)的終端平臺，也是公共圖書館的服務(wù)載體和落腳點，既包括省市區(qū)（縣） 各級圖書館、文化館圖書室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道圖書室、村（社區(qū)） 圖書室等服務(wù)網(wǎng)點，也包括數(shù)字圖書館、圖書館APP等電子化、數(shù)字化服務(wù)終端；“績效環(huán)節(jié)”是指評估和檢驗各級公共圖書館建設(shè)發(fā)展情況和服務(wù)效率的環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)作為后續(xù)調(diào)整和改進(jìn)公共圖書館服務(wù)的重要依據(jù)。

1.2.3 二維政策分析框架構(gòu)建

在上述理論分析的基礎(chǔ)上，本研究構(gòu)建了中國公共圖書館事業(yè)政策二維分析框架，具體如圖2所示。

2 數(shù)據(jù)來源與文本編碼

2.1 數(shù)據(jù)來源

“北大法寶”是由北大英華公司和北京大學(xué)法制信息中心共同開發(fā)的知名法律數(shù)據(jù)庫，其具有起源早、覆蓋度廣、準(zhǔn)確性高等特點，因此，本研究以“圖書館”作為檢索關(guān)鍵詞，借助“北大法寶”對公共圖書館事業(yè)政策文本進(jìn)行精確檢索，同時，綜合考慮政策文本的有效性、相關(guān)度、時效性以及研究的目標(biāo)和需要，最終篩選出4份政策文本作為研究對象，發(fā)文時間在2013到2017年間，政策文本編號結(jié)果如表1所示。

2.2 政策文本編碼

本研究在遵循可操作性原則的基礎(chǔ)上，以單份政策文本的有關(guān)政策條款作為內(nèi)容分析單元，據(jù)此從篩選出的4份公共圖書館事業(yè)政策文本中抽取出其中的政策工具和公共圖書館服務(wù)鏈階段，并按照“政策編號-章節(jié)-具體條款”對其進(jìn)行編碼[18]，例如，2-2-4表示上文中編號為2的政策文本中第2章節(jié)的第4條。由于篇幅所限，文中只展示部分編碼內(nèi)容，編碼舉例具體如表2所示。

3 頻數(shù)統(tǒng)計與維度分析

3.1 公共圖書館政策的X維度分析

如表3所示，本文根據(jù)X維度，即政策工具維度，將上述公共圖書館事業(yè)政策文本內(nèi)容的編碼歸納到三種政策工具類型中，并進(jìn)行相應(yīng)的頻數(shù)統(tǒng)計?？傮w上，現(xiàn)階段我國公共圖書館事業(yè)政策兼顧了供給型、環(huán)境型和需求型等三類政策工具，其中，環(huán)境型政策工具占比最高，達(dá)到了56.06%，其次是供給型政策工具，占33.33%，而需求型政策工具僅占10.61%，由此可見，目前，政府更多地使用環(huán)境型政策工具來為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展塑造良好的環(huán)境，以促進(jìn)公共圖書館事業(yè)的長效發(fā)展。

在供給型政策工具中，結(jié)構(gòu)失衡的問題突出，其中，“設(shè)施提供”政策工具最受關(guān)注，占總體的17.42%，這也說明中央政府對公共圖書館的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視程度較高，近年來，政府著重于通過科學(xué)合理的布局規(guī)劃、縣級圖書館總分館制建設(shè)、數(shù)字化建設(shè)以及基層設(shè)施建設(shè)等舉措，進(jìn)一步提高圖書館設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋面和服務(wù)供給力度，推動我國公共圖書館事業(yè)的向前發(fā)展。而“信息服務(wù)”“人力資源”和“資金投入”則分別占7.58%、6.06%和2.27%，這三種工具的運用力度明顯不足。在信息時代，信息服務(wù)對于政府、企事業(yè)、教育科研機構(gòu)和個人等都至關(guān)重要，而公共圖書館正是全社會重要的信息服務(wù)提供者，盡管近年來，政府通過文化信息資源共享工程、數(shù)字圖書館推廣工程等舉措不斷加強公共圖書館信息服務(wù)能力的建設(shè)，但從實踐角度來講，信息服務(wù)機制仍不健全，例如，目前公共圖書館仍未能較好地結(jié)合老年人、少年兒童、殘疾人和貧困人群等弱勢群體的信息獲取能力和特點，有針對性地構(gòu)建信息服務(wù)保障機制[19]；在“互聯(lián)網(wǎng)+”與數(shù)字化背景下，公共圖書館事業(yè)對于人才隊伍素質(zhì)和人員配置要求不斷提高，但實際上，不少公共圖書館人力資源建設(shè)情況仍不樂觀，就廣州市區(qū)級圖書館的現(xiàn)狀而言，工作人員數(shù)量和人員結(jié)構(gòu)的合理性不足，尤其是高級專業(yè)人才和科研技術(shù)人才明顯匱乏，這影響了公共圖書館職能的充分發(fā)揮，同時，也說明圖書館人力資源的培養(yǎng)與開發(fā)工作亟待加強；此外，公共圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也需要政府進(jìn)一步加強經(jīng)費保障。

環(huán)境型政策工具占總體的比例最高，但“管制規(guī)劃”有余、“融資渠道”不足的問題突出。其中，“服務(wù)管制”（18.94%）、“政策性策略”（25.00%） 和“目標(biāo)規(guī)劃”（11.36%）等政策工具的運用過于頻繁，而造成上述政策工具的使用過濫主要有以下兩方面的原因：一方面，在加快現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的背景下，政府對于公共圖書館事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展存在一定的急切心理；另一方面，目前公共圖書館相關(guān)政策的系統(tǒng)性、前瞻性以及可操作性有待提高，仍需要更多的后續(xù)政策來加以調(diào)整，例如，在《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》 中便強調(diào)“要造就一支數(shù)量合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)優(yōu)良、有良好職業(yè)道德與服務(wù)能力的人才隊伍，”的政策目標(biāo)[20]，但截至目前，我國許多地區(qū)的公共圖書館人才隊伍建設(shè)仍然與目標(biāo)存在顯著差距，因此，在后續(xù)出臺的相關(guān)政策中仍被反復(fù)強調(diào)和提及，從而造成政策工具的使用過濫。在現(xiàn)階段的公共圖書館事業(yè)政策中，“融資渠道”政策工具的使用缺失嚴(yán)重，目前我國公共圖書館的經(jīng)費來源仍以政府財政投入為主，經(jīng)費保障渠道非常單一，且每年經(jīng)費的絕對增長額度有限，投入的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異較大，而經(jīng)費上的受限和籌資渠道的不健全，在很大程度上也制約了公共圖書館職能的發(fā)揮，例如，由于經(jīng)費不足，不少縣級圖書館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書室的設(shè)施落后、服務(wù)單一、環(huán)境老化，因而也導(dǎo)致讀者人氣不足，出現(xiàn)“空殼化”現(xiàn)象?；诖?，通過積極引導(dǎo)社會資本參與公共圖書館建設(shè)，構(gòu)建多元化、多層次的公共圖書館經(jīng)費籌集機制，將有利于公共圖書館建設(shè)資金的良性運作和有效保障，同時，也是對政府財政經(jīng)費投入的一種有益補充。因此，在接下來的政策調(diào)整和制定工作中，政府要重視對環(huán)境型政策工具使用頻率的合理調(diào)整。

需求型政策工具在三類工具中占比最低，僅有10.61%，其中，“市場塑造”為5.30%，“國際合作”占2.27%，“政府采購”與“服務(wù)外包”均為1.52%。需求型政策工具實質(zhì)上對我國公共圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及用戶市場的開拓具有重要的拉動作用，例如，政府通過引入市場機制、向社會組織購買服務(wù)以及委托經(jīng)營等需求型政策工具的使用，能夠更為有效地滿足群眾需求、提升圖書館服務(wù)靈活性和增強用戶市場的開拓。但是，從當(dāng)前公共圖書館事業(yè)政策的文本內(nèi)容來看，需求型政策工具的使用嚴(yán)重不足，尤其是“政府采購”和“服務(wù)外包”的欠缺問題相當(dāng)突出，因而也影響了我國公共圖書館事業(yè)的社會化、市場化和專業(yè)化水平的提升，而在實際操作中，由于缺乏系統(tǒng)的政策引導(dǎo)，導(dǎo)致了政府購買服務(wù)運作過程的不規(guī)范和服務(wù)整體質(zhì)量不高等問題[21]，例如，參與政府購買公共圖書館服務(wù)競標(biāo)的相關(guān)社會組織數(shù)量較少、專業(yè)技術(shù)水平不高、承接服務(wù)能力不足、業(yè)務(wù)范圍單一化，此外，部分購買的服務(wù)和外包的業(yè)務(wù)在運作過程中也缺乏健全的監(jiān)督管控機制，僅僅依靠政府部門來進(jìn)行監(jiān)督，缺乏第三方專業(yè)機構(gòu)的評估，這也不利于保障服務(wù)的整體水平。此外，我國公共圖書館在“市場塑造”方面也面臨著問題，例如，閱讀推廣活動形式單一和吸引力不足、文化創(chuàng)意產(chǎn)品的開發(fā)和營銷能力欠缺等。因此，這也為后續(xù)我國公共圖書館事業(yè)政策的制定和完善留下了進(jìn)步空間和提升方向，通過需求型政策工具的補充和使用力度的加強，充分發(fā)揮其拉動作用，應(yīng)成為政府接下來促進(jìn)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的工作重點。

3.2 公共圖書館政策的Y維度分析

在X維度政策工具的基礎(chǔ)上，引入Y維度公共圖書館服務(wù)鏈來進(jìn)行分析，政策工具的分布情況如圖3所示。整體上，公共圖書館事業(yè)政策的文本內(nèi)容對公共圖書館服務(wù)鏈的四個環(huán)節(jié)均有所涉及，但各個環(huán)節(jié)的干預(yù)程度存在顯著差異。其中，涉及“供給環(huán)節(jié)”的政策工具最多，有58條，占總體的47.15%，其中，供給型有16條，環(huán)境型33條，需求型9條；關(guān)于“渠道環(huán)節(jié)”的有19條，占比15.45%，其中，供給型5條，環(huán)境型8條，需求型6條；關(guān)于“陣地環(huán)節(jié)”也較多，有34條，占比27.64%，主要是供給型和環(huán)境型；而涉及“績效環(huán)節(jié)”的政策工具最少，僅有12條，占比9.76%。由此可見，現(xiàn)階段我國的公共圖書館事業(yè)政策主要著力于公共圖書館服務(wù)鏈的服務(wù)供給和終端平臺的建設(shè)與發(fā)展，除了進(jìn)一步增強公共圖書館服務(wù)的供給能力之外，政府也非常重視“陣地環(huán)節(jié)”建設(shè)對于公共圖書館服務(wù)均等化的重要意義，通過加強貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)公共圖書館設(shè)施建設(shè)、縣級圖書館總分館制建設(shè)、流動設(shè)施與數(shù)字設(shè)施建設(shè)以及特殊群體服務(wù)等舉措，可以有效提升我國區(qū)域間和城鄉(xiāng)間公共圖書館服務(wù)的均等化水平；從比重來看，“渠道環(huán)節(jié)”和“績效環(huán)節(jié)”的政策工具運用都明顯不足，二者都是當(dāng)前公共圖書館服務(wù)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，但“渠道環(huán)節(jié)”又是聯(lián)結(jié)公共圖書館服務(wù)供給和用戶需求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，該領(lǐng)域的工作亟待加強，例如，目前不少公共圖書館與讀者之間的溝通和互動渠道仍不健全，這影響了公共圖書館對讀者服務(wù)需求和反饋意見的準(zhǔn)確掌握，也不利于公共圖書館在與外界的交流和互動中更好地提升自身的服務(wù)質(zhì)量；同時，現(xiàn)階段，我國公共圖書館的績效考評機制仍不健全，例如，專項活動評估機制、第三方評估機制、讀者評估機制等方面的缺失和不完善[22]，而這也制約了我國公共圖書館服務(wù)質(zhì)量的提高和公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

4 公共圖書館事業(yè)政策的發(fā)展建議

基于上述兩個維度的分析，本研究有針對性地提出以下幾個方面的建議，以期能為后續(xù)調(diào)整和完善公共圖書館事業(yè)政策、推動我國公共圖書館事業(yè)的長效發(fā)展提供新的路徑。

4.1 優(yōu)化供給型政策工具的結(jié)構(gòu)安排

在供給型政策工具方面，政府要重視“資金投入”“信息服務(wù)”和“人力資源”等政策工具對推動公共圖書館事業(yè)持續(xù)發(fā)展的積極作用。首先，政府要在加大對公共圖書館事業(yè)財政保障力度的基礎(chǔ)上，積極優(yōu)化圖書館經(jīng)費投入的結(jié)構(gòu)與模式，并加強對貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的扶持力度。其次，要加快公共圖書館信息服務(wù)機制的構(gòu)建和優(yōu)化，一方面，要結(jié)合信息服務(wù)需求多元化的趨勢，推動個性化信息服務(wù)機制建設(shè)，例如，結(jié)合當(dāng)下“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，通過數(shù)字化綜合平臺的建設(shè)和應(yīng)用，加強對不同用戶群體的需求預(yù)測和用戶細(xì)分[23]，從而提升信息服務(wù)的針對性；另一方面，要結(jié)合數(shù)字化的發(fā)展趨勢，繼續(xù)加強信息服務(wù)設(shè)施和設(shè)備的建設(shè)，尤其是數(shù)字化文獻(xiàn)信息平臺、移動信息服務(wù)平臺和各類新媒體終端等的建設(shè)。再次，要積極構(gòu)建和優(yōu)化公共圖書館人才隊伍的引進(jìn)和培養(yǎng)機制，一方面，公共圖書館要結(jié)合本館的實際需要，在充分進(jìn)行崗位和職位分析以及從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定人才建設(shè)規(guī)劃，有針對性地完善人才引進(jìn)機制，例如，通過加強科研創(chuàng)新人才和專業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)，有效實現(xiàn)人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；另一方面，在當(dāng)下學(xué)科交融和數(shù)字化的時代，圖書館員工的培訓(xùn)也要注重“一專多才”的導(dǎo)向和數(shù)字化業(yè)務(wù)能力的提升；另外，注重建立健全人才的柔性管理和流動制度[24]，以提升圖書館人才的利用和配置效率。

4.2 加大環(huán)境型政策工具的實施力度

首先，政府應(yīng)從完善公共圖書館政策體系構(gòu)建和提升政策執(zhí)行力度的視角出發(fā)，一方面，要圍繞2017年最新頒布的《公共圖書館法》這一標(biāo)志性的法律文件，構(gòu)建一個具有系統(tǒng)性、全面性以及可操作性的公共圖書館政策體系，從而避免政策工具的碎片化；另一方面，政府要加大對公共圖書館事業(yè)政策中“目標(biāo)規(guī)劃”“服務(wù)管制”和“政策性策略”等政策工具的實施力度，明確相關(guān)部門的職責(zé)，細(xì)化實施步驟和進(jìn)度安排，明確規(guī)定實施的完成時間和強化實施的效果評估與反饋，從而有效地降低公共圖書館事業(yè)政策中“政策性策略”和“服務(wù)管制”等政策工具的使用頻率。其次，政府要積極推動公共圖書館籌資機制的創(chuàng)新，《公共圖書館法》也明確提出“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設(shè)”。當(dāng)前，可以結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展背景，借助網(wǎng)絡(luò)媒體平臺和電商支付手段，探索和建設(shè)圖書館眾籌和受贈的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，支持公共圖書館參與公益性眾籌平臺、股權(quán)眾籌平臺等眾籌項目[25]，提升眾籌工作的規(guī)范化水平，并鼓勵公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺參與對公共圖書館的捐贈活動，以促進(jìn)公共圖館籌資機制的多元化發(fā)展。

4.3 適當(dāng)提升需求型政策工具的使用頻率

合理地提升需求型政策工具的使用比重，有助于穩(wěn)定和提升公共圖書館服務(wù)的用戶需求，從而更好地拉動公共圖書館事業(yè)的長效發(fā)展，對此，《公共圖書館法》 提出“國家采取政府購買服務(wù)等措施，對公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館提供服務(wù)給予扶持”。首先，政府要對公共圖書館事業(yè)發(fā)展中“政府購買”和“服務(wù)外包”等政策工具的拉動作用加以重視，建立健全公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的政府購買和服務(wù)外包的運行機制。第一，在實行政府購買和服務(wù)外包過程中，要基于競爭擇優(yōu)的原則，做好投入-產(chǎn)出分析[26]，進(jìn)一步規(guī)范購買流程和提升透明度，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一；第二，要加強相關(guān)社會組織的培育和扶持力度，通過合理降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、加大稅收減免力度、建立獎勵制度等，鼓勵圖書館服務(wù)類社會組織和機構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展，并引導(dǎo)其合理擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，科學(xué)開展圖書加工、編目業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)開發(fā)與維護(hù)、物業(yè)管理等各類外包服務(wù)；第三，加快構(gòu)建購買圖書館服務(wù)的監(jiān)督機制和績效評估機制，通過建立和完善社會組織對政府的定期信息上報機制、引入第三方組織開展專業(yè)化評估、鼓勵公眾參與服務(wù)監(jiān)督等，全面提升我國公共圖書館的社會化發(fā)展水平；第四，推動服務(wù)外包模式的創(chuàng)新，例如，結(jié)合PPP運營模式[27]，推動圖書館業(yè)務(wù)模塊的外包和特定項目的合作，從而減少不必要的運營成本。此外，政府也要對“市場塑造”政策工具的積極作用給予重視。

4.4 推動公共圖書館服務(wù)鏈各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展

公共圖書館服務(wù)是一個連接公共文化資源和社會用戶需求的系統(tǒng)化過程，因此，公共圖書館事業(yè)政策要盡可能地為公共圖書館服務(wù)鏈的供給環(huán)節(jié)、渠道環(huán)節(jié)、陣地環(huán)節(jié)和績效環(huán)節(jié)提供較為全面的扶持，并平衡與協(xié)調(diào)好服務(wù)鏈各環(huán)節(jié)的銜接和匹配關(guān)系，如此才能真正保障公共圖書館事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

針對“渠道環(huán)節(jié)”政策工具缺失和溝通不暢的問題，政府應(yīng)積極推動公共圖書館服務(wù)渠道的機制創(chuàng)新，一方面，要大力推動服務(wù)供給渠道的創(chuàng)新，尤其在網(wǎng)絡(luò)化背景下，更應(yīng)推動服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，從被動的用戶服務(wù)轉(zhuǎn)向主動提供，通過大數(shù)據(jù)加強對用戶需求的分析，并通過構(gòu)建彈性化服務(wù)機制、提供數(shù)字資源使用培訓(xùn)、組織專題展覽、開展訂單式服務(wù)、自助服務(wù)等服務(wù)方式的創(chuàng)新，拓寬公共圖書館服務(wù)渠道；另一方面，要加強公共圖書館的用戶溝通與需求反饋渠道建設(shè)，這既有利于讓用戶了解圖書館的服務(wù)供給內(nèi)容，也有利于圖書館對用戶實際需求的掌握，對此，《公共圖書館法》也明確要求“要聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制”，圖書館應(yīng)建立常態(tài)化的讀者動態(tài)信息系統(tǒng)，借助網(wǎng)絡(luò)化手段來推送公共圖書館的服務(wù)信息，并及時收集用戶的需求反饋信息，例如，通過微信平臺開展“讀者薦購”等活動，從而更好地促進(jìn)公共圖書館服務(wù)的供需對接。

此外，“績效環(huán)節(jié)”政策工具的嚴(yán)重缺失也制約了公共圖書館服務(wù)鏈的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，加強公共圖書館績效工作也是保障公共圖書館服務(wù)質(zhì)量的重要方面，政府可從以下幾點入手：一是要構(gòu)建系統(tǒng)化、規(guī)范化和可操作化的績效評估體系，要注重群眾需求導(dǎo)向，對常規(guī)服務(wù)、創(chuàng)新性服務(wù)和專項建設(shè)工程等有針對性地設(shè)計評估指標(biāo)和評估方法；二是要結(jié)合當(dāng)前大數(shù)據(jù)和數(shù)字化的建設(shè)背景，構(gòu)建公共圖書館績效管理的數(shù)字化綜合平臺，為績效考核工作提供必要的數(shù)據(jù)支持；三是要促進(jìn)績效評估主體的多元化[28]，尤其是要建立健全第三方評估機制與用戶評估機制；四是要加強公共圖書館績效考核結(jié)果與公共圖書館事業(yè)政策調(diào)整之間的動態(tài)銜接機制建設(shè)。

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