楊 勇， 董樹功， 孫曉婷

(1.天津職業(yè)技術(shù)師范大學經(jīng)濟與管理學院， 天津 300222； 2.天津大學管理與經(jīng)濟學部， 天津 300072； 3. 天津科技大學經(jīng)濟管理學院， 天津 300457)

近年來，我國提出依法治國的戰(zhàn)略決策。在軍事管理方面全面實施依法治軍，通過國防法規(guī)的頒布，使國家的軍事國防政策充分發(fā)揮作用。具有中國特色的軍事法律體系已經(jīng)建立起來，我國在軍事立法體制的發(fā)展上取得了一定的進展。

政策工具的運用可以使政策目標得以實現(xiàn)，是政策目標轉(zhuǎn)化為結(jié)果的一種工具和手段。因此，本文基于政策工具的視角對國防法規(guī)政策進行梳理，運用政策工具理論構(gòu)建了政策工具二維分析框架，應用該分析框架對收集的文本具體條款進行編碼和頻數(shù)統(tǒng)計。通過得出的分析結(jié)果研究我國國防體系的核心內(nèi)容，明確國防政策的特點及規(guī)律，進而剖析出我國國防政策在政策工具選擇、組織和構(gòu)建的過程中，存在的不足、缺失或過溢現(xiàn)象，提出合理建議，以期對中國國防政策的內(nèi)涵有更加深刻的認知。

一、 相關(guān)研究

關(guān)于政策工具理論，國內(nèi)外學者對其內(nèi)涵及類型的研究較為深入。歐文·E·休斯[1]將政策定義為可以用來作為調(diào)節(jié)政府行為的途徑，是政府的一種行為方式。學者萊斯特·薩拉姆[2]認為，“政府治理工具，即公共行動工具是一種通過組織集體行動來解決公共問題的方法”。陳振明等[3-4]提出政策工具是一種為實現(xiàn)一定的政治目標或者解決某一社會問題所采用的具體措施與手段。朱喜群對政策工具的特性進行探討，不同的政策工具之間既具有一定的共性又同時具有自身的個性。李健等(2017)[5]認為，政策工具的選擇具有明顯的空間性地區(qū)差異。

不同學者由于政策分析的視角或者語境的區(qū)別，研究相關(guān)政策時，構(gòu)建的二維分析框架也不盡相同，Phaal等[6]立足于政府介入程度的高低，提出政策工具分為強制性政策工具、混合型政策工具以及自愿性政策工具；張再生、李鑫濤等人[7]基于政策工具視角，對我國民主協(xié)商政策進行了分析；周京艷，張惠娜等(2016)[8]基于供給、環(huán)境、需求3個維度構(gòu)建分析框架，對我國現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策的合理性進行量化分析，并提出政策完善的路徑；陳曉春、蘇美權(quán)(2017)[9]在研究礦業(yè)政策時，將政策工具歸為規(guī)制型、經(jīng)濟激勵型以及社會型3類；Hoppmann等[10]提出政策工具包括戰(zhàn)略層、綜合層及基本層；汪圣、劉旭青(2018)[11]研究表明，政府部門對不同類型政策工具的依賴程度呈現(xiàn)出“差序格局”的狀態(tài)，完善公共文化服務的政策,需要對不同類型政策工具進行優(yōu)化、調(diào)整。

公共政策包括經(jīng)濟、社會、法律等多個方面，有學者認為，公共政策工具的內(nèi)涵可從3個層面去理解：工具，為治理社會問題提供一種方法；技術(shù)，是某一類具體的社會制度；手段，是一種技術(shù)得以實現(xiàn)的具體做法[12]。還有一些學者如Richard等[13]基于法學、政治學、經(jīng)濟學、公共行政學等不同的學科背景對政策工具的選擇途徑進行了研究。由此可以看出，政策工具研究的核心是“政策意圖如何向管理行為轉(zhuǎn)化，政策理想怎樣變?yōu)檎攥F(xiàn)實”。我國學者顧建光等[14]指出，法律領(lǐng)域具有工具性的研究，法律可以視為社會控制的一種手段。目前，關(guān)于國防政策的研究，主要集中于研究國防法規(guī)中的軍人權(quán)益、國防經(jīng)濟、國防教育、國防動員、國防安全等方面。李芳梅[15]基于法律制度視角，認為提升國防動員的質(zhì)量和效益，必須逐步健全國防動員補償法律制度；朱顯國[16]構(gòu)建國防專利相關(guān)法律的頂層設計，有助于保障軍人權(quán)益；王金營等[17]提出促進軍民融合，增強國防經(jīng)濟安全，必須加快《國防經(jīng)濟安全法》、《國民經(jīng)濟動員法》等法律法規(guī)實施，健全法規(guī)制度監(jiān)督、約束體系；陳仕平等[18]通過研究我國國防科技安全相關(guān)政策，認為完善國防動員法律體系是規(guī)制國防常態(tài)管理的有利保障。

國防政策作為國家制定的針對國防斗爭和國防建設在一定時期發(fā)揮作用的行為準則，與國防法規(guī)一脈相承，國防政策補充了國防法規(guī)的不足，國防法律法規(guī)集中體現(xiàn)國防政策的核心主旨，為國防政策提供有力的后盾，都發(fā)揮著指導我國國防活動的作用。因此，本文在國防政策工具選擇時基于法律的視角進行，通過國防法規(guī)的研究對國防政策進行探討。

二、 國防政策文本收集整理

為更好地推動和加強我國國防活動的發(fā)展，依據(jù)《憲法》規(guī)定，我國頒布了一系列國防法規(guī)(也稱軍事法規(guī))。我國國防法規(guī)層次豐富、類型多樣，目前已經(jīng)基本形成了較為完善的中國特色社會主義軍事法律體系，法律體系包涵的法規(guī)層次和類型不盡相同，但它們之間既有相互聯(lián)系，又存在相互制約，共同構(gòu)成法律體系并發(fā)揮作用。根據(jù)法律制定主體的職能部門不同按以下4個層次進行分類。

1. 法律

這一類別的制定主體為全國人民代表大會。典型的代表法律包括《中華人民共和國國防法》、《兵役法》、《國防動員法》等。

2. 法規(guī)

由國家立法部門制定并頒布，實現(xiàn)對軍事活動的管理。如我國現(xiàn)行的《兵役工作條例》、《中國人民解放軍軍事訓練條例》等。

3. 規(guī)章

規(guī)章的制定主體一般為中央軍委，一些規(guī)章也由各軍區(qū)、不同軍種各自進行制定。如《內(nèi)務條令》、《隊列條令》等。

4. 地方性法規(guī)

地方政策性法規(guī)的制定是各地方軍事部門為更好地貫徹國防法的總體要求，由省、市、自治區(qū)、人大制定并頒布實施。包括《征兵工作若干規(guī)定》、《國防教育條例》等。

國防政策的文件種類數(shù)量龐大，從國防法規(guī)來看，就涉及經(jīng)濟、科技教育等多個方面，各種政策之間互相補充配合共同發(fā)揮作用。本文在文本的搜集和整理上選擇與國防活動關(guān)系最為緊密的國防法律作為研究對象，國防法規(guī)、規(guī)章和地方部門的政策法規(guī)不在本研究的范圍之內(nèi)。以中華人民共和國國防部網(wǎng)站所列舉的軍事法律為樣本，選取研究的文本是與國防活動相關(guān)性最大的16份法律法規(guī)進行分析，具體文本見表1所示。

表1 我國國防法規(guī)文本

三、 國防法規(guī)政策分析框架構(gòu)建

政策工具分析是公共政策研究的重要部分，Rothwell和Zegveld[19]的研究認為，基本政策工具可以分為供給、環(huán)境和需求3種類型。綜合現(xiàn)有研究，趙黎明等[20-21]借鑒 Rothwell 和 Zegveld 的政策工具分類，構(gòu)建美國老年體育政策的二維分析框架；陳曉春、司曉悅、趙海濱、白彬等[22-24]均在其相應研究中，立足于Rothell 和 Zegveld 的政策工具理論，構(gòu)建政策工具的分析框架進行研究。

1.X維度：基本政策工具維度

為構(gòu)建出較為合理的政策工具二維分析框架，本文將參照Rothwell和Zegveld[19]的3個維度進行國防政策分析框架的X維度的構(gòu)建，具體分析框架見圖1。

(1)環(huán)境型政策工具，我國國防活動是由國家立法機關(guān)頒布的相關(guān)國防政策進行管理的，環(huán)境型工具可以從3個維度進行劃分，分為目標、管制和策略。

(2)供給型政策工具，供給型政策工具是國防活動順利開展的重要保障，主要從資金、人力等方面為國防活動的展開提供支持，為開展國防活動起到重要的支撐作用。供給型政策工具進一步細化為資金的供給、基建投入、人才培養(yǎng)、優(yōu)撫與安置。優(yōu)撫與安置針對的人群主要是烈士和對國家建設做出重要貢獻的軍人及其家屬。

(3)需求型政策工具，這一工具類型管理的是國防活動中與經(jīng)濟相關(guān)的部分。法規(guī)政策主要涉及國防經(jīng)濟活動中的國防采購、貿(mào)易管制等，這些法規(guī)政策的頒布加速了我國國防活動的發(fā)展，成為國防活動的拉動力。需求型政策工具可以分為國防采購、維護國家安全以及協(xié)調(diào)與國際上其他國家的軍事關(guān)系。

2. Y維度：國防活動維度

結(jié)合現(xiàn)有的國防法律法規(guī)并依據(jù)政策工具理論，構(gòu)建了政策工具二維分析框架。分析框架的X維度以政策工具視角，解析國防政策條款，但并沒有涉及國防活動本身，更無法揭示其本質(zhì)規(guī)律。分析框架Y維度的建立對國防活動進行綜合考量，ISIC 4.0國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系中，對公共管理與國防活動的分類里，將監(jiān)督、管理海、陸、空等防御力量以及相關(guān)國防事務歸為國防活動的主要內(nèi)容[25-26]。因此，國防活動包括不同的層面，可分為經(jīng)濟層面、科技層面、教育層面、安全防衛(wèi)層面、管理層面、權(quán)益層面、價值層面等。此維度中涉及的權(quán)益層面，指在國防活動中擁有的權(quán)利與履行的義務，有國防建議權(quán)、檢舉危害國防行為的權(quán)利，以及由于國防活動造成的經(jīng)濟損失可得到彌補的權(quán)利。

3. 國防政策二維分析框架

分析框架構(gòu)建了二維坐標軸，X軸為不同的政策工具類型，Y軸為劃分的8個維度的國防活動。將16個不同的國防政策分別按X軸的工具類型進行歸納，構(gòu)建國防政策二維分析框架如圖2所示。

四、 基于政策工具的國防政策文本編碼

收集相關(guān)文本進行整理，文本包括國家對國防活動引導控制的不同層面，共計766項條款。對這些文本內(nèi)容按照政策編號進行編碼，對搜集的軍事法規(guī)文本，基于已構(gòu)建的二維分析框架進行整理，將國防政策文本的具體內(nèi)容，以分析單元編碼的形式呈現(xiàn)出來。

五、 頻數(shù)統(tǒng)計與維度分析

表2為政策文本內(nèi)容編碼。

按照構(gòu)建的二維分析框架，借鑒楊勇[26]在研究區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的熱點領(lǐng)域時，采用的關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜計量分析法中的頻次思想，本文分別對法律條款進行分類并統(tǒng)計其頻數(shù)，統(tǒng)計出的分布情況，如表3所示。

1. X維度分析

根據(jù)二維分析框架可以看出，我國國防政策的X維度政策工具分配比例如表4所示。環(huán)境型政策工具占比最高達89.43%，供給型政策工具占比8.09%，需求型政策工具使用最少，僅占2.48%。

表2 政策文本內(nèi)容編碼

表3 國防政策二維分布情況

表4 基本政策工具維度下各環(huán)節(jié)統(tǒng)計分析比較

據(jù)統(tǒng)計，在環(huán)境型政策工具的使用中，使用最為頻繁的是策略性措施，占比61.31%；法規(guī)管制占比22.92%；目標規(guī)劃使用最少，為15.77%。供給型政策工具的使用情況中，使用比例最高的是優(yōu)撫與安置，達到62.90%；基礎設施建設與國防資金投入比例相當，分別為12.90%和19.35%；人才培養(yǎng)則占比很低，僅為4.84%。需求型政策工具分類中，國防義務、對外軍事關(guān)系和國防采購的占比分別為68.42%、21.05%和10.53%。

2. Y維度分析

以政策工具維度為基礎建立二維分析模型，將國防活動維度加入其中，得出政策工具在Y維度上的統(tǒng)計結(jié)果。結(jié)果表明軍事管理方面使用政策工具最多，占比48.30%，安全防衛(wèi)占比22.19%，其他幾個方面的占比相對較少。另外，國防權(quán)益、國防教育、國防動員、強國價值、國防科技分別占比12.27%、6.66%、5.22%、3.52%和1.44%。占比最少的是國防經(jīng)濟，僅占0.39%。依據(jù)定量結(jié)果可以看出，政策主要集中在軍事管理和安全防衛(wèi)方面。X維度的分析政策工具涉及最多的問題同樣是軍事管理方面，國防經(jīng)濟活動涉及較少。由此可以說明，目前我國國防政策的重心在軍事管理和安全防衛(wèi)方面，這樣的政策設計主要是為了國家統(tǒng)一和安全。

3. X、Y維度分析

通過對X、Y進行二維匹配分析，發(fā)現(xiàn)在各類國防活動中，僅國防科技、安全防衛(wèi)、強國價值層面使用了需求型政策工具，分別占比5.26%、57.89%和36.84%，其他國防活動只涉及使用環(huán)境型與供給型兩類政策工具。

環(huán)境型政策工具中，在國防經(jīng)濟與國防科技層面，缺乏目標規(guī)劃與法規(guī)管制政策，二者使用最多的是策略性措施，分別占比0.15%和1.31%。此外，環(huán)境型政策主要運用于安全防衛(wèi)、軍事管理，分別占比22.04%和52.8%。而國防教育、強國價值、國防權(quán)益、國防動員分別占比6.42%、2.63%、9.05%和5.54%，相對而言，這4類國防活動的環(huán)境型政策占比較小。

供給型政策工具中，國防權(quán)益占比最多，占比約為51.61%，但主要使用的是優(yōu)撫與安置，占比為48.39%，國防資金投入與基礎設施建設方面僅占3.23%。安全防衛(wèi)、軍事管理和國防教育比例相當，分別占比12.9%、12.9%和11.29%。具體來看，軍事管理與國防教育缺少人才培養(yǎng)政策，只有安全防衛(wèi)采用了較為全面的供給型政策工具。另外，強國價值占比最少，僅占4.84%。國防經(jīng)濟、國防科技、國防動員采用的政策類型比較單一，國防經(jīng)濟與國防動員只涉及到資金投入政策，國防科技僅使用到人才培養(yǎng)，3者分別占比3.32%、1.61%和1.61%。由此可見，我國不同的國防活動對政策工具的使用狀況總體上呈現(xiàn)“差序格局”，主要依賴于環(huán)境型政策工具的使用，需求型政策工具的使用最少。

六、 結(jié) 語

(1) 政策工具方面。政策工具的使用呈現(xiàn)出非均衡的狀態(tài)，其中環(huán)境型政策工具使用過溢?！吨袊娛聭?zhàn)略》白皮書指出，推進國防與現(xiàn)代化軍隊建設，是實現(xiàn)強軍目標和維護國家安全的保證，環(huán)境型政策工具的使用，有助于為國防事業(yè)的發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境支持。而現(xiàn)有國防政策中，環(huán)境型政策工具在政策工具使用中占比高達89.43%，其核心組成部分是政策性措施，共有420項，政策性措施的高占比，表明我國政府對于國防事業(yè)發(fā)展的高度重視。此外，本研究中法律政策文本的選擇均為國家軍事法律，體現(xiàn)了我國對強化國防立法工作，不斷加快法制化建設，切實完善與國防活動相關(guān)的政策體系的重視。相比而言，目標規(guī)劃的占比較低，說明不同階段、不同層級的政策對于具體的政策目標規(guī)劃存在差異性，但占比的高低差距，也反映出環(huán)境型政策工具存在使用過溢的問題。供給型政策工具在整體結(jié)構(gòu)比例中處于中間位置，呈現(xiàn)出在人才培養(yǎng)方面政策工具使用還有欠缺，只有充足的人才儲備才可以增強軍事力量，人才培養(yǎng)是增強軍事力量的途徑。《中國年度國防政策》白皮書提出，抓好新型軍事人才培養(yǎng)，實施人才戰(zhàn)略工程，構(gòu)建三位一體的新型軍事人才培養(yǎng)體系是建設軍事力量的重要舉措之一。

(2) 國防活動方面。在軍事管理活動和安全方面，政策工具使用充分，大部分國防政策集中在軍事管理方面，而國防經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、軍事教育等方面政策較少。我國堅持國防建設與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的方針政策，但從分析結(jié)果來看，經(jīng)濟方面的政策支持并不充分。 國防政策中，不同的國防活動使用的政策工具組合存在較大的空白。整體來看，整個國防政策體系兼顧了環(huán)境型、供給型、需求型3大類型，為國防事業(yè)的發(fā)展提供了多方位的支持與指導作用。其他的國防活動，缺乏需求型政策工具的使用，表明國防政策對于國防動員、國防經(jīng)濟等國防活動的拉動作用有待提升。由此可見，國防活動中使用的政策工具組合存在較大的空白，結(jié)構(gòu)比例仍需進一步調(diào)整、優(yōu)化。