卞毓寧

【摘 要】 河長制水資源審計(jì)評價指標(biāo)的研究，是要建立河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)——目標(biāo)級指標(biāo)（一級），建立水質(zhì)指標(biāo)、河道指標(biāo)、政策機(jī)制及執(zhí)行指標(biāo)、治理指標(biāo)、資金指標(biāo)、效果效益指標(biāo)等方面的準(zhǔn)則級（二級）指標(biāo)，再對應(yīng)建立十八個具體評價指標(biāo)（三級）；在所構(gòu)建指標(biāo)的基礎(chǔ)上，相應(yīng)設(shè)計(jì)具體評分標(biāo)準(zhǔn)；再應(yīng)用層次分析法，確定準(zhǔn)則級指標(biāo)（二級）的權(quán)重，指標(biāo)級指標(biāo)（三級）的權(quán)重，運(yùn)用所取得相關(guān)河長的數(shù)據(jù)，探討河長的審計(jì)綜合評價。研究成果為單段河長的審計(jì)綜合評價提供了技術(shù)手段，也可擴(kuò)充為對多段河總河長的審計(jì)評價。

【關(guān)鍵詞】 河長制； 審計(jì)評價指標(biāo)； 層次分析法

【中圖分類號】 F239.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）14-0100-07

一、引言

推行河長制是解決水資源及水環(huán)境問題的一個重要舉措，2016年以來隨著《關(guān)于全面推行河長制的意見》實(shí)施，很多省市要求由黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任河長。在此情形下，要求對基于河長制的水資源審計(jì)評價指標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建，并為河長制水資源審計(jì)提供理論基礎(chǔ)。本文設(shè)計(jì)了河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)——目標(biāo)級評價指標(biāo)（一級），也設(shè)計(jì)了水質(zhì)指標(biāo)、河道指標(biāo)、政策機(jī)制及執(zhí)行指標(biāo)、治理指標(biāo)、資金指標(biāo)、效果效益指標(biāo)六個準(zhǔn)則級指標(biāo)（二級），還設(shè)計(jì)了十八個具體評價指標(biāo)（三級），并運(yùn)用層次分析法（AHP）進(jìn)行綜合評價，為河長審計(jì)評價貢獻(xiàn)了可行的技術(shù)手段。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）河長制問題

西方國家水資源法律對水權(quán)有明確的法律規(guī)定，主要有三個渠道：一是由對水資源擁有河岸權(quán)的人來管理；二是由對水資源擁有優(yōu)先占有權(quán)的人來管理；三是水資源公有，由政府來管理。西方國家沒有河長制之說。國內(nèi)對河長制的研究，張嘉濤[ 1 ]總結(jié)了無錫、淮安兩市河長制的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為河長制就是由各級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，對轄區(qū)內(nèi)的河道、湖泊、水庫等承擔(dān)全面責(zé)任，落實(shí)其整治和管理等措施，以實(shí)現(xiàn)河道、湖泊、水庫等水資源、水環(huán)境的持續(xù)改善，確保轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。2016年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)河長制的意見》。朱玫[ 2 ]分析了河長制存在的職責(zé)非法定、權(quán)責(zé)不對等、協(xié)同機(jī)制失靈、考核欠科學(xué)四個缺點(diǎn)，提出了修訂法律法規(guī)，破解權(quán)責(zé)不等、協(xié)同失靈；科學(xué)建立考核機(jī)制，破解公平公正難題，落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度；強(qiáng)化公眾參與和第三方服務(wù)，破解政府協(xié)同失靈難題，建立社會共治體系。

（二）水資源評價指標(biāo)問題

ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)以及ISO14031標(biāo)準(zhǔn)涉及水資源指標(biāo)，OECD環(huán)境指標(biāo)中包括水資源指標(biāo)。國內(nèi)水資源評價指標(biāo)的研究主要分為兩類：一類是河流健康評價指標(biāo)，另一類是水資源審計(jì)評價指標(biāo)。第一類有高學(xué)平等[ 3 ]按動力狀況指標(biāo)、水質(zhì)狀況指標(biāo)、地貌生物狀況指標(biāo)、服務(wù)狀況指標(biāo)四大類，設(shè)計(jì)了河流健康狀況的等級分項(xiàng)指標(biāo)；耿雷華等[ 4 ]按服務(wù)功能指標(biāo)、環(huán)境功能指標(biāo)、防洪功能指標(biāo)、利用功能指標(biāo)、生態(tài)功能指標(biāo)五大類設(shè)計(jì)了健康河流的評價指標(biāo)。第二類有陳波[ 5 ]提出了人均水資源量、單位土地面積水資源量、單位工業(yè)增加值用水量、單位GDP用水量、城市水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、骨干河道水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)污水處理率等水資源評價指標(biāo)；錢永祥[ 6 ]設(shè)計(jì)了水利資源資產(chǎn)績效審計(jì)指標(biāo)，包括重點(diǎn)審查用水總量情況的審計(jì)指標(biāo)、重點(diǎn)審查用水效率情況的審計(jì)指標(biāo)、重點(diǎn)審查用水效率情況的審計(jì)指標(biāo)；張宏亮等[ 7 ]在自然資源審計(jì)指標(biāo)下設(shè)計(jì)了水質(zhì)狀況、水資源總量等水資源審計(jì)指標(biāo)，運(yùn)用AHP法（層次分析法）給各層次指標(biāo)賦予權(quán)重，以得到最后加總審計(jì)指標(biāo)；蘇孜等[ 8 ]運(yùn)用層次分析法（AHP）構(gòu)建了自然資源經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價指標(biāo)體系，包括目標(biāo)層次指標(biāo)A、準(zhǔn)則層次B的五個指標(biāo)、指標(biāo)層C的指標(biāo)，其特別強(qiáng)調(diào)要分別不同自然資源設(shè)計(jì)不同的審計(jì)評價指標(biāo)，對于水資源其設(shè)計(jì)了水資源占有率指標(biāo)、水資源利用率指標(biāo)、水土流失治理率指標(biāo)、廢水排放達(dá)標(biāo)率指標(biāo)；內(nèi)蒙古自治區(qū)審計(jì)學(xué)會課題組[ 9 ]構(gòu)建了法律法規(guī)及政策制度執(zhí)行情況和效果指標(biāo)、重大決策制定執(zhí)行和效果指標(biāo)等七大類水資源審計(jì)指標(biāo)。

（三）文獻(xiàn)述評

河長制是我國特有的水資源管理模式，各地均逐步開始實(shí)施，但對河長制配套的一些措施研究不多也不夠深入。國內(nèi)水利水資源專家主要從河流健康角度來設(shè)計(jì)評價指標(biāo)，側(cè)重于水利功能、防洪功能、生態(tài)功能方面，并未涉及審計(jì)評價，也未結(jié)合河長制存在的具體問題來研究；國內(nèi)審計(jì)專家較多討論自然資源離任審計(jì)評價指標(biāo)，其討論較粗淺，現(xiàn)在只有一個初步的輪廓，而對于水資源審計(jì)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建研究也不夠深入，所構(gòu)建的指標(biāo)缺乏具體的評價辦法，對于結(jié)合河長制的水資源審計(jì)評價指標(biāo)的研究還未見到。

三、河長制水資源審計(jì)評價指標(biāo)的特點(diǎn)及構(gòu)建原則

1.體現(xiàn)河長制對水體感官要非黑色（或黃色）、無嗅、無漂浮物、水質(zhì)要達(dá)到V或IV類等較低的基本要求；

2.體現(xiàn)河長制對河兩岸河面保潔、河道淤積、河道設(shè)施等達(dá)到基本要求；

3.體現(xiàn)河長制組織制度建立、監(jiān)測責(zé)任建立、信息上報責(zé)任建立、管護(hù)責(zé)任建立及執(zhí)行的要求；

4.體現(xiàn)河長制治理方案制定、控源截污引水補(bǔ)源等治理工程的情況；

5.體現(xiàn)河長制資金拔付、有無違規(guī)使用的情況；

6.體現(xiàn)河長制下治理工程效果、生態(tài)改善、資金節(jié)約利用經(jīng)濟(jì)效益等方面的情況；

7.河長一般為領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，牽涉領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)，指標(biāo)的設(shè)計(jì)要便于審計(jì)的評價；

8.定量指標(biāo)、定性指標(biāo)結(jié)合，定性指標(biāo)數(shù)字化的原則，盡可能采用定量指標(biāo)，如取得的是定性指標(biāo)，也應(yīng)盡量將其數(shù)字（量）化，以利于指標(biāo)計(jì)算評價；

9.指標(biāo)的設(shè)計(jì)與所采用的層次分析法（AHP）相適應(yīng)。

四、河長制水資源審計(jì)評價指標(biāo)的構(gòu)成

設(shè)計(jì)河長制水資源審計(jì)評價指標(biāo)時，考慮上述特點(diǎn)及原則，將指標(biāo)分為三級，一級為總目標(biāo)，二級為準(zhǔn)則級，三級為具體指標(biāo)級。

目標(biāo)級是指總目標(biāo)，總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)河長所管轄的河流水質(zhì)、河道、政策落實(shí)、治理工程、資金使用、效果效益達(dá)到河長制治理要求。

準(zhǔn)則級為六個方面：水質(zhì)指標(biāo)、河道指標(biāo)、政策落實(shí)及執(zhí)行（管理機(jī)制）指標(biāo)、治理工程指標(biāo)、資金指標(biāo)、效果效益指標(biāo)。

水質(zhì)指標(biāo)包括水體感官指標(biāo)和水質(zhì)成分指標(biāo)，主要評價水體是否達(dá)到色、嗅、漂浮物等人體感官的要求，以及評價水質(zhì)成分是否達(dá)到化學(xué)檢測的要求。

河道指標(biāo)主要評價河道排污口、淤積面積、違章建筑、占挖河道、水違法事件、保潔等狀況。

政策落實(shí)及執(zhí)行（管理機(jī)制）指標(biāo)主要評價河長制有關(guān)政策及相關(guān)法律法規(guī)是否得到落實(shí)并執(zhí)行。

治理工程指標(biāo)主要評價控源截污、清淤、引水補(bǔ)源、違章、占挖等工程實(shí)施的情況。

資金指標(biāo)主要評價各項(xiàng)治理工程資金撥付的情況以及評價各項(xiàng)治理工程資金違反規(guī)定使用的情況。

效果效益指標(biāo)主要評價控源截污治理工程的效果情況、評價魚類水生動物變動的情況（生態(tài)效益）、評價污染事件、信訪投訴情況（社會效益）、評價各項(xiàng)治理工程資金節(jié)約情況及水資源利用收益情況（經(jīng)濟(jì)效益）。

（三級具體指標(biāo)的組成及每一個三級指標(biāo)的詳細(xì)評分辦法略）。

五、層次分析法河長制水資源審計(jì)評價模型

（一）層次分析結(jié)構(gòu)的建立

按河長制審計(jì)評價指標(biāo)的構(gòu)成建立層次結(jié)構(gòu)，見表1。

（二）構(gòu)造判斷矩陣，進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，并得出權(quán)重

1.目標(biāo)層判斷矩陣A

對河長進(jìn)行綜合審計(jì)評價通過水質(zhì)指標(biāo)、河道指標(biāo)、政策落實(shí)及執(zhí)行（管理機(jī)制）指標(biāo)、治理指標(biāo)、資金指標(biāo)、效果效益指標(biāo)來進(jìn)行，按兩兩重要性對比，得出目標(biāo)層判斷矩陣A，見表2。

將上述目標(biāo)層判斷矩陣A用數(shù)學(xué)形式寫出。

A=1 2 3 4 3 71/2 1 2 3 2 51/3 1/2 1 2 1 31/4 1/3 1/2 1 1/2 21/3 1/2 1 2 1 31/7 1/5 1/3 1/2 1/3 1

用AHP軟件，對A矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。

經(jīng)檢驗(yàn)λmax=6.0379，偏離一致性指標(biāo)CI=0.0076，平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI=1.24，隨機(jī)一致性比率CR=0.0061<0.10，說明A矩陣具有滿意一致性，得出準(zhǔn)則級指標(biāo)的權(quán)重，見表2最后一列。

2.準(zhǔn)則層判斷矩陣B1

檢驗(yàn)水質(zhì)指標(biāo)是否合格通過水質(zhì)成分指標(biāo)、水體感官指標(biāo)來進(jìn)行，按兩兩重要性對比，得出準(zhǔn)則層判斷矩陣B1，見表3。

將上述準(zhǔn)則層判斷矩陣B1用數(shù)學(xué)形式寫出。

B1=1 1/22 1

用AHP軟件，對B1矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。

經(jīng)檢驗(yàn)λmax=2，偏離一致性指標(biāo)CI=0，平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI=1E-6，隨機(jī)一致性比率CR=0<0.10，說明B1矩陣具有滿意一致性，得出指標(biāo)級指標(biāo)的權(quán)重，見表3最后一列。

3.準(zhǔn)則層判斷矩陣B2

檢驗(yàn)河道指標(biāo)是否合格，通過違法及淤積指標(biāo)、河道坡堤設(shè)施完好度指標(biāo)、河道水面及兩岸保潔來進(jìn)行，按兩兩重要性對比，得出準(zhǔn)則層判斷矩陣B2，見表4。

用AHP軟件，對B2矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。

經(jīng)檢驗(yàn)λmax=3.009，偏離一致性指標(biāo)CI=0.0046，平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI=0.58，隨機(jī)一致性比率CR=0.0079<0.10，說明B2矩陣具有滿意一致性，得出指標(biāo)級指標(biāo)的權(quán)重，見表4最后一列。

4.準(zhǔn)則層判斷矩陣B3

檢驗(yàn)政策落實(shí)及執(zhí)行（管理機(jī)制）指標(biāo)是否合格通過組織機(jī)構(gòu)及制度建立、河道整治日常跟蹤制度建立情況、定期監(jiān)測及上報信息、河道周邊環(huán)境監(jiān)管制度建立、落實(shí)河道管護(hù)責(zé)任制來進(jìn)行，按兩兩重要性對比，得出準(zhǔn)則層判斷矩陣B3，見表5。

用AHP軟件，對B3矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。

經(jīng)檢驗(yàn)λmax=5.0040，偏離一致性指標(biāo)CI=0.0010，平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI=1.12，隨機(jī)一致性比率CR=0.0009<0.10，說明B3矩陣具有滿意一致性，得出指標(biāo)級指標(biāo)的權(quán)重，見表5最后一列。

5.準(zhǔn)則層判斷矩陣B4

檢驗(yàn)治理指標(biāo)是否合格通過治理方案制定、控源截污引水補(bǔ)源等工程來進(jìn)行，按兩兩重要性對比，得出準(zhǔn)則層判斷矩陣B4，見表6。

用AHP軟件，對B4矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。

經(jīng)檢驗(yàn)λmax=2，偏離一致性指標(biāo)CI=0，平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI=1E-6，隨機(jī)一致性比率CR=0<0.10，說明B4矩陣具有滿意一致性，得出指標(biāo)級指標(biāo)的權(quán)重，見表6最后一列。

6.準(zhǔn)則層判斷矩陣B5

檢驗(yàn)資金指標(biāo)是否合格通過資金拔付指標(biāo)、資金非違規(guī)使用指標(biāo)來進(jìn)行，按兩兩重要性對比，得出準(zhǔn)則層判斷矩陣B5，見表7。

用AHP軟件，對B5矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。

經(jīng)檢驗(yàn)λmax=2，偏離一致性指標(biāo)CI=0，平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI=1E-6，隨機(jī)一致性比率CR=0<0.10，說明B5矩陣具有滿意一致性，得出指標(biāo)級指標(biāo)的權(quán)重，見表7最后一列。

7.準(zhǔn)則層判斷矩陣B6

檢驗(yàn)效果效益指標(biāo)是否合格通過控源截污效果指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)來進(jìn)行，按兩兩重要性對比，得出準(zhǔn)則層判斷矩陣B6，見表8。

用AHP軟件，對B6矩陣進(jìn)行單層次排列，檢驗(yàn)一致性。

經(jīng)檢驗(yàn)λmax=4.0042，偏離一致性指標(biāo)CI=0.0014，平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI=0.9，隨機(jī)一致性比率CR=0.0015<0.10，說明B6矩陣具有滿意一致性，得出指標(biāo)級指標(biāo)的權(quán)重，見表8最后一列。

（三）數(shù)據(jù)的確定

按平時每月（季）評分統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)及對應(yīng)權(quán)重，按層次分析法確認(rèn)河長審計(jì)評價指標(biāo)的評分。

例：對Q河長進(jìn)行審計(jì)評價。其最近三個月監(jiān)測及跟蹤評分?jǐn)?shù)據(jù)（按月）如表9。

依據(jù)表3權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計(jì)算水質(zhì)指標(biāo)評分分別為：

2017年8月水質(zhì)指標(biāo)評分=0.3333*12+ 0.6667*15=14.0001

2017年9月水質(zhì)指標(biāo)評分 = 0.3333*12 +

0.6667*15=14.0001

2017年10月水質(zhì)指標(biāo)評分=0.3333*9+0.6667*12 =11.0001

2017年X月水質(zhì)指標(biāo)評分滿分=0.3333*15+ 0.6667*15=15

依據(jù)表4權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計(jì)算河道指標(biāo)評分分別為：

2017年8月河道指標(biāo)評分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年9月河道指標(biāo)評分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年10月河道指標(biāo)評分=0.5396*4+0.2970*5+ 0.1634*5=4.4604

2017年X月河道指標(biāo)評分滿分=0.5396*5+ 0.2970*5+0.1634*5=5

依據(jù)表5權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計(jì)算政策落實(shí)及執(zhí)行指標(biāo)評分分別為：

2017年8月政策落實(shí)及執(zhí)行指標(biāo)評分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年9月政策落實(shí)及執(zhí)行指標(biāo)評分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年10月政策落實(shí)及執(zhí)行指標(biāo)評分=0.4512* 10+0.0808*4+0.1560*4+0.1560*4+0.1560*5=6.8632

2017年X月政策落實(shí)及執(zhí)行指標(biāo)評分滿分 =

0.4512*10+0.0808*5 + 0.1560*5 + 0.1560*5 + 0.1560*5

=7.7256

依據(jù)表6權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計(jì)算治理指標(biāo)評分分別為：

2017年8月治理指標(biāo)評分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年9月治理指標(biāo)評分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年10月治理指標(biāo)評分=0.6667*10+0.3333*15

=11.6665

2017年X月治理指標(biāo)評分滿分=0.6667*10+0.3333*

15=11.6665

依據(jù)表7權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計(jì)算資金指標(biāo)評分分別為：

2017年8月資金指標(biāo)評分=0.6667*8 + 0.3333*10

=8.6666

2017年9月資金指標(biāo)評分=0.6667*8 + 0.3333*10

=8.6666

2017年10月資金指標(biāo)評分=0.6667*10+0.3333*10

=10

2017年X月資金指標(biāo)評分滿分=0.6667*10+0.3333*10

=10

依據(jù)表8權(quán)重及2017年8月、9月、10月數(shù)據(jù)，計(jì)算效果效益指標(biāo)評分分別為：

2017年8月效果效益指標(biāo)評分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年9月效果效益指標(biāo)評分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年10月效果效益指標(biāo)評分=0.5318*6+0.1856*6+

0.1855*2+0.0971*3=4.9667

2017年X月效果效益指標(biāo)評分滿分=0.5318*10+0.1856*

10+0.1855*5+0.0971*5=8.587

依據(jù)表2權(quán)重及2017年8月、9月、10月準(zhǔn)則級數(shù)據(jù)，計(jì)算河長評價指標(biāo)評分分別為：

2017年8月河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)評分= 0.3754*

14.0001 + 0.2346*4.4604 + 0.1330*6.8632 + 0.0784*

11.6665+0.1331*8.6666+0.0455*4.9667=9.50901589

2017年9月河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)評分= 0.3754*

14.0001 + 0.2346*4.4604 + 0.1330*6.8632 +0.0784*

11.6665 + 0.1331*8.6666+0.0455*4.9667=9.50901589

2017年10月河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)評分=0.3754*11.0001+0.2346*

4.4604 + 0.1330*6.8632 + 0.0784*11.6665 + 0.1331*10 + 0.0455*4.9667

=8.56029143

2017年X月河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)評分滿分=0.3754*15+0.2346*5+

0.1330*7.7256+0.0784*11.6665+0.1331*10+0.0455*8.587=10.4678669

通過計(jì)算得2017年8月河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)評分為9.50901589，其歸屬于優(yōu)；2017年9月河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)評分為9.50901589，其歸屬于優(yōu)；2017年10月河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)評分為8.56029143，其歸屬于良。綜合考察最近三個月情況，該河長審計(jì)評價綜合指標(biāo)為優(yōu)良。

六、結(jié)語

本文著重闡述一般意義上河長的審計(jì)評價，當(dāng)然不同的河流會有一定差異，對于比較特殊的河流，例如生活水源地河流其河長的審計(jì)評價會有更高的要求，如何對其加以修正，以適應(yīng)更高的要求呢？可以通過調(diào)節(jié)層次分析法的權(quán)重加以修正，例如調(diào)節(jié)水質(zhì)指標(biāo)權(quán)重和經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)權(quán)重。河長制水資源審計(jì)評價指標(biāo)的研究具有現(xiàn)實(shí)意義，未來可以進(jìn)一步研究多段河流河長審計(jì)評價的銜接問題，也可以進(jìn)一步研究河長制下水資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制。

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