耿 寧，尚旭東

(1.山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2.山東師范大學(xué) 農(nóng)村發(fā)展研究中心，山東 濟(jì)南 250014；3.中共農(nóng)業(yè)部黨校 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究中心，北京 102208)

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的主要載體,土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度，其核心是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。如何調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，最大限度地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地“公平”與“效率”的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度化配置已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，也是國(guó)家相關(guān)政策制定與改革的基本方向。在中國(guó)，農(nóng)民對(duì)土地歷來(lái)有很強(qiáng)的依賴性，這種人地關(guān)系決定了土地對(duì)農(nóng)民兼具生產(chǎn)資料和福利保障功能。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷向前推進(jìn)，農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)及轉(zhuǎn)移，已成為該背景下的必然發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各類外出務(wù)工與兼業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)高達(dá)48.62%(羅必良，2013)*羅必良：《農(nóng)地保障和退出條件下的制度變革:福利功能讓渡財(cái)產(chǎn)功能》，《改革》，2013年第1期。。但實(shí)際情況是農(nóng)民“離農(nóng)”，但未“離地”；農(nóng)地“棄耕”，但未流轉(zhuǎn)。這種“人動(dòng)地不動(dòng)”的狀況是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與土地資源要素流動(dòng)不匹配的結(jié)果。因此，如何解決“人動(dòng)”且“地動(dòng)”的資源要素匹配問(wèn)題，尤其是如何釋放農(nóng)村土地所承擔(dān)的福利保障功能所形成的流轉(zhuǎn)約束，是值得格外關(guān)注的課題。

2013年中共十八屆三中全會(huì)提出的賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，賦權(quán)、強(qiáng)權(quán)和穩(wěn)權(quán)已成為中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的基本核心內(nèi)容，同年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村土地資本化運(yùn)作”，旨在增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。2014年中央一號(hào)文件首次將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，指出要在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而盤活經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅僅是一個(gè)流轉(zhuǎn)的概念，關(guān)鍵是經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)細(xì)分并誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)的縱向分工(羅必良，2015)*羅必良，何一鳴：《博弈均衡、要素品質(zhì)與契約選擇——關(guān)于佃農(nóng)理論的進(jìn)一步思考》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2015年第8期。?！叭龣?quán)分置”成為農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的核心切入點(diǎn)，而農(nóng)村土地資本化己成為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的重要途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，農(nóng)村土地資本化其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的資本化或地租的資本化，更加強(qiáng)調(diào)土地的財(cái)產(chǎn)性功能，其結(jié)果就是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)?？梢哉f(shuō)，“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地資本化改革是盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的有效創(chuàng)新路徑，同時(shí)也是解決“三農(nóng)”融資困難的一個(gè)重要途徑(關(guān)系如圖1所示)。

圖1 產(chǎn)權(quán)細(xì)分、功能讓渡與農(nóng)村土地資本化的關(guān)系

一、文獻(xiàn)回顧

產(chǎn)權(quán)細(xì)分及穩(wěn)定性具有重要的行為激勵(lì)作用(諾斯，1994)*D.C.諾斯：《制度、制度的變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海：上海三聯(lián)書店，1994年版，第64頁(yè)。。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的研究表明，始于20世紀(jì)80年代的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，是我國(guó)農(nóng)村土地制度最大的變革。然而，產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等問(wèn)題阻礙了農(nóng)村土地的市場(chǎng)化改革，“兩權(quán)分離”土地制度的局限性逐漸顯露(葉興慶，2014*葉興慶：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過(guò)去與未來(lái)》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2014年第6期。；張紅宇，2015*張紅宇：《中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：目標(biāo)定位與改革創(chuàng)新》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2015年第1期。)。產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利，細(xì)分產(chǎn)權(quán)關(guān)鍵在于確定產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益邊界(Y.Brazel，1989)*Barzel Y..Economic Analysis of Property Rights.Cambridge University Press，1989.，所實(shí)現(xiàn)的一個(gè)最重要功能就是“減少不確定性和降低風(fēng)險(xiǎn)”(盧現(xiàn)祥，1996)*盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1996年版，第92頁(yè)。。再者，產(chǎn)權(quán)清晰的土地資源對(duì)提高農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有重要作用(Feder.G.D.& Feeney，1993)*Feder.G.D.&Feeney.“The Theory of land Tenure and property Rights”，World Bank Economic Review,1993,5(7):135-153.。

通過(guò)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究重點(diǎn)已從理論研究逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究。然而，對(duì)中國(guó)現(xiàn)有土地制度安排“三權(quán)分置”來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)細(xì)分，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是否意味著農(nóng)戶必然轉(zhuǎn)出土地？既然土地承擔(dān)著農(nóng)民的福利保障功能，如何強(qiáng)化土地的財(cái)產(chǎn)性功能？基于微觀現(xiàn)實(shí)農(nóng)村土地資本化運(yùn)作能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的功能讓渡？這些是本文要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

二、制度變遷邏輯：由“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”

(一)“兩權(quán)分置”的家庭承包制：對(duì)土地福利保障功能的強(qiáng)化

1978年農(nóng)村土地制度改革之前，“兩權(quán)合一”*人民公社時(shí)期“兩權(quán)合一”中的兩權(quán)主要體現(xiàn)為土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。的農(nóng)村土地集體化既是消滅土地私有的政治需要，又是國(guó)家獲得工業(yè)化發(fā)展所需原始資本的經(jīng)濟(jì)需要(羅必良，2013)*羅必良：《農(nóng)地保障和退出條件下的制度變革:福利功能讓渡財(cái)產(chǎn)功能》，《改革》,2013年第1期。。但是，土地利用的長(zhǎng)期低效率以及經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷與食物短缺，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在20世紀(jì)80年代初得以實(shí)行并確立，并釋放了巨大的制度優(yōu)勢(shì)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了“集體所有權(quán)”和“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，其本質(zhì)是按人口均分土地、以家庭為單位分散經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的公平。農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)主體向承包戶發(fā)包土地，承包戶是土地的承包者和經(jīng)營(yíng)者，在土地二級(jí)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)層面，承包戶具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)(如圖2所示)。事實(shí)證明，“兩權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)制度的變革，極大地調(diào)動(dòng)了勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)。

圖2 “兩權(quán)分離”土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)示意圖

土地對(duì)農(nóng)戶而言，兼具生產(chǎn)資料與福利保障的雙重功能。一方面由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使大量的農(nóng)村人口滯留農(nóng)業(yè)，人多地少的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，必然導(dǎo)致土地的“福利化”。另一方面，國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力一時(shí)難以承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障，這更加強(qiáng)化土地的福利保障功能。因此，只要土地具有保障的價(jià)值，農(nóng)戶就會(huì)將其保留并視為一種“福利”。家庭承包制是在保持所有權(quán)不變的前提下，經(jīng)營(yíng)主體由“集體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺邪鼞簟?，表現(xiàn)出“家庭經(jīng)營(yíng)”的特點(diǎn)。其制度涵義并非簡(jiǎn)單主體的替代，而是土地產(chǎn)權(quán)制度的巨大變革，具體表現(xiàn)為：第一，以集體成員身份獲得的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，可以視為一種“準(zhǔn)所有權(quán)”(羅必良，2014)*羅必良：《中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度——理論框架、變遷邏輯及案例解讀》，北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2014年版，第37頁(yè)。，承包戶因此獲得了土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。相較于“兩權(quán)合一”，承包戶獲得獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而發(fā)揮了產(chǎn)權(quán)的排他性，大大提高了生產(chǎn)積極性。第二，產(chǎn)權(quán)細(xì)分改善了產(chǎn)權(quán)效率，降低了生產(chǎn)決策失誤的可能性以及因勞動(dòng)監(jiān)督成本過(guò)高導(dǎo)致的偷懶或生產(chǎn)性努力不足的機(jī)會(huì)主義行為，有效彌補(bǔ)了“人民公社”的效率缺陷。由此可見，以家庭為單位的承包經(jīng)營(yíng)具有天然的合理性(中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究組，1984)*中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究組：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變革的系統(tǒng)考察》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1984年版。。第三，分離出的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”為進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)細(xì)分奠定了基礎(chǔ)，也為“三權(quán)分離”提供了產(chǎn)權(quán)配置的潛在空間。總而言之，“兩權(quán)分離”的家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度目標(biāo)更多體現(xiàn)的是社會(huì)的公平以及土地的福利保障功能，而忽視了土地資源配置效率的進(jìn)一步改善。

(二)“三權(quán)分置”的制度安排及內(nèi)在邏輯

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生巨大變化。然而，家庭承包責(zé)任制的局限性逐漸顯露。其一，“一家一戶”承包經(jīng)營(yíng)制的零分碎割帶來(lái)效率損失(王秀清，2002*王秀清,蘇旭霞：《農(nóng)用地細(xì)碎化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響——以山東省萊西市為例》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》，2002年第2期。；Dijk，2003*Van Dijk,T..“Scenarios of Central European Land Fragmengtation”，Land Use Policy，2003,20(2)：149-158.；何秀榮，2009*何秀榮：《公司農(nóng)場(chǎng)：中國(guó)農(nóng)業(yè)微觀組織的未來(lái)選擇？》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2009年第11期。)，嚴(yán)重抑制了農(nóng)業(yè)集中化、規(guī)?；a(chǎn)以及現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)的采用(林毅夫，2010)*林毅夫：《制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》，上海：上海人民出版社，2010年版。。其二，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，農(nóng)戶兼業(yè)化、非農(nóng)化趨勢(shì)明顯加大，農(nóng)村土地拋荒棄耕現(xiàn)象顯著(廖洪樂(lè)，2012*廖洪樂(lè)：《農(nóng)戶兼業(yè)及其對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響》，《管理世界》，2012年第5期。；孫中華，2016*孫中華：《關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾個(gè)問(wèn)題》，《理論學(xué)刊》，2016年第2期。)，主要表現(xiàn)為“人動(dòng)地不動(dòng)”，從而導(dǎo)致人地關(guān)系的扭曲與人地資源的配置不足。其三，“均分制”的土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，使得承包戶具有天然的“產(chǎn)權(quán)身份壟斷”，加之農(nóng)地的“限制性市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”，農(nóng)地難以實(shí)現(xiàn)融資以獲取產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資本(張曙光，2012*張曙光，程煉：《復(fù)雜產(chǎn)權(quán)論和有效產(chǎn)權(quán)論——中國(guó)地權(quán)變遷的一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》，2012年第4期。；胡新艷等，2016*胡新艷，朱文玨，羅必良：《產(chǎn)權(quán)細(xì)分、分工深化與農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2016年第4期。)。低下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，使其發(fā)展落后于二、三產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)比較收益差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)提效在土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)融資上受到了嚴(yán)重制約(郭曉鳴，2011)*郭曉鳴：《中國(guó)土地制度改革：需求、困境與發(fā)展態(tài)勢(shì)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2011年第4期。。于是，為了解決農(nóng)村土地“誰(shuí)來(lái)種，如何種”以及優(yōu)化配置土地資源等問(wèn)題，需要通過(guò)調(diào)整農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分為農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的有效流動(dòng) (張紅宇等，2016)*張紅宇：《落實(shí)“三權(quán)分置”引導(dǎo)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》，2016年12月27日007版。。值得注意的是，“三權(quán)分置”中承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，并不意味著對(duì)土地所有權(quán)的弱化，而是一如既往地堅(jiān)持農(nóng)村集體的發(fā)包權(quán)，對(duì)承包戶退回土地的收回等權(quán)利。因此，“三權(quán)分置”成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的創(chuàng)新點(diǎn)，旨在通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，進(jìn)而發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

“三權(quán)分置”制度是在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，遵循“權(quán)能分離”理論，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中具有交換價(jià)值和使用價(jià)值的權(quán)能分離出來(lái)形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(肖衛(wèi)東，2016)*肖衛(wèi)東，梁春梅：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義與權(quán)利關(guān)系》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2016年第11期。，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種衍生產(chǎn)權(quán)，與承包權(quán)形成兩種獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)。農(nóng)戶從村集體承包土地，再將土地流轉(zhuǎn)給新的經(jīng)營(yíng)主體并獲得租金(權(quán)能關(guān)系如圖3所示)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)在于界定不同主體獲取資源收益的權(quán)利準(zhǔn)則(Furubotn and Pejovich，1972)*Furubotn Eirik G,and Pejovich Svetozar，“Property Rights and Economic Theory:A Survey of Recent Literature”，Journal of Economic Literature，1972，pp.1137-1162.，產(chǎn)權(quán)細(xì)分并允許產(chǎn)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，則產(chǎn)權(quán)主體可以在產(chǎn)權(quán)約束范圍內(nèi)獲取資源有效配置的最大收益(羅必良，2013)*羅必良：《農(nóng)地保障和退出條件下的制度變革:福利功能讓渡財(cái)產(chǎn)功能》，《改革》，2013年第1期。。因此，農(nóng)村土地制度從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”符合誘致性制度變遷的邏輯，制度本身具有漸進(jìn)性、自發(fā)性和經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)。其本質(zhì)在于放活經(jīng)營(yíng)權(quán)后，各產(chǎn)權(quán)主體(政府、農(nóng)村集體、承包戶、各類經(jīng)營(yíng)主體)之間調(diào)整權(quán)利和利益關(guān)系，不斷追求土地資源收益最大化的過(guò)程。可以說(shuō)，“三權(quán)分置”是解決當(dāng)前農(nóng)地“產(chǎn)權(quán)困境”的有效探索，符合產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的內(nèi)在要求，兼顧社會(huì)“公平”與“效率”，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新實(shí)踐。

圖3 “三權(quán)分置”土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)示意圖

三、功能讓渡與微觀事實(shí)：農(nóng)村土地資本化創(chuàng)新

在產(chǎn)權(quán)細(xì)分的基礎(chǔ)上探究土地資本化，首先應(yīng)該回答土地是否是一種資本？本文依據(jù)馬克思關(guān)于“把土地的自然屬性和資本屬性相分開”的“土地價(jià)值二元論”思想(馬克思，1975)*[德]馬克思：《資本論》(第三卷)，北京：人民出版社，1975年版，第698-702頁(yè)。，即土地自然屬性部分不是商品，不能進(jìn)行交易，但是附加在土地上的勞動(dòng)及投資部分是商品，可以交易。進(jìn)一步從土地產(chǎn)權(quán)分割的角度講，凡是產(chǎn)權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓的部分是具有交換價(jià)值的，可以視為一種資本(周誠(chéng)，1996)*周誠(chéng)：《土地經(jīng)濟(jì)研究》，北京：中國(guó)大地出版社，1996年版，第381-405頁(yè)。。因此，農(nóng)村土地資本化是指根據(jù)供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，促使土地資源的流動(dòng)與增值，從而提高土地規(guī)模效率和利用效率，使農(nóng)戶獲得收益的動(dòng)態(tài)過(guò)程。一方面，農(nóng)村土地資本化促使土地從低效者流轉(zhuǎn)到高效者，提高了土地資源的配置效率；另一方面，農(nóng)戶在保證獲得土地流轉(zhuǎn)租金的同時(shí)，從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)向從事非農(nóng)就業(yè)。然而，農(nóng)村土地資本化*農(nóng)村土地資本化，應(yīng)包括農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)民宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地。本文鑒于研究的需要，僅選取農(nóng)業(yè)用地作為農(nóng)村土地資本化的研究對(duì)象。如何實(shí)現(xiàn)土地福利保障功能讓渡財(cái)產(chǎn)性功能？可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的均衡模型進(jìn)行揭示。

(一)農(nóng)村土地資本化實(shí)現(xiàn)功能讓渡的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體(承包戶、土地經(jīng)營(yíng)主體*農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要包括家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織。等)都是理性經(jīng)濟(jì)人，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)生旨在追求自身利益最大化。然而鑒于土地是一種特殊的商品，當(dāng)其作為商品進(jìn)行流動(dòng)或交易時(shí)，農(nóng)民的理性原則以安全(或保障)為首要考慮因素，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交易的誘因是生存?zhèn)惱矶墙?jīng)濟(jì)理性(Scott，1976)*Scott，J.，The Moral Economy of the Peasant.Yale University press,1976.。因此，Simon提出了“有限理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，其核心內(nèi)容是，在有可選擇的替代方案和明確效用函數(shù)前提下，經(jīng)濟(jì)主體能夠按照優(yōu)先次序排列每個(gè)方案的可能結(jié)果。受主觀能力和客觀條件限制，經(jīng)濟(jì)主體往往是在“有限理性”條件下獲得“優(yōu)化解決方案”(耿寧、李秉龍，2016)*耿寧，李秉龍：《標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)戶規(guī)模效應(yīng)分析——來(lái)自山西省懷仁縣的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》，2016年第3期。。本文基于“有限理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為研究前提，對(duì)于農(nóng)戶而言，是否流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行資本化運(yùn)作是由農(nóng)地制度安排、農(nóng)戶資源稟賦*根據(jù)錢忠好(2002)、何國(guó)俊(2007)的研究界定，農(nóng)戶資源稟賦主要涉及到農(nóng)戶的生產(chǎn)資源、人力資源及社會(huì)資源等。及土地經(jīng)營(yíng)的收益預(yù)期決定的，而收益預(yù)期是主要誘因。因此，農(nóng)戶仍然是在一定資源與經(jīng)濟(jì)環(huán)境約束下追求收益最大化的個(gè)體(羅必良，2012)*羅必良，何應(yīng)龍，汪沙等：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)：農(nóng)戶退出意愿及其影響因素分析——基于廣東省的農(nóng)戶問(wèn)卷》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2012年第6期。。

為分析方便起見，假定土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上有兩個(gè)主體(土地承包戶和土地經(jīng)營(yíng)者*在土地“三權(quán)分置”制度安排下，隨著承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，承包戶和經(jīng)營(yíng)戶形成兩個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者而言，假設(shè)在現(xiàn)有技術(shù)條件下，產(chǎn)量與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模成正比，土地規(guī)模設(shè)為q∈Ω={q0，q*}，其中(0≤q0≤q*)，因此，土地經(jīng)營(yíng)者的效用函數(shù)為U(q)，q為流轉(zhuǎn)土地規(guī)模，則U(q)為土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的凹函數(shù)，U′(q)>0，U″(q)﹤0，即農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模越高，其所帶來(lái)的效用越大，但隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不斷提高，其帶來(lái)的效用的增量是減少的，這也符合土地資源的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)論。與此同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)者從承包戶將土地承租過(guò)來(lái)，需要支付一定的土地租金，因此，土地經(jīng)營(yíng)戶的收益函數(shù)為效用函數(shù)和支付成本(土地租金或轉(zhuǎn)讓費(fèi)或分紅)構(gòu)成，其收益函數(shù)可以表示為R(q，p)=U(q)-P，P為土地支付成本(土地租金)。對(duì)土地承包戶而言，假設(shè)務(wù)農(nóng)的凈收益R*=R0-C0，R0為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，C0為務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本。只有當(dāng)獲得租金收入P大于務(wù)農(nóng)的凈收益R*時(shí)，承包戶才有流轉(zhuǎn)土地的意愿。

因此，為了分析農(nóng)村土地資本化實(shí)現(xiàn)功能讓渡的作用機(jī)制，現(xiàn)將土地制度安排分為兩個(gè)階段，第一階段為“兩權(quán)分離”階段，由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“限制性市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”的特點(diǎn)加之被強(qiáng)化的土地福利保障功能，承包戶轉(zhuǎn)出土地的意愿并不強(qiáng)，點(diǎn)A(P1，Q1)為市場(chǎng)均衡點(diǎn)(如圖4所示)，即效用曲線和收益曲線的切點(diǎn)?；蛘哒f(shuō)土地的租金收入難以滿足承包戶流轉(zhuǎn)土地的預(yù)期收益，承包戶“惜地”情結(jié)比較嚴(yán)重。第二階段為“三權(quán)分離”階段，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)獲得更高的租金收入。此時(shí)，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，隨著流轉(zhuǎn)土地規(guī)模的增加，其效用曲線由U1右移至U2，從土地經(jīng)營(yíng)者的收益曲線R=U(q)-P可知，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模可以提高經(jīng)營(yíng)者效用。因此，理性的土地經(jīng)營(yíng)者將選擇提高土地租金P以獲取更多的收益，點(diǎn)B(P2，Q2)為“三權(quán)分置”后形成的市場(chǎng)均衡點(diǎn)。顯然，P2>P1，但這個(gè)租金P2并非是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的直接經(jīng)濟(jì)誘因，還要考慮P2-R0+C0>0。

現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村土地資本化的市場(chǎng)配置是一種方式，但多數(shù)情況表現(xiàn)為政府主導(dǎo)土地資本化運(yùn)作。政府參與的主要考慮是：兼顧效率和農(nóng)民利益。為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地經(jīng)營(yíng)者的種糧積極性，國(guó)家和政府通過(guò)各種補(bǔ)貼的形式(如國(guó)家種糧補(bǔ)貼和地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼*比如：山東省滕州市和平度市政府，為鼓勵(lì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，給予土地流入方每畝100元的補(bǔ)貼。)增加土地經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)水平，在圖4中直接表現(xiàn)為B點(diǎn)移至C點(diǎn)，其中兩點(diǎn)之間的效用差額為“利潤(rùn)租金”。因此，在確保農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者獲取穩(wěn)定的利潤(rùn)的同時(shí)，增加了農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)性收益，進(jìn)而使得土地在流動(dòng)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了資本增值。

圖4 農(nóng)村土地資本化功能讓渡的動(dòng)態(tài)演變路徑

(二)微觀事實(shí)：農(nóng)村土地資本化的典型案例

國(guó)內(nèi)對(duì)于土地資本化創(chuàng)新模式做出了大量的探索，學(xué)者們對(duì)農(nóng)村土地資本化的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了深入研究，比如資產(chǎn)賦權(quán)、成立股份公司(周其仁，2004*周其仁：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度——中國(guó)城市化面臨的重大選擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》，2004年第4期。；羅必良，2015*羅必良，何一鳴：《博弈均衡、要素品質(zhì)與契約選擇——關(guān)于佃農(nóng)理論的進(jìn)一步思考》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2015年第8期。)；股份合作制的“準(zhǔn)土地股權(quán)”(黃少安，2013)*黃少安，謝冬水：《土地集中效應(yīng)差異化假說(shuō)——農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代與工業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地集中效應(yīng)比較》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2013年第9期。；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、轉(zhuǎn)讓、承包租賃、土地信托、土地使用權(quán)證券化、土地銀行(楊元慶，2008)*楊元慶，韓立達(dá)：《我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)資本化問(wèn)題研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2008年第4期。。為了分析土地資本化的典型實(shí)踐，本文以“廣東南海模式”為例進(jìn)行分析。

20世紀(jì)90年代初，廣東南海率先以農(nóng)村土地承包權(quán)折算入股的股份合作制改革(簡(jiǎn)稱“南海模式”)。廣東南海的農(nóng)村土地股份合作制是在堅(jiān)持集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將分散的土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與管理，采用股份制組織形式和公司制管理制度，以農(nóng)戶的承包權(quán)進(jìn)行股權(quán)折算，土地開發(fā)商或種植大戶等進(jìn)行承包或租賃獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并根據(jù)股權(quán)對(duì)農(nóng)戶分配收益的一種土地資本化實(shí)現(xiàn)形式(如圖5所示)。其本質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益關(guān)系的重新界定，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分離，農(nóng)戶成為企業(yè)的股東，通過(guò)獲取經(jīng)營(yíng)者的財(cái)產(chǎn)剩余索取權(quán)來(lái)?yè)Q取土地承包權(quán)的價(jià)值化收益?！澳虾ＤＪ健笔艿狡毡殛P(guān)注后，在廣東省其他市區(qū)也產(chǎn)生一定的示范效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，廣東佛山市以入股形式流轉(zhuǎn)的家庭承包地占比達(dá)83.6%*數(shù)據(jù)來(lái)源：廣東省農(nóng)業(yè)廳，《佛山市深化農(nóng)村股份合作制改革 創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制》，http://www.gdagri.gov.cn/bmgl/ns.jg/jgc/nctdcb/20120405_192970.htm，2012-04-05。。2012年，中山市土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到91.1%，其中入股形式占全部流轉(zhuǎn)承包地面積的81.4%，由此可見，入股已成為土地流轉(zhuǎn)的主要形式*數(shù)據(jù)來(lái)源：廣東省農(nóng)業(yè)廳，《中山市創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制保障農(nóng)民土地收益》，http://www.gdagri.gov.cn/bmgl/ns.jg/jgc/nctdcb/20120405_192966.htm，2012-04-05。。

圖5 農(nóng)村土地股份合作制關(guān)系圖

從“南海模式”實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村土地股份合作制的運(yùn)行機(jī)制主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地股份合作制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。該土地資本化形式是“三權(quán)分置”在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)踐案例，在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)不變的前提下，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，重新界定與組合了農(nóng)村集體、承包戶、合作社三者之間的權(quán)利和利益關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有承包權(quán)，合作社以股權(quán)換取承包戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)，最后經(jīng)營(yíng)者根據(jù)股權(quán)進(jìn)行分紅。其實(shí)質(zhì)就是以土地產(chǎn)權(quán)為核心的股份合作制，這一產(chǎn)權(quán)機(jī)制有效促進(jìn)了農(nóng)村土地資本化，對(duì)提高農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。二是農(nóng)村土地股份合作制分配結(jié)構(gòu)。股權(quán)是進(jìn)行最終利益分配的依據(jù)。因此，股權(quán)設(shè)定是實(shí)施土地股份合作制的前提和基礎(chǔ)。“南海模式”設(shè)置了集體股和個(gè)人股，股權(quán)分紅根據(jù)年底合作社盈利情況按固定的股份進(jìn)行分紅。其中集體股歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有，主要用于村集體的擴(kuò)大再生產(chǎn)及社區(qū)內(nèi)部的福利保障等。個(gè)人股主要包含承包權(quán)股及對(duì)村集體的勞動(dòng)貢獻(xiàn)股。三是農(nóng)村土地股份合作制治理結(jié)構(gòu)。為了減少交易費(fèi)用，提高決策效率，合作社采用了公司制管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，設(shè)置股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人聘任制。合作社內(nèi)部形成有效的管理決策、運(yùn)營(yíng)監(jiān)督、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，使合作社按現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展模式進(jìn)行運(yùn)作。

總之，“南海模式”兼顧土地利用的“公平”和“效率”，實(shí)現(xiàn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展。當(dāng)然，在肯定其取得成效的同時(shí)，也面臨著一些問(wèn)題，比如農(nóng)民的收益取決于合作社的經(jīng)營(yíng)情況，而合作社缺乏明確的法律約束，容易造成合作社非法進(jìn)行非農(nóng)化操作的現(xiàn)象。再者，農(nóng)村土地股份合作制形式是相對(duì)封閉的，承包戶一旦參與，退出困難。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度也存在一定缺陷，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的界定不清也容易引發(fā)股權(quán)糾紛等問(wèn)題。

四、結(jié)論與啟示

運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論，基于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的研究視角，深入探究了當(dāng)前“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，本質(zhì)就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，最終目的在于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，強(qiáng)化土地的財(cái)產(chǎn)性功能，而農(nóng)村土地資本化是實(shí)現(xiàn)土地功能讓渡的主要路徑之一。因此，本文形成“產(chǎn)權(quán)細(xì)分—功能讓渡—土地資本化創(chuàng)新”的分析線索，以期闡明“三權(quán)分置”制度下農(nóng)村土地資本化的創(chuàng)新邏輯，為農(nóng)村土地資本化的進(jìn)一步理論與實(shí)踐研究提供新的思路與啟示。

第一，明確界定土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵。強(qiáng)化農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)賦權(quán)，其核心在于保護(hù)農(nóng)戶獲得公平的土地權(quán)益，避免法律歧視。土地產(chǎn)權(quán)的不完整性與不完全性，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制不能在農(nóng)村金融、農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。因此，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證，還應(yīng)該充分考慮經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出后，對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分別確權(quán)頒證，以進(jìn)一步提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的靈活性，以保證農(nóng)地的資本化運(yùn)作。更重要的是讓實(shí)際土地經(jīng)營(yíng)者享受到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)惠，確保國(guó)家的糧食安全。

第二，農(nóng)村土地資本化實(shí)現(xiàn)形式存在一定的區(qū)域適應(yīng)性問(wèn)題。鑒于當(dāng)前全國(guó)各地農(nóng)村土地資本化改革實(shí)踐形式，其中主要的創(chuàng)新路徑有：農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地股份合作以及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。對(duì)不同創(chuàng)新路徑在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡地區(qū)之間的兼容性問(wèn)題上值得進(jìn)一步研究。

第三，農(nóng)村土地資本化配置方式有政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)配置型兩種。無(wú)論哪一種方式，優(yōu)化協(xié)調(diào)農(nóng)村土地資本化過(guò)程中各個(gè)主體之間的利益分配是關(guān)鍵。為了避免削弱農(nóng)戶的利益，影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的積極性，政府需要配套的監(jiān)督管理體系進(jìn)行規(guī)范與約束。一方面，對(duì)農(nóng)村土地的用途進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)禁與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)關(guān)的“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行有效補(bǔ)貼，提高種糧積極性，但要確立補(bǔ)償金額的合理性。