黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。加強基層政權(quán)建設(shè)，夯實國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)?！苯值篮袜l(xiāng)鎮(zhèn)作為我國的最基層政權(quán)，既是執(zhí)行黨和國家政策的末端，黨和政府的很多工作靠基層來落實；也是黨聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾的前端，人民群眾直接通過街鄉(xiāng)政權(quán)的形象來認知黨和政府，通過到街鄉(xiāng)辦事是否公道、便捷來評價政府的辦事效率。因此，基層的履職能力和治理水平，決定黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)，決定著執(zhí)政能力、國家治理的根基和水平。實行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，是北京貫徹落實黨的十九屆三中全會精神、夯實首都城市治理體系和治理能力基礎(chǔ)的一項重要舉措，是破解服務(wù)群眾、基層治理“最后一公里”問題的一種有益嘗試。制定街道職責清單，明晰權(quán)責邊界，劃分條塊事權(quán)，理順職責關(guān)系，推動職能轉(zhuǎn)變和治理水平提升，是落實市委《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》文件精神，推進“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”試點的一項基礎(chǔ)性工作。

問題導向：直面基層治理難題

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善，基層政權(quán)治理社會和服務(wù)群眾的職責在增加、任務(wù)在加重，“上面千條線，下面一根針”成為普遍寫照。從北京看，現(xiàn)有的基層治理同基層社會發(fā)展的要求還存在著一些不相適應(yīng)的地方。

職能定位不清晰。街道是區(qū)委區(qū)政府的“派出機關(guān)”，又是執(zhí)行上級政策的“基層政權(quán)”，兩者本身并不矛盾，但在實際工作中結(jié)合得不夠好。基層的同志偏重于將街道作為派出機關(guān)，強調(diào)街道應(yīng)代表區(qū)委區(qū)政府監(jiān)督部門在轄區(qū)內(nèi)的專業(yè)管理；而部門的同志偏重于將街道作為政策執(zhí)行者，強調(diào)街道主要是落實部門下派的工作任務(wù)。認識上的差異，導致對街道職能定位難以形成共識，缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的說法，也沒有形成清晰明確的職責范圍。

權(quán)責之間不匹配。街道責大權(quán)小、有責無權(quán)，一句“屬地責任”讓街道兜了底。有的基層同志略帶調(diào)侃地說，街道不僅是無所不裝的筐，更是滴水不漏的缸。什么事都得干，干什么事都不能出紕漏。究其原因，主要是受體制慣性影響，各職能部門長期依靠行政手段管理社會，十分看重手中的職權(quán)，往往是放了事務(wù)，不放權(quán)力。許多管理事務(wù)下移到基層，治理重心卻沒有跟著下移，導致街道的任務(wù)和責任多、資源和權(quán)限少，服務(wù)群眾“最后一公里”問題難以有效解決。

條塊關(guān)系不順暢。對于有些職責事項，條與塊之間誰主責、誰配合，存在不明晰的地方，出了問題容易相互推諉。條與塊之間溝通不暢，條專塊統(tǒng)的正式工作機制還沒有完全建立起來。街道發(fā)現(xiàn)問題不知道歸哪個部門具體管，部門也不知道該怎么聯(lián)系街道，雙方互不搭界，導致“看得見的管不了，管得了的看不見”，有時只能通過“情感聯(lián)絡(luò)”等非正式途徑來彌合縫隙。條與塊之間資源共享不便，協(xié)同整合不夠，部門有管理手段但職能單一，街道統(tǒng)籌發(fā)動能力強但專業(yè)管理弱，不利于解決綜合、復雜的現(xiàn)實問題。

職能轉(zhuǎn)變不到位。主觀上，習慣于用傳統(tǒng)管理方式包攬基層事務(wù)，對基層社會治理復雜性的認識有待提升，推進多元主體共同參與社區(qū)治理、推動居民自我約束自我激勵自我管理、引入競爭機制提供公共服務(wù)、運用法律手段管理基層事務(wù)、將科技信息成果更多應(yīng)用于基層治理實踐等方面的能力還需繼續(xù)增強。客觀上，對基層的各項考核較多，迎檢迎查任務(wù)較重，牽扯了基層的精力。對一些矛盾和問題，群眾向政府反映的多，訴諸法律的少，加大了基層治理的壓力。這直接影響了基層政府職能轉(zhuǎn)變和治理水平、服務(wù)能力的整體提升。

目標導向：明確街道職責清單

按照市委抓緊試點、先行先試、形成經(jīng)驗的改革要求，在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見、反復修改完善的基礎(chǔ)上，2018年4月，市編辦、市委組織部聯(lián)合印發(fā)《北京市街道黨工委和辦事處職責清單（試行）》（京編辦發(fā)〔2018〕12號，以下簡稱《街道職責清單》）?！督值缆氊熐鍐巍贩贮h群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、綜合保障6個職責板塊、共111項。這是一項重要的調(diào)研成果。調(diào)研組共查閱法規(guī)文件300余件，結(jié)合西城區(qū)廣外街道、海淀區(qū)學院路街道、順義區(qū)光明街道和47個市級部門的調(diào)研狀況，逐項研究職責內(nèi)容和依據(jù)條款，形成了街道職責清單初稿；專門聽取了區(qū)縣、街道、基層市人大代表、專家學者等方面的意見。各方面普遍反映，此項工作作風比較務(wù)實，基礎(chǔ)比較扎實，并對大范圍直接聽取街道意見給予充分肯定。

突出加強黨的領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導是提高基層管理水平和服務(wù)能力的最大制度優(yōu)勢?！督值缆氊熐鍐巍钒褟娀h的領(lǐng)導放在街道職能定位的首位，明確和強化街道黨工委領(lǐng)導本地區(qū)的工作和基層社會治理的職能作用，明確和賦予街道黨工委對職能部門派出機構(gòu)負責人任免建議權(quán)、重大事項意見建議權(quán)、綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)等，推動街道黨組織職能轉(zhuǎn)變。

明確街道職能定位。為貫徹落實中央和市委關(guān)于基層社會治理的要求，結(jié)合近年來北京街道改革實踐探索，《街道職責清單》突出街道作為“派出機關(guān)”和“基層政權(quán)”兩個定位。明確街道職能定位是：強化黨的領(lǐng)導、統(tǒng)籌轄區(qū)工作，促進社會共治、維護安全穩(wěn)定，協(xié)調(diào)城市管理、營造良好環(huán)境，組織公共服務(wù)、指導社區(qū)建設(shè)。

體現(xiàn)街道主責主業(yè)?！督值缆氊熐鍐巍肪劢棺h建、抓治理、抓服務(wù)，分別明確街道黨工委和辦事處主要職責。明確街道黨工委落實基層黨建工作責任制，加強黨工委自身建設(shè)和以黨支部為核心的基層黨組織建設(shè)，統(tǒng)籌推進區(qū)域化黨建、“兩新”組織黨建、社區(qū)黨建工作。在抓治理方面，突出“三治”：精治、共治、法治。明確街道參與規(guī)劃設(shè)計，打造精治長遠布局；推進居民自治，動員社會力量參與社區(qū)治理，推動形成社區(qū)共治合力；堅持法治思維，依法管理基層公共事務(wù)；組織開展公共服務(wù)，推動社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展等。

統(tǒng)一街道職責事項。過去，從市級層面對基層職責的一般性研究比較少。各區(qū)之間由于城區(qū)面積、工作沿襲、財政體制等差異，街道職責有所不同。此次將《街道職責清單》定位為本市各街道履職的共同底單，盡可能把16個區(qū)各街道的職責囊括進來，把共性職責提煉出來，力爭實現(xiàn)一張清單全覆蓋。同時，考慮各區(qū)差異，在試點中允許各區(qū)局部微調(diào)，可以做“減法”，將暫不適宜由街道承擔的職責從《街道職責清單》中刪去，明確主責部門，確保責任落實；可以做“加法”，將區(qū)委區(qū)政府交辦街道承擔的其他職責、此次試點探索街道能承擔的職責、個別街道實際承擔的農(nóng)村管理職責等，依法依規(guī)從嚴認定，實事求是地增加進來。當然，無論加減，都是個別情況、是少數(shù)。

堅持職責法定原則。職責法定是依法行政的基本要求。一方面，行政機關(guān)職能的取得必須有法定依據(jù)。這次梳理的每一項職責事項都有明確的法規(guī)文件出處，未額外增加街道職責，也避免單純?yōu)榻值罍p負?？紤]到街道處于最基層，需要承擔一些具體民生保障事務(wù)以及工青婦、殘聯(lián)等群團組織系統(tǒng)性強的特點，為保證職責完整性，從嚴采用了少數(shù)部門文件，不足依據(jù)總量的15%。另一方面，堅持以責定權(quán)、權(quán)責一致。在明確街道職責的同時賦予相應(yīng)的行政職權(quán)、管理手段或保障措施。對需要市、區(qū)進一步放權(quán)的，也留了接口、作了銜接。

細化職責事項內(nèi)容?！督值缆氊熐鍐巍吩诿鞔_職責的同時細化內(nèi)容，說清楚街道在其中具體干什么。一方面，框定街道的職責邊界，不把一項職責簡單、大而化之地交給街道承擔。如推進河長制工作包括：開展定期巡查，發(fā)現(xiàn)并協(xié)調(diào)解決河湖管理保護存在的問題，本級無法解決的及時向上級河長報告。另一方面，理順條塊職責關(guān)系，把一項職責中誰主誰輔和“吹哨”“報到”機制表述清楚。據(jù)統(tǒng)計，《街道職責清單》中，街道“負責”“承擔”的主責主業(yè)約占24.1%；“組織”“協(xié)調(diào)”其他部門共同完成的職責約占34.5%；“參與”“協(xié)助”“配合”的職責約占41.4%。另外，對街道參與、協(xié)助、配合的職責，還同時明確了主責部門。

需求導向：從完善制度到制定法規(guī)

一是修改完善職責清單。在區(qū)級層面，各區(qū)以《街道職責清單》為主體，結(jié)合各區(qū)實際，進行局部增減和調(diào)整后，形成本區(qū)的街道職責清單。在此基礎(chǔ)上，進一步細化職能、任務(wù)，進一步明確街道參與、協(xié)助、配合事項的主責部門，推進街道依法履職。在市級層面，針對街道在實際“吹哨”時遇到的與市、區(qū)兩級職能部門職責交叉、職責空白、職責不順的問題，進一步編制《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”專項清單》，通過職責劃分，進一步明確市、區(qū)、街三級縱向?qū)用娴穆氊熽P(guān)系。通過市、區(qū)共同努力，形成更加符合街道實際、更好服務(wù)“吹哨”“報到”工作需要的《街道職責清單》。

二是建立清單管理制度。建立《街道職責清單》動態(tài)管理制度，凡涉及職責事項調(diào)整的必須依法依規(guī)進行，由市、區(qū)黨委和政府依法定程序交由街道承擔的，具體動態(tài)調(diào)整工作由《街道職責清單》管理部門辦理。建立街道職責事項準入制度，對《街道職責清單》之外的職責事項，除緊急情況外街道不予承擔，市、區(qū)各部門不得違反程序擅自將職責任務(wù)交由街道承擔。建立《街道職責清單》監(jiān)督檢查制度，凡違反街道職責事項準入制度和動態(tài)管理制度的，各基層單位可據(jù)實反映情況，機構(gòu)編制部門按權(quán)限開展監(jiān)督檢查，并依法追究相關(guān)責任。

三是推動街道立法工作。推動北京市街道辦事處工作條例立法工作，是“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的一項推進舉措。《街道職責清單》將在明確職責方面為條例立法奠定基礎(chǔ)。同時，賦予各區(qū)試點建議權(quán)，包括：對街道履職缺少相應(yīng)職權(quán)的事項，需要市級部門進一步向街道賦權(quán)或提供相應(yīng)保障措施的；對認定依據(jù)中部門色彩較重、確實與本區(qū)實際不相符的，可以實事求是地提出修訂相關(guān)法規(guī)文件的建議等。這些將作為立法工作的重要參考，推動街道履職的法定化、規(guī)范化。

（作者簡介：吳松元，北京市機構(gòu)編制委員會辦公室副主任）

責任編輯 / 宋明晏