韓振華 胡九龍

[摘要] 農地“三權分置”改革是以習近平同志為核心的黨中央基于農村改革創(chuàng)新實踐進行的重大理論和制度創(chuàng)新。深化農地“三權分置”改革，必須放在我國“三農”工作大局中統(tǒng)籌考慮，以鞏固提升農業(yè)農村基礎地位和保障國家糧食安全為基本目標并堅持“四不”原則；必須有利于統(tǒng)籌推進農業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并將其納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的布局。未來，“三權分置”改革應重點圍繞“地”“糧”“人”“錢”四個方面完善相關制度。

[關鍵詞] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略； “三權分置”改革； 農村集體土地

[中圖分類號] F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2018）08-0056-04

當前，我國農地制度已經由家庭聯(lián)產承包責任制的“兩權分離”時期，進入了“三權分置”改革的新階段，這是我國在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化同步推進的大趨勢下，人地關系發(fā)生的新變化所決定的。黨的十九大報告明確提出要完善承包地“三權分置”制度1；2017年底召開的中央農村工作會議又正式提出推進宅基地“三權分置”改革；同時，自2015年起，我國在部分試點縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌推進集體經營性建設用地直接入市和征地制度改革，核心內容是在保持集體所有權不變的前提下，保障農民的土地收益權，放活土地經營權，其實質也是“三權分置”。可見，農地“三權分置”改革已經成為我國深化農村土地制度改革的主要方向和重要內容。

農地“三權分置”改革，有利于土地資源優(yōu)化配置，促進農地流轉，但同時也給保障國家糧食安全、維護農村社會穩(wěn)定、維護集體所有制這一根本制度帶來新挑戰(zhàn)。推進農地“三權分置”改革，必須深刻理解黨中央“三農”政策，堅定改革方向，堅守改革原則和底線，健全改革配套制度，進一步完善農地“三權分置”制度。

農地“三權分置”制度是以習近平同志為核心的黨中央基于農村改革實踐的重大理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新

農地“三權分置”改革源于基層群眾創(chuàng)新實踐。20世紀80年代中后期，我國湖北等地開始探索“所有權、承包權、經營權”分離改革，到了90年代，重慶、四川、安徽等地也相繼試點推行了這一改革，主要目的是促進農地流轉。近年來，我國為更好推進農地制度改革，促進農地權屬清晰，已經基本完成了集體土地所有權、宅基地和集體建設用地使用權的確權登記頒證工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把“三權分置”作為我國農地制度改革的重點，科學總結改革實踐經驗，密集出臺相關改革文件，推動形成了農地“三權分置”改革在理論和制度方面的極大創(chuàng)新。

從理論創(chuàng)新上來看，“三權分置”改革，既有對馬克思主義產權理論的繼承和創(chuàng)新，也有對西方經濟學產權理論的突破和創(chuàng)新。對前者而言，主要是創(chuàng)新了集體所有制的實現(xiàn)形式，解決了公有制和市場經濟相融合這一難題，落實集體所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權，既維護了社會主義公有制的基本性質，又賦予經營權自由流轉的權能，打破了集體所有制原有的社區(qū)封閉性、產權模糊性等弊端。對后者而言，主要是用改革的實踐和成效，有力回擊了土地私有化的觀點，通過放活經營權，依然可以用市場經濟的手段來配置土地資源，而不必改變土地集體所有的社會主義公有制性質，確保農民平等享有土地權益，有效發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。我國農地“三權分置”改革是我國在世界范圍內獨有的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，是我國在農地制度領域開創(chuàng)的一條新路。

從制度上來看，我國農地“三權分置”改革主要有以下三點基本內涵：

一是明確“三權分置”是我國農地制度改革的基本方向。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農村改革綜合性實施方案》，明確提出深化農村土地制度改革的基本方向就是實行“三權分置”，并于2016年制定了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，順應農民意愿，將土地承包經營權再分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”的格局。

二是明確“三權分置”改革后流轉的是經營權，而不是承包權。我國政府明確提出，“三權分置”，“集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵”1，必須要落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭，“三權”之間的關系就有了清晰的界定2。

三是明確“三權分置”改革后賦予經營權新的權能。2014年中央一號文件提出：在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構進行抵押融資。這是中央首次對土地經營權賦予新的權能。

我國完善農地“三權分置”改革的基本原則

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作，提出了一系列關于“三農”工作的新理念新思想新戰(zhàn)略，深刻闡述了“三農”工作的戰(zhàn)略地位、發(fā)展規(guī)律、形勢任務、方法舉措等，內容涵蓋多個方面，為進一步完善農地“三權分置”改革提供了根本遵循。圍繞黨中央的決策部署，未來農地“三權分置”改革，必須在我國“三農”工作大局中統(tǒng)籌考慮，遵循如下基本原則：

深化“三權分置”改革要以鞏固提升農業(yè)農村基礎地位和保障國家糧食安全為基本目標。習近平總書記在黨的十九大報告以及多個場合中反復強調糧食安全的重要性。他指出，保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，飯碗里必須主要裝中國糧。在2017年底的中央農村工作會議上，習近平總書記再次強調糧食安全問題并提出明確要求。這些重要論述，為深化“三權分置”改革明確了基本目標。明晰產權，促進流轉，就是要提高農業(yè)綜合生產能力，提高農民增收能力，確保農業(yè)農村基礎地位只增不減、國家糧食安全無虞。

深化“三權分置”改革要堅持“四不”原則。習近平總書記在中央農村工作會議、小崗村調研座談等多個場合明確指出，實行承包權和經營權分置并行，要尊重農民意愿和維護農民權益，不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。這“四不”是深化“三權分置”改革必須堅守的基本原則和底線。改革中要確保土地流轉后用途不改變，嚴禁借土地改革和流轉之名，占用耕地從事非農建設，防止“非糧化”，防止社會資本進入后損害農民利益，必須加緊完善土地規(guī)劃、用途管制、流轉監(jiān)管等相關配套制度。

深化“三權分置”改革要有利于統(tǒng)籌推進農業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。習近平總書記把新型城鎮(zhèn)化作為推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑，提出推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。他指出，要深化農村產權制度改革，維護好進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，將農民的戶口變動與“三權”脫鉤，以調動農業(yè)轉移人口進城落戶的積極性。在城鄉(xiāng)融合方面，必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，習近平總書記強調要在破解城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，讓廣大農民平等參與改革發(fā)展進程、共同享受改革發(fā)展成果。只有深化農地“三權分置”改革，打通城鄉(xiāng)要素平等交流的通道，使農地經營權流轉給新型農業(yè)經營主體，有償轉讓或退出宅基地的使用權，確保農民按股份享有集體經營性建設用地的開發(fā)收益。這無疑會促進農民擁有的承包地、宅基地和閑置農房等充分流動起來，增加農民財產性收入，提高其融入城市的能力。

深化“三權分置”改革要納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的布局。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是以習近平同志為核心的黨中央在深刻把握我國國情農情，深刻認識我國城鄉(xiāng)關系變化特征和現(xiàn)代化建設規(guī)律的基礎上，作出的重大戰(zhàn)略部署。2018年中央一號文件明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2020年、2022年、2035年、2050 年等重要時間節(jié)點的目標任務。習近平總書記強調農村基本經營制度是鄉(xiāng)村振興的制度基礎，要求在“三權分置”改革中平等保護經營權，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，讓進城的進得放心、讓留在農村的留得安心，實現(xiàn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相得益彰。

圍繞“地”“糧”“人”“錢”四個方面完善農地“三權分置”改革配套制度

習近平總書記關于“三農”工作的部署，涉及農村改革發(fā)展的方方面面，為推進農地“三權分置”改革指明了目標和方向。完善農地“三權分置”改革，重點應圍繞“地”“糧”“人”“錢”四個方面完善相關配套制度?！暗亍钡膯栴}就是要嚴守18億畝耕地紅線；“糧”的問題就是要確保糧食產量不下降，國家糧食安全無虞；“人”的問題就是要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，讓常住城市農業(yè)戶籍人口落戶城市、融入城市、享受城市的公共服務；“錢”的問題就是要解決新型城鎮(zhèn)化的融資問題。

一是“地”的問題：嚴守18億畝耕地紅線，完善耕地保護制度。一般認為我國糧食安全所需要的耕地最低保障面積為18億畝。據(jù)2016年國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，我國中低產田占耕地總面積的比例較高，此外每公頃耕地化肥平均施用量超出聯(lián)合國糧農組織公布的世界化肥安全施用量，加上農藥、地膜等，耕地土壤污染較重。要從總量和質量上嚴守18億畝耕地紅線，必須針對“三權分置”改革中出現(xiàn)的農地“非農化”“非糧化”、透支地力等風險，按照“藏糧于地、藏糧于技”的要求，健全更加嚴格的耕地保護制度、用途管制制度，建立農地流轉服務體系、流轉后經營行為監(jiān)管制度，開展農地土壤污染的防治、修復，為國家糧食安全守護好基礎空間。

二是“糧”的問題：確保國家糧食安全，完善農業(yè)補貼制度。糧食安全不僅是經濟問題，還是政治問題，是國家安全的重要基礎。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把糧食安全作為頭等大事，先后提出過“飯碗論”“底線論”“紅線論”等論斷，反復強調糧食安全的極端重要性，并在每年的中央農村工作會議上對抓好糧食生產工作進行重點部署。隨著我國城鄉(xiāng)居民收入增長、城鎮(zhèn)化水平的提高，糧食需求結構發(fā)生顯著變化，糧食消費總量剛性增長，有專家預測到2020年將達到1.4萬億斤，糧食供給壓力較大，糧食安全不能有任何松動和風險。隨著我國農地“三權分置”改革的深入推進，農地流轉比例迅速提高，而農業(yè)補貼還是依據(jù)承包農地的面積，直接補貼給擁有承包權的農戶，出現(xiàn)了“拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼”的現(xiàn)象，無法實現(xiàn)國家實施農業(yè)補貼的政策目標。針對這些問題，要建立新型農業(yè)經營主體準入制度、精準化的糧食生產補貼制度等。

三是“人”的問題：促進1億人農業(yè)轉移人口市民化，健全土地增值收益分配制度。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為42.35%，兩者相差16.17個百分點，這意味著有2億多人口沒有完全融入城市。中央明確到2020年要解決1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口市民化問題1。農業(yè)轉移人口市民化不是簡單的落戶，必須有社保、穩(wěn)定的就業(yè)和住房，才能在城市生存下去。同時，對其在農村的集體資產確權登記頒證，保障集體資產權益。我國實施農地“三權分置”改革正是為了適應以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，在落實集體所有權、保障農民成員權的前提下，放活農地經營權和宅基地使用權，讓地盡其用，同時為農民增加收入。我們要完善相關配套制度，一方面要在確權促流轉方面建立平臺、做好服務，另一方面要在收益分配上健全調節(jié)機制，讓更多土地增值收益用于促進人的城鎮(zhèn)化。

四是“錢”的問題：逐步擺脫對“土地財政”的依賴，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資機制。我國城鎮(zhèn)化的主要資金來源包括地方財政收入、中央的轉移支付、土地出讓金收入等。過去十幾年，我國各級政府依靠用較低價格征收農村集體土地，推動了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。隨著農地“三權分置”改革的深入，集體經營性建設用地可以直接入市，打破了各級政府對土地一級市場的壟斷，“土地財政”將成為無源之水；隨著農地確權登記頒證，農民的財產意識增強，原來的低價補償引起越來越多的社會矛盾，拆遷征地成本越來越高，土地出讓凈收入越來越低，不具有可持續(xù)性。未來我國推進新型城鎮(zhèn)化，配套的公共服務、基礎設施建設等都需要大量的資金支撐，我們必須改變過去以銀行抵押貸款為主的單一融資模式，創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，通過發(fā)行市政債券、PPP（政府和社會資本合作）等方式，彌補資金缺口。除此之外，政府可對持有環(huán)節(jié)征收一定的稅收，特別是針對集體經營性建設用地直接入市，國家要以增值調節(jié)金等方式，提取一定比例的增值收益，用于新型城鎮(zhèn)化建設。

[參考文獻]

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M]. 北京：人民出版社，2017.

（作者簡介：韓振華，中央黨校經濟學教研部政治經濟學專業(yè)博士研究生，北京市人民政府研究室綜合一處副處長；胡九龍，北京市人民政府研究室副主任）

責任編輯 / 曹 晶