◆ 郭亦鹿 何云福 / 文

“產(chǎn)品”是市場主體“產(chǎn)”出來的，“產(chǎn)品”質(zhì)量怎么“管”、怎么“放”、怎么“服”，與市場主體的利益切身相關(guān)。當(dāng)前，加大營商環(huán)境改革，在質(zhì)量工作領(lǐng)域大有可為。我們要把市場主體的需求作為質(zhì)量工作的努力方向，深化改革創(chuàng)新，完善市場主體質(zhì)量制度供給，不斷提升質(zhì)量監(jiān)管水平、質(zhì)量服務(wù)能力，讓市場主體活力充分迸發(fā)，為上海實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更好環(huán)境、提供更有力支撐。

一、重構(gòu)適應(yīng)市場主體的質(zhì)量制度，提供清晰可預(yù)期的市場規(guī)則

《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《商標(biāo)法》《廣告法》《價格法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)規(guī)制著市場主體的行為活動。可以說，市場監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)較為齊備。但是，由于市場行為的復(fù)雜多樣性，法律法規(guī)的適用范圍難免出現(xiàn)交叉，乃至存在市場執(zhí)法“選擇性”適用問題。譬如市場主體的一個產(chǎn)品標(biāo)示內(nèi)容虛假行為可以用《產(chǎn)品質(zhì)量法》進(jìn)行約束，也可以從《反不正當(dāng)競爭法》進(jìn)行約束。行為規(guī)則的不明晰，對應(yīng)地造成行為后果的不確定性。適應(yīng)市場主體的需求，結(jié)合發(fā)展新形勢，迫切需要通過規(guī)則再梳理，找到符合市場需求的內(nèi)在規(guī)律，形成系統(tǒng)、明確、一致的市場監(jiān)管規(guī)則，為營造良好營商環(huán)境打好基礎(chǔ)。

就質(zhì)量制度的供給而言，需要打破原有架構(gòu)，融入市場監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的整體框架設(shè)計(jì)中，通過制度發(fā)展完善，適應(yīng)新時期市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求。產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域，《產(chǎn)品質(zhì)量法》采用的立法方式是對生產(chǎn)者、銷售者分別制定行為規(guī)范。2012年公布施行的《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》雖然改變了原《上海市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》以“監(jiān)督”為主線的構(gòu)架，但在立法上仍然沿襲了《產(chǎn)品質(zhì)量法》的立法體系，對“生產(chǎn)者”、“銷售者”分別制定規(guī)范，而不是依據(jù)市場主體的“市場行為”制定相應(yīng)的規(guī)范，從總體思路上容易導(dǎo)致市場主體行為規(guī)范的模糊不清，這種情況有待改變。

市場主體的生產(chǎn)和銷售行為密不可分，按照現(xiàn)有的生產(chǎn)者、銷售者的權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定，既會對守法者帶來困惑，又難以嚴(yán)格執(zhí)法。如“銷售者不得偽造產(chǎn)地，不得偽造或者冒用他人的廠名、廠址”，銷售者銷售的產(chǎn)品涉嫌偽造產(chǎn)品或偽造、冒用他人廠名、廠址的，是否需要判斷其為實(shí)施主體、主觀故意？但“委托加工”、“貼牌生產(chǎn)”、“代工生產(chǎn)”、“定牌制造”、“生產(chǎn)外包”等基于市場細(xì)化分工、依托供應(yīng)鏈管理的生產(chǎn)銷售模式，已經(jīng)突破了“生產(chǎn)者”、“銷售者”的界定，適用法律法規(guī)規(guī)定界限模糊。又如新興的“體驗(yàn)式消費(fèi)”、“個性化定制”，消費(fèi)者還重疊著“生產(chǎn)者”的身份，如何通過現(xiàn)有規(guī)定予以調(diào)整等。這些都充分證明，打破現(xiàn)有制度生硬劃分“生產(chǎn)者”、“銷售者”的做法，不再以主體“身份”分類，而是以“行為”為內(nèi)在邏輯，為市場主體制定統(tǒng)一的行為規(guī)則和市場主體“一行為一規(guī)范”，提高規(guī)則的確定性和可操作性，將有利于國際一流市場環(huán)境的形成。

二、區(qū)分民事、行政責(zé)任相關(guān)規(guī)則，降低市場主體的合規(guī)成本

如果依據(jù)市場主體的市場行為來確定行為規(guī)范，那么就需要回答一個問題：市場主體的行為哪些是政府監(jiān)管部門要管的，哪些是市場自己要管的？我國現(xiàn)有的市場監(jiān)管模式以行政監(jiān)管為主，質(zhì)量制度供給更重視市場主體的行政責(zé)任，未能嚴(yán)格區(qū)分民事行為、行政行為的界限。其根源在于《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《消費(fèi)者權(quán)益保障法》等市場監(jiān)管法規(guī)，屬于公私交疊的社會法領(lǐng)域，充分體現(xiàn)著政府部門對經(jīng)濟(jì)秩序、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的管理和規(guī)范。而要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要轉(zhuǎn)換政府在市場監(jiān)管中的角色，用“政府權(quán)力減法”換取“市場活力乘法”，減少對市場不必要的干預(yù)。在行為規(guī)則的制定上，要正確認(rèn)識作為市場主體的企業(yè)供應(yīng)方和消費(fèi)者需求方的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮社會和司法監(jiān)督的作用，改變民事行為規(guī)則被動、從屬的地位。

一方面，盡量避免民事、行政行為交織?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》既規(guī)定了行政責(zé)任，又規(guī)定了民事責(zé)任。第四章“損害賠償”規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量相關(guān)的違約責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任，與《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》等規(guī)定交叉重復(fù)?！渡虾Ｊ挟a(chǎn)品質(zhì)量條例》亦是如此。例如，產(chǎn)品質(zhì)量申投訴的處理，《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》規(guī)定，銷售者對其售出產(chǎn)品的質(zhì)量實(shí)行先行負(fù)責(zé)。屬于生產(chǎn)者的責(zé)任或者屬于向銷售者提供產(chǎn)品的其他銷售者責(zé)任的，銷售者有權(quán)向生產(chǎn)者、提供產(chǎn)品的其他銷售者追償。也就是說，產(chǎn)品出現(xiàn)問題，經(jīng)營者要先行代償，之后再厘清責(zé)任。這里明確規(guī)定了生產(chǎn)銷售質(zhì)量問題產(chǎn)品的民事責(zé)任。同時，《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》又規(guī)定了消費(fèi)者有權(quán)就產(chǎn)品質(zhì)量問題，向質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政管理部門及有關(guān)部門申訴，接受申訴的部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)處理。這就造成在實(shí)踐中，當(dāng)消費(fèi)者因?yàn)楫a(chǎn)品質(zhì)量問題找到商家，商家表示對原材料的采購質(zhì)量不知情，自己也是“受害者”，發(fā)生商家與生產(chǎn)者相互扯皮和推諉的現(xiàn)象時，消費(fèi)者只好去找政府部門維權(quán)，從而浪費(fèi)了大量的行政資源。先“行政調(diào)解”后“民事訴訟”，也增加了市場主體的運(yùn)營成本，甚至出現(xiàn)了一批以營利為目的的“職業(yè)索賠人”，行走于民事責(zé)任與行政責(zé)任之間，對維護(hù)市場秩序造成了負(fù)面的影響。

此外，還要減少行政行為規(guī)范的內(nèi)容，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，產(chǎn)品或者其包裝上的標(biāo)識必須真實(shí)，并“有產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)合格證明”。這種強(qiáng)制規(guī)定產(chǎn)品自檢合格的規(guī)定，留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，與市場發(fā)展的新情況不吻合?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的“限期使用的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)在顯著位置清晰地標(biāo)明生產(chǎn)日期和安全使用期或者失效日期”，被演變?yōu)椤耙罁?jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，某類產(chǎn)品必須明確一定期限的保質(zhì)期”。這種一刀切的方法，打擊了市場主體研發(fā)、開拓市場的積極性，不利于激發(fā)市場活力?？梢哉f，市場主體的行為要合規(guī)，必然有成本。對市場自身能夠調(diào)節(jié)的行為，質(zhì)量制度的供給要做減法，應(yīng)該對照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，大幅刪減企業(yè)監(jiān)管中的“繁文縟節(jié)”，給市場主體松綁，降低市場主體的合規(guī)成本，這有利于營商環(huán)境的改善。

三、優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，重新構(gòu)建質(zhì)量制度體系，促進(jìn)市場主體優(yōu)勝劣汰

市場越活，民事、行政責(zé)任的劃分越明晰，對政府監(jiān)管的要求也越高?！霸摲诺姆艔氐?、該管的管到位”，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)市場監(jiān)管，就是要管住市場秩序，并且提供零距離服務(wù)。為適應(yīng)新形勢要求，質(zhì)量制度需要圍繞“質(zhì)量強(qiáng)國”、“質(zhì)量安全”等重點(diǎn)實(shí)施重構(gòu)，維護(hù)市場秩序，打造良好的營商環(huán)境，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

探索完善質(zhì)量促進(jìn)制度，推進(jìn)質(zhì)量提升和質(zhì)量升級，體現(xiàn)質(zhì)量促進(jìn)市場主體發(fā)展的作用，有利于實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略。現(xiàn)行的有關(guān)質(zhì)量的法律如《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等，重點(diǎn)關(guān)注的是質(zhì)量安全，調(diào)整范圍主要涵蓋政府行政監(jiān)管職能、行政相對人法律責(zé)任及產(chǎn)品質(zhì)量民事責(zé)任等，對于質(zhì)量發(fā)展和質(zhì)量促進(jìn)還不夠充分完善。充實(shí)質(zhì)量工作考核與督察，質(zhì)量獎勵，質(zhì)量信息的歸集、管理與應(yīng)用，質(zhì)量基礎(chǔ)建設(shè)，質(zhì)量創(chuàng)新與市場開拓，質(zhì)量文化與質(zhì)量人才培養(yǎng)等內(nèi)容，以法制化推動和保障質(zhì)量強(qiáng)國建設(shè)，強(qiáng)化質(zhì)量促進(jìn)，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，服務(wù)于市場良性發(fā)展。具體的配套舉措，如制定區(qū)域性的質(zhì)量激勵措施；成立質(zhì)量促進(jìn)發(fā)展服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵社會成立質(zhì)量促進(jìn)發(fā)展管理、研究、咨詢、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；建立質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，開展質(zhì)量狀況統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險管理，提升質(zhì)量信息化水平；出臺質(zhì)量提升、品牌建設(shè)措施，制定質(zhì)量管理人才戰(zhàn)略等；充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、檢驗(yàn)檢測、認(rèn)證認(rèn)可等國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施對市場監(jiān)管的支撐作用。通過這些舉措，進(jìn)一步以質(zhì)量促發(fā)展，搭建政府公共服務(wù)平臺，優(yōu)化市場質(zhì)量環(huán)境，發(fā)揚(yáng)工匠精神，推崇以質(zhì)取勝，保證市場主體公平參與市場競爭，全面營造尊重質(zhì)量、尊崇質(zhì)量的社會氛圍。

另一方面，強(qiáng)化質(zhì)量安全監(jiān)管，消除質(zhì)量風(fēng)險隱患，“既要放得開，又要管得住”，發(fā)揮質(zhì)量維護(hù)市場有序發(fā)展的作用。將市場公平競爭的理念貫穿于質(zhì)量監(jiān)管之中，積極營造公平競爭的市場環(huán)境。完善、發(fā)展監(jiān)督抽查、抽查檢驗(yàn)等產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查方式，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著重發(fā)現(xiàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)品，全流程實(shí)施責(zé)任倒查；實(shí)施風(fēng)險監(jiān)測，以標(biāo)準(zhǔn)外項(xiàng)目為監(jiān)測目標(biāo)，查找質(zhì)量安全隱患，發(fā)布風(fēng)險警示；圍繞市場熱點(diǎn)和社會關(guān)注點(diǎn)，開展質(zhì)量測評、質(zhì)量比對，搭建質(zhì)量逐級提升平臺，彰顯優(yōu)良中差，為市場選擇提供有效參考；大力打擊以低劣質(zhì)量、假冒侵權(quán)擾亂市場秩序的行為，有效保護(hù)各類市場主體的權(quán)益，形成公平有序的市場環(huán)境；注重市場主體的審慎監(jiān)管和謙卑監(jiān)管；改變傳統(tǒng)“管”的觀念，以包容式監(jiān)管推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，把激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力作為質(zhì)量監(jiān)管的重要方向；大力推動智能化監(jiān)管，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并強(qiáng)化對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)模式的監(jiān)管，把提高監(jiān)管效率作為質(zhì)量監(jiān)管的基本要求。

四、激發(fā)內(nèi)生動力，避免法律責(zé)任的泛化，給市場主體優(yōu)渥的環(huán)境

法律責(zé)任是質(zhì)量制度優(yōu)化的關(guān)鍵一環(huán)，打假治劣、維護(hù)競爭秩序，強(qiáng)有力的處罰是必要的。然而，從優(yōu)化營商環(huán)境角度分析，迫切需要在制度供給中扭轉(zhuǎn)“以強(qiáng)化行政處罰為主要方式”的理念和模式，充分發(fā)揮市場主體作用，加強(qiáng)社會監(jiān)督和綜合治理，形成以企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)為核心、社會監(jiān)督為基礎(chǔ)、保險救濟(jì)為保障、信用監(jiān)管為主線、政府依法監(jiān)管執(zhí)法的現(xiàn)代質(zhì)量制度體系。對涉及質(zhì)量安全問題的，該關(guān)的關(guān)、該停的停、該罰的罰。對市場主體的首次輕微違法行為，能及時糾正且無危害后果的，堅(jiān)持教育與處罰并重原則，以教育勸誡為主，不予處罰，防止“以罰代管、只罰不管”。對沒有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)約束、尚處于新發(fā)展階段的產(chǎn)品或服務(wù)，開展并行研究和監(jiān)測分析，避免處罰先入為主。質(zhì)量制度的建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮市場主體作用，進(jìn)一步健全完善缺陷召回、質(zhì)量責(zé)任保險等自主糾錯措施。

激發(fā)市場主體自覺守法意識，完善缺陷產(chǎn)品召回管理制度，由市場主體主動召回可能危及人身健康、財(cái)產(chǎn)安全的缺陷產(chǎn)品，依法向政府部門報(bào)告并告知消費(fèi)者，通過采取修理、更換、退貨、賠償?shù)却胧┫毕?。依賴于行政?zhí)法發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)手段有限、力量不足的局限。特別是隨著新技術(shù)的發(fā)展，新產(chǎn)品層出不窮，運(yùn)用執(zhí)法手段發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品缺陷越來越困難，而消費(fèi)者也難以發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題原因所在。如果強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督，從外部來發(fā)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)品的缺陷，既要花費(fèi)大量行政資源和社會成本，效果又不明顯。只有生產(chǎn)者對自己對產(chǎn)品的性能、質(zhì)量狀況最了解，也最容易發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)品的缺陷。結(jié)合信用評價機(jī)制，鼓勵企業(yè)將缺陷管理和召回措施作為企業(yè)內(nèi)部管理的重要舉措，自覺發(fā)現(xiàn)缺陷并報(bào)告和實(shí)施缺陷召回措施，體現(xiàn)企業(yè)承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任，履行企業(yè)的社會責(zé)任。

以市場之手督促市場主體守法。將保險制度引入質(zhì)量賠償機(jī)制，通過建立責(zé)任險制度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，構(gòu)建社會救助體系。建立保險救濟(jì)機(jī)制，專業(yè)保險機(jī)構(gòu)可將投保人的責(zé)任風(fēng)險納入監(jiān)控范圍，綁定企業(yè)信用評級，通過對投保人的風(fēng)險評估所確定的保費(fèi)調(diào)整，以及相應(yīng)的保費(fèi)賠付條款遵守情況審查等，形成對投保人責(zé)任行為的直接監(jiān)督和約束。另一方面，通過質(zhì)量責(zé)任保險分散賠付風(fēng)險，共擔(dān)賠付責(zé)任，及時提供高額賠償，避免市場主體無力承擔(dān)因質(zhì)量問題造成重大事故的高額賠償，有效化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)多方共贏，效果將遠(yuǎn)超單純的行政處罰。

此外，以服務(wù)市場發(fā)展、維護(hù)市場秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，全面梳理行政處罰事項(xiàng)清單，依據(jù)效果客觀分析行政處罰的替代性方式，對可以采取指導(dǎo)、建議、提示、解釋、告誡、約談等方式的，取消或暫緩實(shí)施處罰，或調(diào)整為日常監(jiān)管事項(xiàng)；對必須要處罰的，規(guī)范裁量標(biāo)準(zhǔn)，杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查，形成部門聯(lián)合、隨機(jī)抽查、按標(biāo)執(zhí)法、一次到位機(jī)制。具體到個案，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和后果影響等因素，開展專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查，以執(zhí)法人員的“心細(xì)”換取當(dāng)事人的“心服”。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，平等保護(hù)各類市場主體合法權(quán)益，維護(hù)公平競爭的市場秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。