，2

(1.暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東廣州510632；2. 廣東金融學(xué)院 區(qū)域金融政策研究中心，廣東廣州510521；3. 廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建廈門361005)

一、引言

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)已成為全球經(jīng)濟(jì)的一大“奇跡”。然而，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式逐步從要素和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，以此擺脫有形生產(chǎn)要素生產(chǎn)的邊際效益遞減規(guī)律[1]。在“十三五”規(guī)劃中，明確把技術(shù)創(chuàng)新作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，由此彰顯出研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)的先導(dǎo)作用。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是鮮明指出，將“大力培育新動(dòng)能，強(qiáng)化科技創(chuàng)新，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)”作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要著力點(diǎn)，并進(jìn)一步“加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，推動(dòng)重大科技創(chuàng)新取得新進(jìn)展，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新上水平”。

如何推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新？這需要“大學(xué)—產(chǎn)業(yè)—政府”的“三股螺旋”機(jī)制[2]發(fā)揮核心支柱作用。其中，政府機(jī)構(gòu)作為國(guó)家(地區(qū))創(chuàng)新體系中的重要建構(gòu)力量，可以通過(guò)財(cái)政稅收調(diào)整[3]、金融結(jié)構(gòu)變遷[4]和財(cái)政科技投入[5]等方式來(lái)提高地區(qū)創(chuàng)新動(dòng)能。但一個(gè)更直觀的特征事實(shí)是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)奇跡，突出體現(xiàn)在各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)與地區(qū)創(chuàng)新的關(guān)系十分緊密，甚至成為地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的重要載體。盡管中國(guó)地方政府出臺(tái)了大量支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級(jí)上更是不遺余力，但這是否表明中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策在推動(dòng)地區(qū)創(chuàng)新上成效卓著呢？然而，該問(wèn)題的答案并非顯而易見。在理論上，地方政府不一定能夠出臺(tái)和實(shí)施對(duì)技術(shù)創(chuàng)新有積極作用的產(chǎn)業(yè)政策，概其原因，在于地方政府的產(chǎn)業(yè)政策可能關(guān)注產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體量的壯大而非創(chuàng)新動(dòng)能的提升。在實(shí)踐中，世界各國(guó)都有著將產(chǎn)業(yè)政策作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)(創(chuàng)新)活動(dòng)的重要抓手，其中不乏日本、韓國(guó)等國(guó)家的成功典型[6-7]，當(dāng)然也有數(shù)量不菲的失敗案例[8]。簡(jiǎn)單地對(duì)案例經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行橫縱比較并不能得到確切的結(jié)論，對(duì)這一問(wèn)題的追索仍有高度的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

當(dāng)前的研究文獻(xiàn)有如下缺憾：其一，現(xiàn)有研究多將精力傾注在“產(chǎn)業(yè)政策—微觀企業(yè)(創(chuàng)新)發(fā)展”的范式框架中，未將產(chǎn)業(yè)政策的研究視角提升至宏觀層面，學(xué)術(shù)界所初步形成的宏觀產(chǎn)業(yè)政策的理論框架和內(nèi)在邏輯并沒(méi)有依托事實(shí)進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)剖析；其二，大量文獻(xiàn)對(duì)國(guó)外經(jīng)典研究有著較強(qiáng)的路徑依賴，如探討產(chǎn)業(yè)政策之功效(產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效的效應(yīng)；產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)投資的影響等)，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化建議后便“戛然而止”。但事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行在很大程度上依賴于當(dāng)?shù)卣慕槿?，即地方政府的產(chǎn)業(yè)政策會(huì)受到地方政治、財(cái)政激勵(lì)的影響乃至扭曲。如若產(chǎn)業(yè)政策存在效率沉降乃至失效，很可能在于它與當(dāng)?shù)卣募?lì)結(jié)構(gòu)間存在顯著錯(cuò)位。畢竟，任何一種經(jīng)濟(jì)政策都與政治制度相互嵌合進(jìn)而影響市場(chǎng)主體，而這恰恰是現(xiàn)有文獻(xiàn)較少涉及之處。較之已有的研究成果，本文可能的增量貢獻(xiàn)主要集中在：第一，在有效識(shí)別宏觀層面的地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策水平基礎(chǔ)上，剖析不同屬性的產(chǎn)業(yè)政策之于地區(qū)創(chuàng)新的(聯(lián)合)驅(qū)動(dòng)作用；第二，基于中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度特征事實(shí)——官員績(jī)效考核與財(cái)政力量的解讀，給出一個(gè)理解“產(chǎn)業(yè)政策—地區(qū)創(chuàng)新”效應(yīng)的理論邏輯框架和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)；第三，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的角度出發(fā)，判別當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策存在的有效性和必要性，為當(dāng)前的“產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)”提供有實(shí)證檢驗(yàn)支撐的有效參考，這對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型研究大有裨益。

二、文獻(xiàn)綜述與理論分析

目前，針對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的研究文獻(xiàn)中，仍多以定性分析為主[9-11]。在定量研究中，基本采用的是宏微觀結(jié)合的方式，即通過(guò)宏觀產(chǎn)業(yè)政策文件與微觀企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配[12-15]，以研究產(chǎn)業(yè)政策對(duì)微觀企業(yè)主體的經(jīng)濟(jì)(創(chuàng)新)活動(dòng)的影響。在宏觀層面(省際面板數(shù)據(jù))上識(shí)別產(chǎn)業(yè)政策的文獻(xiàn)十分罕見[16]，但可惜的是，該文獻(xiàn)僅聚焦在產(chǎn)業(yè)政策何以影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的討論上，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)(創(chuàng)新)效應(yīng)刻繪較少。

一般而言，關(guān)乎地區(qū)創(chuàng)新能力的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)有著顯著的準(zhǔn)公共品特質(zhì)，技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)生出的高風(fēng)險(xiǎn)使得這類活動(dòng)飽受市場(chǎng)失靈的困擾[17]，簡(jiǎn)單依靠經(jīng)濟(jì)個(gè)體自身來(lái)吸收這類不確定性顯然難以提高創(chuàng)新技術(shù)的供給水平。在產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)節(jié)下，政府部門可以通過(guò)建構(gòu)適配科研創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)政補(bǔ)貼和金融扶持等手段，分散技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)和研發(fā)成本，以實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)—政府”在技術(shù)研發(fā)上的協(xié)同作用，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。正如Aghion等(2015)[18]所言，適宜的產(chǎn)業(yè)政策完全可以扮演技術(shù)創(chuàng)新的推動(dòng)者角色。

反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策施行的理由同樣值得關(guān)注。產(chǎn)業(yè)政策低效乃至無(wú)效主要取決于：第一，政府機(jī)構(gòu)畢竟不是市場(chǎng)主體，受到有限信息和有限理性的約束，地方政府難以如同企業(yè)家一般具有對(duì)市場(chǎng)的敏銳嗅覺，其在預(yù)測(cè)符合技術(shù)演替潮流的產(chǎn)業(yè)走向上失誤頻頻[19]；第二，地方政府由于自身特殊的主體屬性，在產(chǎn)業(yè)政策的制定上容易引發(fā)尋租行為，從而被特殊利益集團(tuán)所俘獲，由此導(dǎo)出的產(chǎn)業(yè)政策很可能形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的效果；第三，地方政府往往以中央政府產(chǎn)業(yè)政策為“藍(lán)本”制定符合自身優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)政策，但在實(shí)踐中，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策模式極易被周邊地區(qū)所模仿，以至于形成了同質(zhì)產(chǎn)業(yè)政策的泛化現(xiàn)象。更有甚者，某些欠發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)主動(dòng)偏離自身的生產(chǎn)邊界，被動(dòng)“挪移”發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，造成區(qū)際間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和分工不足，這種產(chǎn)業(yè)政策的“偏向性”扭曲極大地減損了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)(創(chuàng)新)效率[20]。

客觀來(lái)看，上述文獻(xiàn)僅著重探討地方產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)后效差異，卻忽略了中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的獨(dú)有特質(zhì)，使得這些研究文獻(xiàn)只能拘泥于發(fā)達(dá)國(guó)家情境進(jìn)行研究工作的重復(fù)再造，其結(jié)論導(dǎo)向所蘊(yùn)含的學(xué)理價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值大打折扣。抽象來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策的要求不外乎經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量?jī)深愐?不同時(shí)期的側(cè)重可能有所差異)，這使得中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策與日本、韓國(guó)乃至歐美的產(chǎn)業(yè)政策相比不存在顯著差異，但在落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的主體以及主體面臨的約束(激勵(lì))方面，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策卻獨(dú)具特色。無(wú)論是Qian和Weingast(1997)[21]的“中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義”抑或是周黎安(2007)[22]的“晉升錦標(biāo)賽”理論，都無(wú)一例外地指向了地方政府在特定激勵(lì)情境下致力于轄域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征事實(shí)，這為我們撩起了窺探中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)政策制度演進(jìn)機(jī)理的窗帷：本就具備濃厚政府意志的產(chǎn)業(yè)政策，與地方政府的行為函數(shù)天然有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系[23]。不難發(fā)現(xiàn)，解決原有文獻(xiàn)不足的核心在于，識(shí)別轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)背景下的“產(chǎn)業(yè)政策—區(qū)域創(chuàng)新”機(jī)制，并重點(diǎn)研究表征制度安排的潛在變量—地方政府行為是如何影響產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)而影響了區(qū)域創(chuàng)新的。有鑒于此，本文從刻畫地方政府行為的政治激勵(lì)[22]和財(cái)政激勵(lì)[24]兩條主線出發(fā)，對(duì)其進(jìn)行深入的探討。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期一大顯著特征即在于地方政府的“晉升錦標(biāo)賽”制度[22]。地方政府官員長(zhǎng)期在以GDP為中心的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”氛圍中，必然會(huì)衍生出對(duì)經(jīng)濟(jì)總量更加偏好的行為函數(shù)。這種浸染了明顯短期性色彩的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向，與創(chuàng)新活動(dòng)的長(zhǎng)期性特征相錯(cuò)位。其邏輯結(jié)果是，地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等能夠在短期兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的建設(shè)活動(dòng)有著近乎本能的濃厚興趣[25]，并由此惡化了地區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)的生存環(huán)境。Guan和Yam(2015)[26]就發(fā)現(xiàn)，類似支持地區(qū)科技創(chuàng)新的支出，僅在地方政府行為函數(shù)中占據(jù)了較小權(quán)重。地方政府會(huì)依托產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“比規(guī)模、拼產(chǎn)值”，從而將自身的政治晉升目標(biāo)轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)個(gè)體，擾動(dòng)了地區(qū)正常的創(chuàng)新活動(dòng)路徑[27]。值得強(qiáng)調(diào)的是，這并不一定會(huì)導(dǎo)出“政府在晉升壓力的驅(qū)使下所制定的產(chǎn)業(yè)政策會(huì)阻滯地區(qū)創(chuàng)新”的悲觀結(jié)論。這是因?yàn)椋?dāng)前中國(guó)(區(qū)域)經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展已然進(jìn)入新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換新時(shí)期，簡(jiǎn)單依賴有形生產(chǎn)要素的積累并不能有效帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在績(jī)效考核的壓力下，地方政府只能尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑，而通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)已成為諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的共同默契[28]。由此可見，地方政府的“工具理性”心態(tài)會(huì)隨著時(shí)代經(jīng)濟(jì)背景的變遷而加以調(diào)整，當(dāng)這種單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為考核中心的偏向被(適度)糾正后，地方政府行為的干預(yù)可能會(huì)更加積極理性、主動(dòng)，其所制定的產(chǎn)業(yè)政策也會(huì)更加向有利于區(qū)域創(chuàng)新的路徑偏移。當(dāng)然，黎文靖、鄭曼妮(2016)[29]中的企業(yè)策略性創(chuàng)新行為也極有可能會(huì)映射至宏觀地區(qū)的創(chuàng)新活動(dòng)上：地方政府制定的產(chǎn)業(yè)政策也極有可能對(duì)那些“多快好省”的創(chuàng)新項(xiàng)目有著更高的偏好，以滿足相關(guān)的考核要求，從而抑制了地區(qū)的實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新行為。

在中國(guó)的財(cái)政制度變遷進(jìn)程中，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)已成為刻畫地方政府行為的關(guān)鍵變量。郭慶旺、賈俊雪(2006)認(rèn)為，“財(cái)權(quán)上移—事權(quán)留置”現(xiàn)象的普遍演繹，使得地方的財(cái)政支出壓力日漸沉重，在經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)配和使用上時(shí)常面臨捉襟見肘的困局。于此境況下，地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)不得不考量自身的財(cái)政狀況：一方面，地方政府無(wú)意制定那些能夠促進(jìn)地區(qū)科技創(chuàng)新的重大產(chǎn)業(yè)政策，因?yàn)檫@需要政府諸多財(cái)政資源的匹配，在財(cái)政收支狀況緊繃的情況下更是如此，并最終造成了區(qū)域創(chuàng)新的減益效果；另一方面，收支境況不佳的地方政府，更加關(guān)注如何在有限時(shí)間內(nèi)能夠從轄域內(nèi)攝取足夠的財(cái)政稅收資源以彌補(bǔ)收支缺口[30]，那些周期短、效益好，且能夠提供豐厚稅收資源的產(chǎn)業(yè)更容易被地方政府的產(chǎn)業(yè)政策所“關(guān)照”；而長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)，甚至需要政府支持補(bǔ)貼的創(chuàng)新活動(dòng)項(xiàng)目則多容易被“理性”忽略[31]。更何況，地方區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)下的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性扭曲，如傅勇(2010)[32]就觀測(cè)到了地方政府更重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而忽略科技創(chuàng)新的公共設(shè)施建設(shè)的“支出偏向”，由此而生的產(chǎn)業(yè)政策難以起到強(qiáng)有力的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用也就不難理解了。與上述見解不同，張梁梁、楊俊、羅鑒益(2016)[33]的看法卻十分樂(lè)觀：在財(cái)政不平衡的狀態(tài)下，地方政府對(duì)有限財(cái)政資源進(jìn)行精打細(xì)算的激勵(lì)和能力都有顯著提高，不但承擔(dān)了轄區(qū)內(nèi)的大部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，還促進(jìn)了當(dāng)?shù)刎?cái)政科技投入的穩(wěn)中有升。可以推論的是，為了更好地發(fā)揮財(cái)政資源的作用，地方政府更有激勵(lì)利用好產(chǎn)業(yè)政策，以進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)(創(chuàng)新)發(fā)展。當(dāng)然，上述理論是否合乎實(shí)踐，仍需要更為深入的實(shí)證檢驗(yàn)與理論分析。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

各省(直轄市、自治區(qū))的GDP、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)源于各地區(qū)的歷年統(tǒng)計(jì)年鑒，地區(qū)人口數(shù)據(jù)來(lái)源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，地區(qū)的財(cái)政科技支出來(lái)自于前瞻網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)和《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，相關(guān)的區(qū)域創(chuàng)新專利數(shù)據(jù)則來(lái)自于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和前瞻網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)。地區(qū)稅收數(shù)據(jù)則來(lái)自于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。本文截取1999-2015年中國(guó)大陸30個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的平衡面板數(shù)據(jù)(不含西藏)作為研究載體[注]由于西藏地區(qū)的數(shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重，且同中國(guó)其他省份的數(shù)據(jù)差異十分明顯。特別的，中國(guó)香港、澳門和臺(tái)灣省由于經(jīng)濟(jì)制度等差異使得數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、口徑上存在著較大不同，數(shù)據(jù)可獲性不高，故本文對(duì)上述地區(qū)進(jìn)行了排除。。相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策文件數(shù)據(jù)則來(lái)自于中國(guó)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。

(二)變量設(shè)定

1. 被解釋變量

創(chuàng)新變量組(Inven、Uti、Des)。在過(guò)往研究文獻(xiàn)中，研究開發(fā)投入(R&D)常被作為創(chuàng)新能力的測(cè)度指標(biāo)，但此類指標(biāo)僅能作為創(chuàng)新能力的一個(gè)“中間”而非“終極”測(cè)度變量。因此，以專利產(chǎn)出代替研發(fā)投入的新路徑逐漸被學(xué)界所重視。在專利數(shù)據(jù)的甄別上，有兩套數(shù)據(jù)體系，一為專利申請(qǐng)數(shù)；二為專利授權(quán)數(shù)。本文認(rèn)為，在當(dāng)前中國(guó)專利申請(qǐng)參差不齊甚至存在大量冗余的情況下，采用專利授權(quán)數(shù)更能剔除出創(chuàng)新數(shù)據(jù)中的“噪音”。有鑒于此，本文擬以地區(qū)的專利授權(quán)數(shù)作為創(chuàng)新能力的測(cè)度指標(biāo)，并得到了Inven(發(fā)明創(chuàng)新專利數(shù))、Uti(實(shí)用新型專利數(shù))和Des(外觀設(shè)計(jì)專利數(shù))三個(gè)創(chuàng)新能動(dòng)性遞減的數(shù)據(jù)體系，從而為本文考察區(qū)域創(chuàng)新能力異質(zhì)性提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2. 核心解釋變量

產(chǎn)業(yè)政策變量組(Policy_N、Policy_L)。當(dāng)前中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向是由政府政策法規(guī)等文件進(jìn)行傳遞的。因此，以地方政府相關(guān)法規(guī)規(guī)章的文件數(shù)量作為測(cè)度產(chǎn)業(yè)政策的手法，應(yīng)具備一定的適當(dāng)性。于此，遵循如下數(shù)據(jù)篩選方法：第一，由于本文的研究定位為省域產(chǎn)業(yè)政策，更關(guān)注的是地方為產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至地區(qū)創(chuàng)新所做出的努力，因此那些對(duì)中國(guó)全域都有普遍影響的司法解釋、行政法規(guī)和部門規(guī)章等不在考慮之列；第二，行業(yè)規(guī)定、團(tuán)體條例乃至市一級(jí)的地方性規(guī)章、法規(guī)，其影響邊界難以覆蓋全省，本文對(duì)此也予以剔除；第三，各類產(chǎn)業(yè)政策文件中，篩選出那些“現(xiàn)行有效”“已被修訂”“已被修正”“部分失效”的政策作為有效文件，剔除那些處于“已失效”狀態(tài)的產(chǎn)業(yè)政策文件。如上所述，本文利用Python爬蟲工具，歸集并篩選中國(guó)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中全國(guó)各省、直轄市、自治區(qū)每年與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策文件。進(jìn)一步地，韓超等(2017)[15]認(rèn)為，無(wú)論是在作用方向還是傳導(dǎo)路徑上，不同類型的政策帶來(lái)的影響可能有所不同。一般認(rèn)為，地方法規(guī)的位階較高，在調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中具有一定的權(quán)威性，而政府規(guī)章的位階和權(quán)威性則相對(duì)較弱，其在內(nèi)容上側(cè)重于規(guī)范行政主體行為和程序性規(guī)范。在某種程度上，地方性規(guī)章并沒(méi)有如地方性法規(guī)一般，對(duì)新的權(quán)利(義務(wù))進(jìn)行創(chuàng)制，而是對(duì)現(xiàn)有法律體系規(guī)定的權(quán)利(義務(wù))進(jìn)行內(nèi)容具體化和補(bǔ)充延展[34]。不難發(fā)現(xiàn)，簡(jiǎn)單忽略這一差異則無(wú)法準(zhǔn)確刻畫出產(chǎn)業(yè)政策影響的穩(wěn)健結(jié)果。對(duì)此，本文進(jìn)一步地將這些產(chǎn)業(yè)政策文件界分為地方性規(guī)章文件數(shù)量(Policy_N)和地方性法規(guī)文件數(shù)量(Policy_L)，以此來(lái)量化地方的產(chǎn)業(yè)政策水平。

增長(zhǎng)考核壓力(Develop)。擬通過(guò)Press指標(biāo)來(lái)度量地方政府考核壓力：某省所處地區(qū)板塊的GDP均值增長(zhǎng)率減去該省GDP增長(zhǎng)率所得到的差額。若該差額大于0，則該省的相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效較差，官員則面臨被替代的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)上升[28]，從而加劇官員為績(jī)效考核而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)，反之亦然[注]中國(guó)要素稟賦差異極大，在績(jī)效考核上簡(jiǎn)單將所有地區(qū)放置在同一起跑線上，只能是形式公平而非實(shí)質(zhì)公平。本文對(duì)相關(guān)省份按照東中西部板塊進(jìn)行分離，既考慮到了地區(qū)差異，又注重臨近比照，是較為合理的選擇。。

財(cái)政不平衡(Disorder)。本文借鑒了宮汝凱(2015)[35]的處理手法，將以如下表達(dá)式來(lái)測(cè)度地方政府的收支不平衡狀態(tài)：一般預(yù)算支出/一般預(yù)算收入，該比值越大，則意味著當(dāng)?shù)氐呢?cái)力不平衡程度越深，反之則反是。

3. 控制變量

借鑒既有文獻(xiàn)，加入一系列能影響地區(qū)創(chuàng)新的變量。如地區(qū)人力資本存量——地區(qū)總?cè)丝跀?shù)(RP)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(Structure，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比值)、財(cái)政科技投入強(qiáng)度(TFI，地方財(cái)政科技投入總額與當(dāng)?shù)谿DP的比值)、地方GDP增長(zhǎng)速度(GDP_SPD)以及地方稅負(fù)水平(TAX_Burden，增值稅+營(yíng)業(yè)稅+企業(yè)所得稅+個(gè)人所得稅)/當(dāng)?shù)谿DP)。描述性統(tǒng)計(jì)參見表1。

表1描述性統(tǒng)計(jì)

VariableObsMeanStd.Dev.MinMaxPolicy_N5101.4101.660014Policy_L5103.7863.485037Inven5102 1224 542536 015Uti5108 79117 18030124 465Des5106 35217 82919175 758Press510-0.0020.037-0.3550.147Disorder5102.1920.8921.0526.745Market5100.6300.1330.2050.886RP5104 3542 62951010 849Structure5101.2060.3110.2482.023TFI5100.0020.0029.73e-060.014GDP_SPD5100.1410.067-0.0930.497TAX_Burden5100.0500.0230.0230.152

(三)模型設(shè)定

為驗(yàn)證政府產(chǎn)業(yè)政策對(duì)地區(qū)創(chuàng)新能力的影響機(jī)制，構(gòu)造如下實(shí)證研究模型

Patit=α+β1Policyit+ΣФCV+εit

其中，地區(qū)專利狀況Patit為被解釋變量，包含了三個(gè)層次的創(chuàng)新專利(Invenit、Utiit和Desit)，核心解釋變量Policy為地方產(chǎn)業(yè)政策水平，包含Policy_N和Policy_L兩個(gè)指標(biāo)，分別代表地方性規(guī)章文件數(shù)量和地方性法規(guī)文件數(shù)量；在控制變量組CV中，包含了地區(qū)人力資本存量(RP)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(Structure)財(cái)政科技投入強(qiáng)度(TFI)、地方GDP增長(zhǎng)速度(GDP_SPD)以及地方稅負(fù)水平(TAX_Burden)；εit為模型隨機(jī)誤差項(xiàng)?？紤]到專利創(chuàng)新產(chǎn)出的時(shí)效問(wèn)題，對(duì)核心解釋變量(Policy_N和Policy_L)進(jìn)行滯后期處理，這在一定程度上也能減輕反向因果問(wèn)題對(duì)模型的不利擾動(dòng)。對(duì)于模型中的非比值型變量，統(tǒng)一進(jìn)行了對(duì)數(shù)化處理。為了克服模型中可能存在的異方差擾動(dòng)，在所有回歸中默認(rèn)采用了穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤校正技術(shù)，并根據(jù)Hausman檢驗(yàn)結(jié)果采用了固定效應(yīng)模型(FE)進(jìn)行估計(jì)。

四、實(shí)證結(jié)果及經(jīng)濟(jì)解釋

(一)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域創(chuàng)新

表2的報(bào)告是基于本文基準(zhǔn)模型的檢驗(yàn)結(jié)果[注]囿于篇幅，在后文的實(shí)證檢驗(yàn)中，本文略去了相關(guān)控制變量的回歸結(jié)果。備索。。無(wú)論是以地方性規(guī)章數(shù)(LnPolicy_N)還是以地方法規(guī)數(shù)(LnPolicy_L)作為衡量產(chǎn)業(yè)政策的變量，無(wú)論被解釋變量是采用何種層次的專利創(chuàng)新產(chǎn)出來(lái)測(cè)度，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策變量的回歸系數(shù)都為正值。這說(shuō)明與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的地方性規(guī)章和地方性法規(guī)的制定與推進(jìn)都在地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中扮演了較為重要的角色，初步驗(yàn)證了地方產(chǎn)業(yè)政策的必要性和有效性。但進(jìn)一步細(xì)致對(duì)比可發(fā)現(xiàn)，在各個(gè)層次的專利創(chuàng)新活動(dòng)上，較之于地方政府規(guī)章，地方性法規(guī)的促進(jìn)作用更為明顯(系數(shù)值更大)，甚至還在時(shí)間序列上展現(xiàn)出一定的動(dòng)態(tài)自我強(qiáng)化特征(在兩個(gè)滯后期的檢驗(yàn)中都顯著為正)。上述結(jié)果可以從產(chǎn)業(yè)政策的位階層次得以解釋：由地方政府出臺(tái)的規(guī)章制度僅具備了行政效力而缺乏嚴(yán)格的法律支撐，依靠行政力量推動(dòng)的地方性規(guī)章對(duì)于政府和市場(chǎng)而言都不具備有效的約束和強(qiáng)制規(guī)定，也缺少相應(yīng)的規(guī)范和保障。一方面，這種產(chǎn)業(yè)政策在制定、核準(zhǔn)和實(shí)施上難以回避隨意性，甚至?xí)躺鷮ぷ饪臻g，阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用；另一方面，缺乏足夠強(qiáng)制力的產(chǎn)業(yè)政策往往會(huì)在具體實(shí)踐中被“迂回折中”，在政企尋租行為的擾動(dòng)下甚至?xí)媾R失效的困境。上述經(jīng)驗(yàn)實(shí)證和理論闡釋，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)法學(xué)界流行的理論觀點(diǎn)不謀而合[36-38]?？梢酝贫?，具備一定法律約束條件的地方性法規(guī)，在一定程度上合乎“產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容法律化”之要求，其在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中展現(xiàn)出更強(qiáng)勁的創(chuàng)新動(dòng)能也就成為邏輯使然了。特別地，根據(jù)韓永輝等(2017)[16]的整理分類，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)形式的產(chǎn)業(yè)政策多以規(guī)劃型為主，而規(guī)章形式的產(chǎn)業(yè)政策則多具有引導(dǎo)型和促進(jìn)型特征。本文認(rèn)為，規(guī)劃型的產(chǎn)業(yè)政策多具備長(zhǎng)期性的特征要素，這迫使地方政府更加關(guān)注地區(qū)經(jīng)濟(jì)(創(chuàng)新)發(fā)展的遠(yuǎn)景，在制定上會(huì)更加謹(jǐn)慎科學(xué)，在實(shí)踐中的經(jīng)濟(jì)(創(chuàng)新)促進(jìn)作用亦會(huì)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)；而引導(dǎo)型和促進(jìn)型的規(guī)章式產(chǎn)業(yè)政策，較易受到短期的經(jīng)濟(jì)利益的擾動(dòng)，所展現(xiàn)的創(chuàng)新動(dòng)能驅(qū)動(dòng)效果就十分有限。

在控制變量組中，地區(qū)人力資源變量總?cè)丝跀?shù)(RP)并不會(huì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用。原因在于，人口基數(shù)越大，會(huì)攤薄有限的科技資源，反而不利于地區(qū)創(chuàng)新能力的提升。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(Structure)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的影響并不具有統(tǒng)計(jì)意義的顯著差異，說(shuō)明當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化導(dǎo)向仍無(wú)法向區(qū)域創(chuàng)新供給足夠的動(dòng)力，這也折射出當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯緩的隱憂。相比之下，地區(qū)的財(cái)政科技投入之于創(chuàng)新的作用十分顯著，在6個(gè)組別的回歸中，指標(biāo)TFI都為正值且通過(guò)了1%的顯著性測(cè)試。這說(shuō)明當(dāng)前的財(cái)政科技投入較好地解釋了當(dāng)前中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新能力逐步提升的現(xiàn)實(shí)[28]。地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速(GDP_SPD)在各個(gè)模型中多顯著為負(fù)，表明地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快，則越有可能阻滯區(qū)域創(chuàng)新動(dòng)能，這為地區(qū)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與專利創(chuàng)新長(zhǎng)期性的“錯(cuò)配”現(xiàn)象提供了證據(jù)支持。其邏輯在于，想要實(shí)現(xiàn)地區(qū)增速提升，則必須將有限的資源用以見效快的項(xiàng)目(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)，那些具有長(zhǎng)期性的創(chuàng)新活動(dòng)資源會(huì)面臨一定的擠出效應(yīng)(Crowding-Out Effect)，并由此抑制了地區(qū)創(chuàng)新動(dòng)能。當(dāng)然，本文所發(fā)現(xiàn)的有趣現(xiàn)象不僅于此。一般認(rèn)為，地方稅收在創(chuàng)新上時(shí)常扮演著負(fù)面角色[39]，原因不外乎稅負(fù)會(huì)抽取地方(企業(yè))的可用資源，從而縮小了創(chuàng)新可能性邊界。但在表2的實(shí)證檢驗(yàn)中卻呈現(xiàn)出截然不同的結(jié)果(TAX_Burden基本顯著為正)。究其原因，在于當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)稅收歸集收入后，能夠擁有更多的資源用以創(chuàng)新配套設(shè)施的建設(shè)，并最終提升了區(qū)域的創(chuàng)新產(chǎn)出效果，相比之下，較低水平的稅收不足以保障地方政府的財(cái)政力量，無(wú)法為地區(qū)創(chuàng)新提供有效支撐。

表2產(chǎn)業(yè)政策與地區(qū)創(chuàng)新：基準(zhǔn)回歸

變量M(1)M(2)M(3)M(4)M(5)M(6)LnInventLnUtitLnDestLnInventLnUtitLnDestLnPolicy_Nt-10.120*(1.93)0.050(1.13)0.060(1.11)———LnPolicy_Nt-20.161***(2.94)0.083*(1.91)0.044(0.86)———LnRPt0.357(0.17)-0.991(-0.48)-3.341*(-1.89)-0.314(-0.15)-1.404(-0.66)-3.697*(-1.99)Structuret0.274(0.54)0.231(0.65)0.165(0.42)0.152(0.31)0.164(0.46)0.103(0.26)TFIt323.609***(3.09)285.830***(3.41)296.712***(3.86)340.365***(3.25)296.906***(3.56)306.151***(3.97)GDP_SPDt-1.628(-1.67)-2.225***(-3.02)-1.575**(-2.06)-1.701(-1.67)-2.301***(-3.06)-1.632**(-2.09)TAX_Burdent42.617***(3.11)44.145***(4.46)27.805**(2.54)37.966**(2.68)41.159***(3.96)24.619**(2.19)LnPolicy_Lt-1———0.174***(3.20)0.119**(2.75)0.095**(2.22)LnPolicy_Lt-2———0.211***(3.46)0.131**(2.63)0.111**(2.06)_cons0.303(0.02)13.090(0.79)32.377**(2.28)5.805(0.35)16.421(0.96)35.252**(2.36)ModelFEFEFEFEFEFEN450450450450450450R20.5920.6620.4990.6040.6710.507

注：(1)***、**和*分別表示在1%、5% 和10% 水平上顯著；(2)括號(hào)中為穩(wěn)健的t統(tǒng)計(jì)量，下文同。

表3產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同與地區(qū)創(chuàng)新

變量M(7)M(8)M(9)M(10)M(11)M(12)LnInventLnUtitLnDestLnInventLnUtitLnDestLnPolicy_Nt-10.264**(2.33)0.154(1.68)0.140*(2.00)———LnPolicy_Nt-2———0.270**(2.06)0.182*(1.95)0.089(1.02)LnPolicy_Nt-1×LnPolicy_Lt-1-0.112(-1.32)-0.082(-1.27)-0.045(-0.73)———LnPolicy_Lt-10.260***(2.93)0.188**(2.64)0.150**(2.12)———LnPolicy_Nt-2×LnPolicy_Lt-2———-0.118(-1.41)-0.095(-1.49)-0.054(-0.83)LnPolicy_Lt-2———0.273***(2.78)0.186**(2.39)0.145*(1.80)控制變量YESYESYESYESYESYESModelFEFEFEFEFEFEN480480480450450450R20.6060.6680.5120.6000.6680.503

在表2的回歸檢驗(yàn)中，本文僅是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的單項(xiàng)變量來(lái)考察產(chǎn)業(yè)政策之于地區(qū)創(chuàng)新的影響。但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府規(guī)章抑或是地方政府法規(guī)同時(shí)存在(生效)的情況具有典型的普遍性，檢驗(yàn)這兩類產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同作用則顯得十分必要。由此，本文在實(shí)證回歸中加入了兩類產(chǎn)業(yè)政策的交互項(xiàng)(LnPolicy_N×LnPolicy_L)以進(jìn)行深入考察(詳見表3)。

在表3的實(shí)證結(jié)果中，無(wú)論是地方性規(guī)章抑或是地方性法規(guī)的單項(xiàng)變量依舊對(duì)區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)有著正面的促進(jìn)作用，其系數(shù)大小和顯著性也基本同表2的實(shí)證結(jié)果吻合，這也佐證了原有實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性。然而，當(dāng)本文將研究中心轉(zhuǎn)向交互項(xiàng)時(shí)，情況發(fā)生了變化：無(wú)論滯后期如何，地方產(chǎn)業(yè)政策交互項(xiàng)的t值都偏小，無(wú)法通過(guò)任何慣常水平下的顯著性檢驗(yàn)。這說(shuō)明，當(dāng)前地方政府產(chǎn)業(yè)政策在制定和實(shí)施上的協(xié)同理念不足，由此導(dǎo)出的政策聯(lián)動(dòng)效果不盡如人意。一方面，這可能與地方政府在產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中有較大的靈活性和隨意性有關(guān)，以至于產(chǎn)業(yè)政策之間出現(xiàn)相互拮抗抵觸的異象；另一方面，這也與地方政府在政策制定時(shí)缺乏統(tǒng)籌思維有關(guān)，不同的產(chǎn)業(yè)政策間出現(xiàn)了一定的各自為政的獨(dú)立現(xiàn)象，不利于發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，由此蘊(yùn)藏的改進(jìn)空間十分可觀。

表4產(chǎn)業(yè)政策、績(jī)效考核壓力與區(qū)域創(chuàng)新

Panel A:政府規(guī)章M(1)M(2)M(3)M(4)M(5)M(6)LnInventLnInventLnUtitLnUtitLnDestLnDest分組變量:績(jī)效考核壓力大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別LnPolicy_Nt-10.185(1.68)0.139(1.50)0.133(1.55)0.053(0.87)0.085(1.02)0.100(1.46)LnPolicy_Nt-20.225**(2.41)0.121(1.46)0.153**(2.09)0.071(1.18)0.084(1.30)0.058(0.77)控制變量YESYESYESYESYESYESModelFEFEFEFEFEFEN230220230220230220R20.4960.6660.5950.7060.4040.541Panel B:政府法規(guī)M(7)M(8)M(9)M(10)M(11)M(12)LnInventLnInventLnUtitLnUtitLnDestLnDest分組變量:績(jī)效考核壓力大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別LnPolicy_Lt-10.105(1.24)0.174**(2.16)0.074(1.17)0.106*(1.95)0.054(0.90)0.110*(2.02)LnPolicy_Lt-20.183**(2.29)0.193**(2.30)0.117*(1.82)0.113*(1.81)0.090(1.25)0.120*(1.75)控制變量YESYESYESYESYESYESModelFEFEFEFEFEFEN230220230220230220R20.4930.6740.5930.7120.4060.548

(二)產(chǎn)業(yè)政策、地方政府行為與區(qū)域創(chuàng)新

產(chǎn)業(yè)政策本身就蘊(yùn)含了相當(dāng)?shù)恼庵?。換言之，地方政府行為在很大程度上決定了產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施路徑，其對(duì)地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)所能產(chǎn)生的影響不容忽視。為了清晰刻畫這種路徑，本文研究了不同程度的地方政府行為(考核晉升壓力，Press；財(cái)政不平衡程度，Disorder)下的產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)，具體的回歸結(jié)果見表4和表5。

根據(jù)既有的理論文獻(xiàn)，如若地方政府有著較大的績(jī)效考核壓力，那么形成了對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的“偏愛”和對(duì)遠(yuǎn)期投資活動(dòng)(如創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng))的“偏見”也就不難理解了。在表4的實(shí)證結(jié)果中，盡管沒(méi)有發(fā)現(xiàn)地方政府在較大績(jī)效考核壓力下所制定的產(chǎn)業(yè)政策擠出了地區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)[注]這確實(shí)也說(shuō)明了強(qiáng)化核心競(jìng)爭(zhēng)力已然成為現(xiàn)階段中國(guó)(區(qū)域)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)導(dǎo)向，即便對(duì)方政府存在較大績(jī)效考核壓力，也不會(huì)輕易地大幅擠出對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持(吳非、杜金岷、李華民，2017)。，但依舊發(fā)現(xiàn)了一些有趣的結(jié)構(gòu)性差異。首先，較大的績(jī)效考核壓力確實(shí)是擾動(dòng)地方政府支持區(qū)域創(chuàng)新的重要因素。在以實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新能力(發(fā)明專利LnInven)的回歸組別中，較大績(jī)效考核壓力組別下的產(chǎn)業(yè)政策(LnPolicy_N和LnPolicy_L)盡管在滯后一期項(xiàng)中展現(xiàn)出了正向促進(jìn)作用，但其與較小績(jī)效考核壓力組別相比，仍有一定差距(LnPolicy_L在滯后兩期都顯著為正，展現(xiàn)了較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)自我強(qiáng)化路徑)。這說(shuō)明存在較大考核壓力的地方政府，在產(chǎn)業(yè)政策的制定上會(huì)自覺不自覺地將目標(biāo)導(dǎo)向偏移至地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的提增上，從而降低了對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的關(guān)注，反之則反是。其次，產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)地方性法規(guī)的形式頒布執(zhí)行，其創(chuàng)新促進(jìn)效果更優(yōu)于地方性規(guī)章(在實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)創(chuàng)新活動(dòng)中都有一定的促進(jìn)功效)。這可能歸因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)存在的強(qiáng)制約束力，有效地劃分了地方政府行為的“四至范圍”，即便當(dāng)?shù)卣诳?jī)效考核壓力的驅(qū)使下有著忽略創(chuàng)新活動(dòng)的動(dòng)機(jī)，但在約束機(jī)制下，已盡可能地校正了對(duì)總量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的偏愛。

進(jìn)一步地，本文將研究轉(zhuǎn)向了影響地方政府行為的財(cái)政激勵(lì)因素上(表5)。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府制定并施行的產(chǎn)業(yè)政策，有著明顯的異質(zhì)性差異。通過(guò)地方政府規(guī)章形式推行的產(chǎn)業(yè)政策在財(cái)政因素的影響下僅展現(xiàn)出了微弱的促進(jìn)效果(在模型M(1)和M(2)中系數(shù)為正且通過(guò)10%的統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn))。這說(shuō)明當(dāng)前的政府規(guī)章在制定和施行過(guò)程中并沒(méi)有依循當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支狀況，以至于財(cái)政狀況差異難以影響產(chǎn)業(yè)政策的效果，這也從側(cè)面體現(xiàn)出政府規(guī)章式的產(chǎn)業(yè)政策科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性尚有缺憾，無(wú)法有效利用當(dāng)?shù)刎?cái)政力量來(lái)搭配產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施。而與此成鮮明對(duì)比的，是以政府法規(guī)形式頒布的產(chǎn)業(yè)政策展現(xiàn)出了較強(qiáng)的創(chuàng)新動(dòng)能。具體來(lái)看，在財(cái)政收支壓力較小的地區(qū)，地方政府的財(cái)政資源利用程度較好，也多意味著地方政府的(財(cái)政)治理能力較強(qiáng)，此時(shí)的法規(guī)式地方產(chǎn)業(yè)政策更能借助地方財(cái)政力量實(shí)現(xiàn)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持。在財(cái)政壓力較小的組別中，LnPolicy_L的滯后項(xiàng)在所有層次的專利創(chuàng)新上都顯著為正(至少通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn))便是明證。當(dāng)然，上述實(shí)證和理論闡述并不意味著較大的地方財(cái)政收支壓力會(huì)削弱地方法規(guī)式產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效果。在模型M(7)和M(9)中可以發(fā)現(xiàn)，即便在較大財(cái)政壓力的情境下，地方性法規(guī)雖沒(méi)有展現(xiàn)出時(shí)間序列上的動(dòng)態(tài)促進(jìn)效果，但依舊展現(xiàn)出了有趣的“結(jié)構(gòu)性”創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用。Dittmar和Thakor(2007)[40]的研究發(fā)現(xiàn)，那些財(cái)務(wù)資源緊缺的企業(yè)在促進(jìn)自身研發(fā)創(chuàng)新時(shí)可能更為有效，其理由是，財(cái)務(wù)資源的捉襟見肘會(huì)迫使企業(yè)更加有效地利用資源，并最終形成合意的經(jīng)濟(jì)(創(chuàng)新)促進(jìn)效果。上述研究的結(jié)論是可以進(jìn)一步延伸的，對(duì)于財(cái)政收支壓力較大(或說(shuō)財(cái)政力量相對(duì)不足)的地方政府而言，會(huì)更加注重利用地方產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新，其結(jié)果是，LnPolicy_L促進(jìn)了地區(qū)的高、中層次創(chuàng)新活動(dòng)(LnInven和LnUti)。可以推定，面臨較強(qiáng)財(cái)政約束邊界的地方政府，有著強(qiáng)烈的“精打細(xì)算”的行為偏好，不會(huì)將(產(chǎn)業(yè)政策)精力集中在低端創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng)中。在模型M(11)中，LnPolicy_L對(duì)低端創(chuàng)新活動(dòng)LnDes的促進(jìn)作用不甚明顯便是明證。

表5產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政收支壓力與區(qū)域創(chuàng)新

Panel A:政府規(guī)章M(1)M(2)M(3)M(4)M(5)M(6)LnInventLnInventLnUtitLnUtitLnDestLnDest分組變量:財(cái)政收支壓力大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別LnPolicy_Nt-10.061(0.87)0.132(1.53)0.027(0.42)0.050(0.80)-0.058(-0.87)0.131(1.38)LnPolicy_Nt-20.148*(1.85)0.178*(1.94)0.061(1.63)0.115(1.37)-0.040(-0.49)0.127(1.35)控制變量YESYESYESYESYESYESModelFEFEFEFEFEFEN220230220230220230R20.6580.6020.7930.6450.5990.491Panel B:政府法規(guī)M(7)M(8)M(9)M(10)M(11)M(12)LnInventLnInventLnUtitLnUtitLnDestLnDest分組變量:財(cái)政收支壓力大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別LnPolicy_Lt-10.120**(2.32)0.240***(3.35)0.082**(2.38)0.164**(2.47)0.061(1.44)0.128**(2.61)LnPolicy_Lt-20.105(1.60)0.292***(3.24)0.030(0.70)0.208**(2.58)0.046(0.59)0.149**(2.10)控制變量YESYESYESYESYESYESModelFEFEFEFEFEFEN220230220230220230R20.6610.6250.7960.6640.6000.498

(三)拓展性研究：產(chǎn)業(yè)政策何去何從？基于產(chǎn)業(yè)政策“結(jié)構(gòu)性”調(diào)整的研究

“產(chǎn)業(yè)政策”概念一經(jīng)問(wèn)世，就帶有著濃厚的政府干預(yù)色彩。特別是地方政府缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)演進(jìn)的完全信息，在產(chǎn)業(yè)選擇和培育上有明顯局限[41]，更不用說(shuō)這種模式容易出現(xiàn)體制僵化、成本高企現(xiàn)象。對(duì)于長(zhǎng)期浸染在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的中國(guó)，現(xiàn)階段中許多看似“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體管制過(guò)多的結(jié)果，產(chǎn)業(yè)政策也不例外[42]。一個(gè)直觀的問(wèn)題是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較好的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策的效力是否會(huì)逐步衰減，以至于市場(chǎng)機(jī)制能夠逐步替代產(chǎn)業(yè)政策。如若答案是肯定的，那么合乎邏輯的路徑是，培育好地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度，以逐步篩減掉帶有濃厚政府干預(yù)(引導(dǎo))色彩的產(chǎn)業(yè)政策，最終向高階的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)。為了確證上述問(wèn)題，本文界分了地區(qū)市場(chǎng)化程度“較好”和“較差”兩個(gè)組別[注]本文使用各省的非國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)占地區(qū)總固定資產(chǎn)投資的比重來(lái)度量市場(chǎng)化程度。，并進(jìn)行回歸檢驗(yàn)(詳見表6)。

表6產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)化程度與區(qū)域創(chuàng)新

Panel A:政府規(guī)章M(1)M(2)M(3)M(4)M(5)M(6)LnInventLnInventLnUtitLnUtitLnDestLnDest分組變量:財(cái)政收支壓力大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別LnPolicy_Nt-10.047(0.83)0.178(1.67)0.045(1.02)0.029(0.47)0.030(0.61)0.016(0.19)LnPolicy_Nt-20.042(0.77)0.061(0.73)0.021(0.43)0.005(0.11)-0.081(-1.29)0.050(0.60)控制變量YESYESYESYESYESYESModelFEFEFEFEFEFEN262188262188262188R20.6470.5800.7030.6850.4880.581Panel B:政府法規(guī)M(7)M(8)M(9)M(10)M(11)M(12)LnInventLnInventLnUtitLnUtitLnDestLnDest分組變量:市場(chǎng)化程度大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別大于均值組別小于均值組別LnPolicy_Lt-10.232***(4.79)0.074(0.96)0.154***(3.21)0.042(0.87)0.171***(4.42)0.011(0.20)LnPolicy_Lt-20.079(1.03)0.062(0.82)0.021(0.33)0.005(0.10)0.044(0.68)-0.025(-0.43)控制變量YESYESYESYESYESYESModelFEFEFEFEFEFEN262188262188262188R20.6630.5740.7110.6850.5030.580

研究發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)章制度類的產(chǎn)業(yè)政策，在不同程度的市場(chǎng)化地區(qū)都無(wú)法展現(xiàn)出對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的促進(jìn)作用。這說(shuō)明，當(dāng)前政府規(guī)章類的產(chǎn)業(yè)政策制定并非以當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件為歸依，缺乏市場(chǎng)根基的產(chǎn)業(yè)政策，難以有效地扮演區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的角色。表6中Panel A的研究，也同前文中“規(guī)章類產(chǎn)業(yè)政策效力較弱”的研究結(jié)論保持著較高的一致性。但就Panel B來(lái)看，情況則發(fā)生了較大的變化：滯后一期的政府法規(guī)類產(chǎn)業(yè)政策(LnPolicy_Lt-1)，在較好的市場(chǎng)化環(huán)境下強(qiáng)有力地推動(dòng)了地區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)的開展。具體來(lái)看，政府法規(guī)在三個(gè)層次的專利創(chuàng)新活動(dòng)上都有著顯著的促進(jìn)作用(變量LnPolicy_Lt-1的系數(shù)為正且都通過(guò)了1%的顯著性檢驗(yàn))，且在高層次的發(fā)明專利組別中(LnInvent)，系數(shù)為0.232，較之中低層次的專利創(chuàng)新活動(dòng)(LnUtit和LnDest)的產(chǎn)出系數(shù)更大(分別為0.154和0.171)。這說(shuō)明，在較好市場(chǎng)環(huán)境下的產(chǎn)業(yè)政策，能夠更突出地集中力量推進(jìn)區(qū)域?qū)嵸|(zhì)性創(chuàng)新能力的養(yǎng)成。當(dāng)然，也需要意識(shí)到的是，Panel B中產(chǎn)業(yè)政策變量在遠(yuǎn)期(滯后二期)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效果并不明顯，折射出了當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策在制定和推行仍有不小的改進(jìn)空間，這是后期地方政府應(yīng)進(jìn)一步努力的方向。

表6的實(shí)證結(jié)果可得到如下結(jié)論：其一，并非所有類型的產(chǎn)業(yè)政策都一貫有效，只有政府法規(guī)類的產(chǎn)業(yè)政策在指導(dǎo)地區(qū)創(chuàng)新上具備了較好的創(chuàng)新動(dòng)能，因此在產(chǎn)業(yè)政策的制定上，更應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)政策自身的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”(如更重視政府法規(guī)類產(chǎn)業(yè)政策)；其二，產(chǎn)業(yè)政策效力的發(fā)揮，離不開良好市場(chǎng)機(jī)制的支持，與其說(shuō)產(chǎn)業(yè)政策與市場(chǎng)機(jī)制是替代性關(guān)系，倒不如說(shuō)產(chǎn)業(yè)政策效力的發(fā)揮需要市場(chǎng)發(fā)展的相互配合。這也進(jìn)一步確證了在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)力量固然重要，但并不能以此摒棄地方產(chǎn)業(yè)政策的使用。如何做到產(chǎn)業(yè)政策與市場(chǎng)機(jī)制的“琴瑟和鳴”，是當(dāng)前區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的一大重要路徑。本小節(jié)的研究，也進(jìn)一步為林毅夫(2017)[43]的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系提供了新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

(四)內(nèi)生性處理

在前文的技術(shù)處理中，本文對(duì)核心解釋變量采用滯后項(xiàng)處理，可以最大限度地減弱反向因果的內(nèi)生性干擾，但依舊面臨著遺漏變量問(wèn)題。對(duì)此，本文引入了專利創(chuàng)新活動(dòng)的滯后一期、滯后二期作為解釋變量，進(jìn)一步解決遺漏變量問(wèn)題，并刻畫出地區(qū)創(chuàng)新的慣性趨勢(shì)。此時(shí)，面板模型被稱為“動(dòng)態(tài)面板模型”(DPD)。使用傳統(tǒng)的回歸技術(shù)手段會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)面板偏誤，因此本文擬采用一步系統(tǒng)GMM進(jìn)行動(dòng)態(tài)面板回歸。由表7的底部檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量可知，所有方程都通過(guò)了殘差自相關(guān)的AR(1)、AR(2)檢驗(yàn)和工具變量聯(lián)合有效的Sargan檢驗(yàn)，這表明表7的回歸系數(shù)是確當(dāng)?shù)?。結(jié)果顯示，使用動(dòng)態(tài)面板模型，以滯后因變量作為不可觀測(cè)變量的代理變量，本文相關(guān)的研究結(jié)論依舊同上文保持一致，支持了“法規(guī)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策在地區(qū)創(chuàng)新中更優(yōu)于規(guī)章性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策”的結(jié)論。

表7產(chǎn)業(yè)政策與地區(qū)創(chuàng)新：動(dòng)態(tài)面板SYS-GMM檢驗(yàn)

變量M(1)M(2)M(3)M(4)M(5)M(6)LnInventLnUtitLnDestLnInventLnUtitLnDestLnInvent-11.092***(13.49)——1.101***(13.25)——LnInvent-2-0.100(-1.30)——-0.101(-1.26)——LnUtit-1—1.246***(15.22)——1.208***(10.22)LnUtit-2—-0.245***(-2.90)——-0.204*(-1.67)—LnDest-1——0.913***(10.43)——1.030***(10.12)LnDest-2——0.067(0.78)——-0.046(-0.45)LnPolicy_Nt-10.028*(1.69)0.008(0.84)0.015(0.55)———LnPolicy_Lt-1———0.063**(2.57)0.056***(3.60)0.039*(1.81)控制變量YESYESYESYESYESYESAR(1).P值0.0020.0000.0020.0020.0000.001AR(2).P值0.7250.5970.1040.8040.7280.160Sargan檢驗(yàn).P值0.1140.7400.1020.2020.8690.947

五、結(jié)論性評(píng)述

本文利用了同產(chǎn)業(yè)相關(guān)的地方性規(guī)章和法規(guī)數(shù)據(jù)測(cè)度了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策水平，進(jìn)而依托中國(guó)1999-2015年30個(gè)省市自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，試圖為“產(chǎn)業(yè)政策—區(qū)域創(chuàng)新”的關(guān)系提供合乎現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)解釋，并將地方的“績(jī)效考核”和“財(cái)政壓力”兩大衡量地方政府行為的因素嵌入上述分析框架。本文實(shí)證發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策顯著推動(dòng)了地區(qū)的創(chuàng)新活動(dòng)水平，盡管政策間的協(xié)同作用仍有較大優(yōu)化空間；產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮積極作用還取決于地方政府行為的異質(zhì)性，其在很大程度上影響了產(chǎn)業(yè)政策的效果。想要進(jìn)一步釋放產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新動(dòng)能，需要輔之以良好的市場(chǎng)制度環(huán)境。

本文具有以下重要的政策啟示。第一，產(chǎn)業(yè)政策能顯著促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新。這肯定了產(chǎn)業(yè)政策存在的合理性和有效性，在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)由“唯GDP”的發(fā)展路徑到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向來(lái)看，應(yīng)科學(xué)把握產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新引導(dǎo)作用，以系統(tǒng)、高效的產(chǎn)業(yè)政策體系推動(dòng)地區(qū)創(chuàng)新能力的提增。第二，地方政府不同的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)更加注重政策導(dǎo)向的耦合協(xié)同，避免政策間的路徑出現(xiàn)拮抗、相互抵觸的現(xiàn)象，在逐步引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策聚焦地區(qū)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制。第三，積極探索適應(yīng)“新常態(tài)”和“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”要求的新型地方政治激勵(lì)關(guān)系，進(jìn)一步削弱地方政府在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行上存在的激勵(lì)扭曲現(xiàn)象。應(yīng)堅(jiān)定地從過(guò)去單一強(qiáng)調(diào)GDP總量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等一攬子目標(biāo)，在降低傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)的考核權(quán)重基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高與創(chuàng)新能力相關(guān)的考核要求，將其作為地方績(jī)效考核的一個(gè)正向指標(biāo)來(lái)進(jìn)行核評(píng)，從制度上優(yōu)化地方政府的政治晉升行為，降低產(chǎn)業(yè)政策的資源錯(cuò)配程度，提高對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持力度。第四，建立相對(duì)合理的地方財(cái)政制度體系，避免因地方政府缺乏財(cái)政資源而降低了對(duì)地區(qū)創(chuàng)新的重視程度，建立起“財(cái)權(quán)—事權(quán)”相對(duì)平衡的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，確保地方政府擁有足夠的資源來(lái)匹配產(chǎn)業(yè)政策的制定與推行，從而將地方的創(chuàng)新活動(dòng)維系在一個(gè)較高水平。第五，產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)化之間具有著明顯的互補(bǔ)特質(zhì)，區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)超越“市場(chǎng)抑或是政府”的爭(zhēng)辯泥潭，在優(yōu)化自身政策結(jié)構(gòu)體系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)同市場(chǎng)機(jī)制的融合，既要強(qiáng)調(diào)無(wú)形之手，也要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策有形之手的調(diào)控引導(dǎo)作用。