劉方勇 周愛青 孫露

人民陪審員的遴選關(guān)系到公民參審權(quán)利，是人民陪審員制度的重要內(nèi)容，決定了司法民主的成色。人民陪審員的遴選機(jī)制改革是本輪人民陪審員制度改革的重點(diǎn)之一。2015年5月以來，根據(jù)中央決策部署和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高人民法院聯(lián)合司法部在全國(guó)10個(gè)?。▍^(qū)、市）的50家法院對(duì)包括人民陪審員遴選在內(nèi)的改革設(shè)計(jì)進(jìn)行了為期三年的試點(diǎn)。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》（以下簡(jiǎn)稱《人民陪審員法》）是我國(guó)歷史上第一部關(guān)于陪審制度的專門法律?！度嗣衽銓弳T法》第5條至第13條對(duì)人民陪審員遴選、任命等作了專門規(guī)定。其中，第5條至第7條規(guī)定了人民陪審員遴選條件，第8條至第 11條明確了人民陪審員遴選方式和遴選主體。本文將以《人民陪審員法》條文為基礎(chǔ)，對(duì)部分試點(diǎn)法院進(jìn)行實(shí)證觀察〔1〕筆者對(duì)此次改革試點(diǎn)進(jìn)行了全程跟蹤，并對(duì)其中6個(gè)?。ㄊ校?個(gè)地區(qū)人民陪審員制度改革試點(diǎn)法院進(jìn)行了蹲點(diǎn)調(diào)研 ，掌握了較為豐富的第一手資料。2017年7-8月，由本文第一作者帶隊(duì)，湘潭大學(xué)30余名研究生、本科生組成的調(diào)研團(tuán)隊(duì)，組成7個(gè)調(diào)研小組，深入人民陪審員制度改革試點(diǎn)的6個(gè)?。ㄊ校?個(gè)試點(diǎn)法院開展調(diào)研，其中包括位于華北B市D區(qū)法院，華中H省A市中院、A市L區(qū)法院，西南C市L區(qū)法院、東南F省L市中院、L市Y區(qū)法院，西北S省W市中院、H市法院、X市Y區(qū)法院，華東J省S市W區(qū)法院，采取問卷調(diào)查、面對(duì)面訪談、實(shí)地觀摩等多種形式，采集了社會(huì)公眾、人民陪審員、法官、當(dāng)事人、律師、公訴人等群體8578份調(diào)查問卷和50余萬字訪談?dòng)涗?，以及其他大量第一手資料。和解讀，以期對(duì)貫徹落實(shí)《人民陪審員法》相關(guān)規(guī)定有所助益。

一、人民陪審員遴選機(jī)制改革試點(diǎn)與立法

公民以人民陪審員身份參與司法審判，首要解決的問題是如何參與，即讓誰當(dāng)、由誰選、如何選等問題，涉及人民陪審員遴選條件、遴選方式、遴選主體等內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)“廣泛實(shí)行人民陪審員制度，拓寬人民群眾有序參與司法的渠道”“保障公民參審權(quán)利”等改革目標(biāo)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），最高人民法院、司法部出臺(tái)了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》），對(duì)推進(jìn)人民陪審員遴選條件、遴選方式、遴選程序等改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。在三年的試點(diǎn)期間，全國(guó)50家試點(diǎn)法院圍繞《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)辦法》進(jìn)行了改革探索，共選任了13740名人民陪審員，比改革前新增9220人，〔2〕《最高人民法院關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況的報(bào)告（摘要）》，載《人民法院報(bào)》2018年4月29日第二版。推動(dòng)了《人民陪審員法》的立法進(jìn)程。

（一）人民陪審員遴選條件改革與立法

相較《決定》而言，《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)辦法》對(duì)人民陪審員遴選條件進(jìn)行“一升一降”的調(diào)整。即將人民陪審員的任職年齡從原來的23周歲提高到28周歲，將人民陪審員學(xué)歷從一般具有大專以上文化程度降低到一般具有高中以上文化程度，農(nóng)村地區(qū)和貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)公道正派、德高望重者不受此限。根據(jù)實(shí)證考察情況，各樣本法院遴選的人民陪審員中，30歲以下的寥寥無幾（見表1）?？傮w來看，30-60歲的人民陪審員占絕大多數(shù)。其中，X市Y區(qū)61歲以上的人民陪審員占36.42%，可見該院人民陪審員中，退休干部、職工比例占比較高。學(xué)歷條件方面，試點(diǎn)法院高中及以下學(xué)歷的人民陪審員比例達(dá)到35.21%。其中，W市高中及以下學(xué)歷的人民陪審員比例達(dá)到63.41%，A市L區(qū)達(dá)到51.32%，C市L區(qū)達(dá)到47.74%（見表2）。從官方的評(píng)價(jià)來看，針對(duì)遴選條件的改革試點(diǎn)，達(dá)到了“擴(kuò)大選任范圍，增強(qiáng)人民陪審員的廣泛性和代表性”“人民陪審員的來源更加廣泛，結(jié)構(gòu)更加合理”等目標(biāo)?！度嗣衽銓弳T法》第5條以法律的形式確認(rèn)了遴選年齡、學(xué)歷“一升一降”的改革成果，同時(shí)明確了人民陪審員政治條件、品格條件、身體條件。政治條件方面，該條沿用了《決定》的規(guī)定，將擁護(hù)“中華人民共和國(guó)憲法”作為擔(dān)任人民陪審員應(yīng)當(dāng)具備的基本條件，但沒有采納《試點(diǎn)方案》中“具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的”規(guī)定。之所以沒有被采納，應(yīng)與《人民陪審員法》規(guī)定的人民陪審員遴選范圍有關(guān)。試點(diǎn)期間，某些法院曾試行從選民名單中隨機(jī)抽選人民陪審員。但《人民陪審員法》沒有確認(rèn)這一做法，并沒有將遴選范圍限定為選民，而是明確為轄區(qū)內(nèi)的常住居民。因此，是否具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并未明確為擔(dān)任人民陪審員的基本條件。品格條件方面，增加了“遵紀(jì)守法”的要求。身體條件方面，將《決定》“身體健康”的規(guī)定具體化為“具有正常履行職責(zé)的身體條件”。《人民陪審員法》第6條規(guī)定了“不能”擔(dān)任人民陪審員的人員，在《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)辦法》基礎(chǔ)上，增加了監(jiān)察委員會(huì)的工作人員不能擔(dān)任人民陪審員的規(guī)定，適應(yīng)了監(jiān)察體制改革的需要。同時(shí)，將“執(zhí)業(yè)律師、基層法律服務(wù)從業(yè)者等從事法律服務(wù)工作的人員”修改為“律師、公證員、仲裁員、基層法律服務(wù)工作者”，對(duì)公證員、仲裁員不能擔(dān)任人民陪審員予以明確，適應(yīng)了國(guó)家法律職業(yè)制度改革的需要。該法第7條還規(guī)定了“不得”擔(dān)任人民陪審員的禁止條件，增加了“被納入失信被執(zhí)行人名單”不得擔(dān)任人民陪審員的規(guī)定。根據(jù)民眾廣泛參與司法的目的，參照各國(guó)立法實(shí)踐，具有特定身份之人員或因履行特定職務(wù)，或因從事特定職業(yè)，而與行使審判職權(quán)的角色存在職責(zé)沖突或價(jià)值沖突的，不能擔(dān)任陪審員?！度嗣衽銓弳T法》“不得”“不能”擔(dān)任人民陪審員的規(guī)定有其必要性和合理性。

表1 樣本地區(qū)人民陪審員年齡分布表〔3〕此表數(shù)據(jù)來源于調(diào)研法院，由于統(tǒng)計(jì)口徑不一致，L市數(shù)據(jù)缺失，有的法院部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，或有誤差。

表2 樣本地區(qū)人民陪審員學(xué)歷分布表〔4〕此表數(shù)據(jù)來源于調(diào)研法院，由于統(tǒng)計(jì)口徑不一致，有的法院部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，或有誤差。

（二）人民陪審員遴選方式改革與立法

完善隨機(jī)抽選方式是本輪人民陪審員制度改革提出的明確目標(biāo)。改革前，人民陪審員的遴選方式為組織推薦和個(gè)人申請(qǐng)?！对圏c(diǎn)方案》要求建立和完善人民陪審員隨機(jī)抽選機(jī)制，提高選任工作透明度和公信度。《試點(diǎn)辦法》明確將人民陪審員的產(chǎn)生方式改為完全隨機(jī)抽選。〔5〕《試點(diǎn)辦法》第5條、第6條規(guī)定，基層人民法院每五年從符合條件的當(dāng)?shù)剡x民（或者當(dāng)?shù)爻Ｗ【用瘢┟麊沃须S機(jī)抽選當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，會(huì)同同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資格審查，征求候選人意見，從審核過的名單中隨機(jī)抽選不低于當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)3至5倍的人員作為人民陪審員。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示（見表3），試點(diǎn)法院并未完全實(shí)現(xiàn)隨機(jī)抽選。接受調(diào)查的人民陪審員中自己主動(dòng)申請(qǐng)的有88人，占12%；單位或者基層組織推薦的有349人，占47.5%；被隨機(jī)選中的有297人，占40.5%。抽樣調(diào)查表明，試點(diǎn)法院人民陪審員中個(gè)人申請(qǐng)與組織推薦方式遴選的比例仍然較大，總占比高達(dá)59.5%。主要原因是候選人信息缺失、滯后情況嚴(yán)重，候選人信息來源不暢等。試點(diǎn)法院需要?jiǎng)佑么罅咳肆ξ锪Σ杉丝谛畔?、征求候選人意見、審核候選人資格條件，選任工作成本過高。群眾參審熱情有待提升，候選人不愿擔(dān)任人民陪審員的比例較高。部分地區(qū)由于地域面積較大、交通不便等因素，通過隨機(jī)抽選產(chǎn)生的人民陪審員參審困難?！?〕《最高人民法院關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告》，載http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-07/01/content_1992685.htm，2018年6月12日訪問。

表3 請(qǐng)問您最近一次是通過哪種方式當(dāng)選人民陪審員的？（人民陪審員卷）

不少試點(diǎn)法院保留了組織推薦和個(gè)人申請(qǐng)的產(chǎn)生方式。如X市Y區(qū)試行了以隨機(jī)抽選為主、組織推薦和個(gè)人申請(qǐng)為輔的方式遴選人民陪審員，組織推薦和個(gè)人自薦的人民陪審員的名額不超過選任名額的20%。《人民陪審員法》在制定過程中，尊重了地方探索經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了應(yīng)通過“兩次隨機(jī)”〔7〕即隨機(jī)抽取人民陪審員候選人、隨機(jī)抽取確定人民陪審員人選。根據(jù)《人民陪審員法》第9條、第10條規(guī)定，先從轄區(qū)內(nèi)的常住居民名單中隨機(jī)抽選擬任命人民陪審員數(shù)五倍以上的人員作為人民陪審員候選人，再?gòu)耐ㄟ^資格審查的人民陪審員候選人名單中隨機(jī)抽選確定人民陪審員人選。（不低于法官數(shù)的三倍）遴選人民陪審員，同時(shí)保留了通過個(gè)人申請(qǐng)和組織推薦方式產(chǎn)生人民陪審員候選人的做法。只是通過這兩種方式產(chǎn)生的人民陪審員不能超過人民陪審員名額數(shù)的五分之一。這意味著80%以上的人民陪審員將通過隨機(jī)抽選的方式產(chǎn)生，不超過20%的人民陪審員仍可以由組織推薦和個(gè)人申請(qǐng)方式產(chǎn)生。

（三）人民陪審員遴選主體改革與立法

無論是《決定》，還是《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)辦法》，均規(guī)定由基層法院會(huì)同同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)遴選人民陪審員候選人。在實(shí)踐中，由于對(duì)如何“會(huì)同”難以把握，這種“人民法院牽頭、司法行政機(jī)關(guān)輔助”的遴選模式幾乎演變成了法院的“獨(dú)角戲”，人民陪審員遴選多數(shù)情況下成了法院自己一家的事。以 L市Y區(qū)人民法院為例，通過訪談該區(qū)法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)我們了解到，選任過程中該區(qū)司法行政機(jī)關(guān)僅僅在資格審查以及前期的宣傳工作中起輔助作用，法院基本上主導(dǎo)了從遴選條件設(shè)定、公告、考察、提名在內(nèi)的整個(gè)選任過程，在事實(shí)上產(chǎn)生了自選自用的效果。在改革試點(diǎn)延期的一年里，部分試點(diǎn)法院開始探索“司法行政機(jī)關(guān)選任、人大任命、法院使用”的選用分離模式。以S市W區(qū)為例，該院只需要確定需要遴選的人民陪審員名額，其他具體的選任工作均由司法局及其司法所完成，實(shí)現(xiàn)了人民陪審員選用分離?！度嗣衽銓弳T法》（草案）沿用了原有規(guī)定，但正式出臺(tái)時(shí)將之調(diào)整為由司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同基層法院、公安機(jī)關(guān)選任的模式。這表明人民陪審員遴選工作將由司法行政機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，基層法院、公安機(jī)關(guān)協(xié)助完成。這也是公安機(jī)關(guān)首次被確定為負(fù)有法定職責(zé)的人民陪審員的遴選主體之一。

二、對(duì)《人民陪審員法》遴選規(guī)定的評(píng)析

為實(shí)現(xiàn)人民陪審員制度的民主功能，對(duì)于人民陪審員遴選，應(yīng)以開放性與隨機(jī)性為前提，并以開放性保障隨機(jī)性。〔8〕劉方勇：《人民陪審員角色研究》，法律出版社2016年版，第246-248頁。如此，有助于拓寬公民參與司法審判的渠道，擴(kuò)大公民的參審面，有助于確保人民陪審員來源的廣泛性、公平性?！度嗣衽銓弳T法》有關(guān)人民陪審員遴選條件的規(guī)定體現(xiàn)了制度的開放性。只有當(dāng)制度的開放性達(dá)到一定程度，才能保障遴選的隨機(jī)性，確?！皟纱坞S機(jī)”遴選人民陪審員的規(guī)定真正落到實(shí)處。同時(shí)，將人民陪審員的遴選調(diào)整為司法行政機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，實(shí)行選用分離，有助于提高人民陪審員遴選的透明度和公信力。

（一）關(guān)于人民陪審員年齡條件

無論是英美陪審團(tuán)制，還是法德參審制，參與其中的普通民眾大體上都充當(dāng)著同一角色，即由來自民間的“外行”人士憑借良心、情理、常識(shí)所扮演的仲裁者角色?！?〕前引〔8〕，劉方勇書，第 243 頁。因此，常識(shí)判斷、情理判斷和良心判斷可為陪審制度最核心的賦權(quán)基礎(chǔ)。 如果人民陪審員年齡較低，缺乏豐富的社會(huì)閱歷，那么其參與審判工作時(shí)往往難以發(fā)揮常識(shí)、常情、常理判斷的優(yōu)勢(shì)，亦難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！度嗣衽銓弳T法》規(guī)定人民陪審員選任年齡為年滿28周歲，有利于更好地發(fā)揮陪審員富有社會(huì)閱歷、了解社情民意的優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，社會(huì)公眾、當(dāng)事人、刑事被告人中認(rèn)為人民陪審員應(yīng)年滿28周歲的比例分別為46.2%、54.8%、51%（見表4）；法官、檢察官、律師中認(rèn)為人民陪審員應(yīng)年滿28周歲的比例分別為63.7%、63.2%、58.7%（見表5）。而法律職業(yè)共同體傾向性意見趨向一致，多數(shù)認(rèn)為擔(dān)任人民陪審員應(yīng)年滿28周歲以上，且均傾向于拒絕年齡較小的人民陪審員。這表明人民陪審員遴選年齡從23歲提高到28周歲，有較高的民意基礎(chǔ)。通過訪談了解到，有些地方由于年輕人工作學(xué)習(xí)壓力大，難以兼顧人民陪審員工作，不少當(dāng)選的較為年輕的人民陪審員也不得不申請(qǐng)退出。

表4 您認(rèn)為擔(dān)任人民陪審員應(yīng)年滿多少歲？（社會(huì)公眾卷/當(dāng)事人卷/刑事被告人卷/人民陪審員卷）

表5 您認(rèn)為擔(dān)任人民陪審員應(yīng)年滿多少歲？（法官卷/檢察官卷/律師卷）

（二）關(guān)于人民陪審員學(xué)歷條件

司法民主的量化指標(biāo)之一是社會(huì)成員參與司法過程的廣泛性?！?0〕劉崢：《對(duì)我國(guó)人民陪審員制度改革的構(gòu)想》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第1期。人民陪審員制度的首要目的是實(shí)現(xiàn)司法民主價(jià)值〔11〕苗炎：《司法民主:完善人民陪審員制度的價(jià)值依歸》，載《法商研究》2015年第1期。，所以陪審制度應(yīng)盡可能使普通公民參與司法審判。要實(shí)現(xiàn)陪審制度的民主功能，應(yīng)以制度的開放性為前提。只有盡可能多的民眾參與進(jìn)來，才可能最大化實(shí)現(xiàn)接近司法、接受司法、監(jiān)督司法等價(jià)值。新一輪人民陪審員制度改革要求降低人民陪審員選任的學(xué)歷條件，契合了制度開放性的要求?！?2〕劉方勇、廖永安：《我國(guó)人民陪審員制度運(yùn)行實(shí)證研究——以中部某縣級(jí)市為分析樣本》,載《法學(xué)家》2016年第4期。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，如果人民陪審員數(shù)量達(dá)不到一定的規(guī)模，隨機(jī)抽取的意義不大，且難以操作。即如果制度的開放性達(dá)不到一定程度，很難保障人民陪審員遴選的隨機(jī)性。此次降低人民陪審員的學(xué)歷門檻，主要目的在于拓寬人民群眾參與司法的渠道，增強(qiáng)人民陪審員來源的廣泛性。從遴選結(jié)果來看，截至2018年4月，50個(gè)試點(diǎn)地區(qū)遴選的13740名人民陪審員中，高中學(xué)歷4894人，占35.62%，高中以下學(xué)歷653人，占4.75%?！?3〕《最高人民法院關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況的報(bào)告（摘要）》，載《人民法院報(bào)》2018年4月29日第二版。這一結(jié)果與我們?cè)诓糠衷圏c(diǎn)法院抽樣調(diào)查的結(jié)果基本一致。相較于改革前，高中及以下比例的人民陪審員大幅增加，〔14〕根據(jù)2012年筆者的一項(xiàng)調(diào)查，對(duì)人民陪審員較高的學(xué)歷要求（一般要求大專以上），不僅將人民陪審員來源限制在較窄的范圍內(nèi)，使絕大多數(shù)的普通民眾難以參與進(jìn)來，而且難以避免“精英化”取向，絕大多數(shù)省( 區(qū)、市) 大專以上學(xué)歷的陪審員比例都在 80% 以上，有的甚至接近 100% ，如海南達(dá)到 97% ，廣東達(dá)到 95. 9% ，安徽達(dá)到 94%。廖永安、劉方勇《社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下人民陪審員制度改革路徑探析》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第3期。此次改革初見成效。當(dāng)選的人民陪審員中大專以上學(xué)歷仍占六成左右。另一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，無論是法律專業(yè)人士還是一般的公眾，普遍認(rèn)為人民陪審員學(xué)歷應(yīng)具備大專及以上學(xué)歷。這表明社會(huì)對(duì)人民陪審員角色的認(rèn)知存在某種程度的錯(cuò)位。樣本地區(qū)的社會(huì)公眾、當(dāng)事人、刑事被告人認(rèn)為人民陪審員應(yīng)當(dāng)具有大專及以上學(xué)歷的分別為68.1%、62.6%、66%（見表6）。法官、檢察官、律師、人民陪審員認(rèn)為人民陪審員應(yīng)當(dāng)具有大專及以上學(xué)歷的分別為58.8%、71.5%、80%（見表7）。即便是人民陪審員，認(rèn)為擔(dān)任人民陪審員應(yīng)具有大專及以上學(xué)歷的比例達(dá)到46.7%。在訪談中，較多被訪者表示人民陪審員學(xué)歷越高，越能發(fā)揮作用，似乎有將人民陪審員與法官角色等同視之的傾向。盡管如此，適當(dāng)降低人民陪審員學(xué)歷條件，可以大幅度地?cái)U(kuò)大人民陪審員的遴選范圍，讓更多的民眾有機(jī)會(huì)通過隨機(jī)抽選參與到司法審判中，契合了人民陪審員制度的價(jià)值功能定位。

表6 您認(rèn)為人民陪審員應(yīng)具備何種文化程度？（社會(huì)公眾卷/當(dāng)事人卷/刑事被告人卷）

表7 您認(rèn)為人民陪審員應(yīng)具備何種文化程度？（法官卷/檢察官卷/律師卷）

（三）關(guān)于人民陪審員的遴選方式

人民陪審員的生命力在于其產(chǎn)生的隨機(jī)性和代表的普遍性?！?5〕《最高法院擬明確：參加審判案件的人民陪審員應(yīng)隨機(jī)抽取》，載http://politics.people.com.cn/GB/1026/6212013.html，于2014年8月8日訪問。陪審員隨機(jī)選取的全部特質(zhì)在于其目的，即消除陪審員產(chǎn)生過程中的主觀和不確定的印象性判斷。〔16〕[英]麥高偉、杰弗里·威爾遜：《英國(guó)刑事司法程序》，姚永吉等譯，法律出版社2003年版，第356頁。實(shí)踐中，部分法律的“門外漢”之所以成了法院的“座上賓”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毰銓弳T或陪審專業(yè)戶，最關(guān)鍵的程序因素在于隨機(jī)抽取難行。改革前，人民陪審員由組織推薦和個(gè)人申請(qǐng)兩種方式產(chǎn)生。但此種遴選方式無法保障隨機(jī)性，將導(dǎo)致?lián)稳嗣衽銓弳T的公職人員、退休人員等較多，難以體現(xiàn)人民陪審員來源的廣泛性。從符合條件的公民中隨機(jī)抽選人民陪審員無疑是保障人民陪審員來源廣泛性、公平性的有效方式。試點(diǎn)過程中，全面實(shí)行隨機(jī)抽選的方式還存在不少困難，調(diào)查結(jié)果顯示，超過50%的社會(huì)公眾、法官、律師、人民陪審員均認(rèn)為應(yīng)隨機(jī)抽選產(chǎn)生人民陪審員（見表8 ）。訪談中，不少受訪者認(rèn)為隨機(jī)抽選能充分保障司法的公正性，提高選任工作的透明度和公信力，使每個(gè)符合條件的人民群眾均有同等的機(jī)會(huì)參與到司法審判中來。

表8 您認(rèn)為人民陪審員應(yīng)該如何選出來？（社會(huì)公眾卷/法官卷/律師卷/人民陪審員卷）

據(jù)調(diào)查顯示，仍有部分民眾認(rèn)同通過個(gè)人申請(qǐng)或者組織推薦的方式遴選人民陪審員的做法?？紤]到全面實(shí)行人民陪審員隨機(jī)抽選在實(shí)踐中存在不少困難，《人民陪審員法》在規(guī)定“兩次隨機(jī)”遴選人民陪審員的前提下，保留了個(gè)人申請(qǐng)和組織推薦的方式，既回應(yīng)了社會(huì)的呼聲，又合理吸收了地方的探索經(jīng)驗(yàn)，彰顯了務(wù)實(shí)、穩(wěn)妥、漸進(jìn)的立法思路。同時(shí)，也確立了漸進(jìn)發(fā)展、多軌并行、不斷完善的人民陪審員遴選機(jī)制。

（四）關(guān)于人民陪審員遴選主體

《人民陪審員法》頒布前，人民陪審員遴選由基層人民法院牽頭負(fù)責(zé)、司法行政機(jī)關(guān)予以配合、協(xié)助。其弊端主要有：第一，人民陪審員遴選在實(shí)踐中多由法院主導(dǎo)，事實(shí)上由法院自選自用，難以避免利益沖突。由于法院歷來有案多人少的矛盾，受系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)案率、錯(cuò)案追究等考核因素的影響，選任人民陪審員難免會(huì)有自身利益的考量，這就造成了法院在遴選時(shí)既為運(yùn)動(dòng)員又為裁判員的尷尬局面?！?7〕何進(jìn)平：《司法潛規(guī)則:人民陪審員制度司法功能的運(yùn)行障礙》，載《法學(xué)》2013年第9期。為補(bǔ)充審判力量的不足，滿足合議庭組成的需要，不少法院在遴選時(shí)傾向于選用方便參審、好用的人民陪審員，這就背離了遴選人民陪審員參審的初衷。第二，沒有充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)遴選的作用。事實(shí)上，由司法行政機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)人民陪審員遴選工作，有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一方面，可以改變法院“既選又用”的尷尬局面，保障選任工作的公平公正公開進(jìn)行，提升遴選的公信力；另一方面，由基層司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合基層司法所開展選任工作，基層司法所對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾的了解有助于人民陪審員選任工作質(zhì)量和效率的提高。如基層司法行政機(jī)關(guān)在履行社區(qū)矯正、安置幫教等職責(zé)時(shí)，能夠及時(shí)、全面、詳實(shí)的掌握人民陪審員資格審查中涉及的一些重要信息，如犯罪信息等。在履行人民調(diào)解、基層法律服務(wù)、糾紛處理等職責(zé)時(shí)，有助于司法所與轄區(qū)居民保持較為密切的聯(lián)系，為選任宣傳、核查信息、征求意愿等人民陪審員選任工作環(huán)節(jié)的具體開展提供了極大的便利?！?8〕劉昂、楊征軍：《人民陪審員選任工作機(jī)制的完善——基于對(duì)某改革試點(diǎn)省的調(diào)研分析》，載《中國(guó)司法》2016年第5期。第三，由于法院在人民陪審員遴選等程序中處于主導(dǎo)地位，這就給社會(huì)留下了人民陪審員是法院的陪審員，發(fā)展陪審制度是法院一家的事的印象。這極不利于陪審制度的健康發(fā)展?！度嗣衽銓弳T法》對(duì)遴選主體作出重大改革，將人民陪審員的兩次隨機(jī)遴選工作交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)選用分離，有利于消除這些弊端，改變“人民陪審員是法院的人民陪審員”的錯(cuò)誤觀念，發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)在遴選中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，提升人民陪審員工作的社會(huì)化程度。

由于人民陪審員候選人要從當(dāng)?shù)爻Ｗ【用衩麊沃须S機(jī)抽選，而這些常住居民個(gè)人信息主要由公安機(jī)關(guān)管理，沒有公安機(jī)關(guān)的參與、配合，隨機(jī)抽選工作很難正常開展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某些地方公安機(jī)關(guān)以沒有法律依據(jù)為由，不乏有不予配合、不提供公民個(gè)人信息的情形。而某些地方公安機(jī)關(guān)受限于落后的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，公民信息管理手段十分落后，無法提供遴選所需的公民個(gè)人信息。有的地方雖然能夠提供，但由于公民個(gè)人信息系統(tǒng)信息收集不齊，更新不及時(shí)，也不能提供遴選人民陪審員所需的完整信息。在此情形下，有的試點(diǎn)法院，如W市中院在遴選時(shí)不得不依靠人工采集、統(tǒng)計(jì)的方式制作常住居民名單。此舉不僅成本極高，也不具有可持續(xù)性。《人民陪審員法》以立法的形式明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)在遴選人民陪審員中的法定義務(wù)，既提供了公安機(jī)關(guān)配合開展隨機(jī)抽取的法律依據(jù)，也有助于因應(yīng)人民陪審員遴選的需要。加強(qiáng)了人民陪審員信息的收集、管理以及信息系統(tǒng)的技術(shù)開發(fā)，提高隨機(jī)抽選的規(guī)范化、科學(xué)化、信息化水平。

三、貫徹落實(shí)《人民陪審員法》遴選規(guī)定需要重視的問題

從世界陪審制的歷史演進(jìn)來看，陪審制度的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民眾綜合素質(zhì)及認(rèn)識(shí)水平的提高逐漸完善的。如果超越客觀條件和社會(huì)承受力追求快速的數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張，不可避免地會(huì)導(dǎo)向低質(zhì)或異化的結(jié)果?！?9〕范愉：《人民陪審員制度與民眾的司法參與》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第1期?！度嗣衽銓弳T法》關(guān)于人民陪審員遴選的規(guī)定，體現(xiàn)了漸進(jìn)發(fā)展的思路，彰顯了制度發(fā)展的開放性，有助于讓更廣泛的民眾有更多的機(jī)會(huì)參與進(jìn)來。貫徹落實(shí)《人民陪審員法》，不應(yīng)滿足于高企的理想和藍(lán)圖，而應(yīng)實(shí)事求是、腳踏實(shí)地，重視解決技術(shù)層面的問題，將重心轉(zhuǎn)向讓相關(guān)規(guī)定真正落實(shí)落地，以確保人民陪審員遴選機(jī)制的有效有序運(yùn)行。

（一）如何確定人民陪審員候選人的遴選范圍

確定人民陪審員遴選的范圍，事關(guān)公民參與審判的基本權(quán)利。既不能讓不適格的公民獲得參審的機(jī)會(huì)，也不能隨意剝奪公民參審的權(quán)利。根據(jù)《人民陪審員法》第9條的規(guī)定，首次隨機(jī)抽選即隨機(jī)抽選人民陪審員候選人，應(yīng)從司法行政機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)的常住居民中隨機(jī)抽取。按照這一規(guī)定，制作首次隨機(jī)抽選的常住居民名單，確定人民陪審員候選人遴選的范圍，就成了遴選的前提條件?！度嗣衽銓弳T法》規(guī)定的遴選條件中既有硬性條件，如年滿28周歲，一般應(yīng)當(dāng)具有高中以上文化程度，也有軟性條件，如政治條件、品格條件、身體條件。有的硬性條件也具有一定的彈性，如學(xué)歷條件，規(guī)定以應(yīng)當(dāng)具有高中以上文化程度為原則，但允許例外。此外，《人民陪審員法》還禁止部分群體擔(dān)任人民陪審員。按照《人民陪審員法》的規(guī)定，如果技術(shù)條件可以支撐，不符合年齡條件、學(xué)歷條件等硬性規(guī)定的人員以及《人民陪審員法》第6條規(guī)定具有特定身份的人員和《人民陪審員法》第七條規(guī)定不得擔(dān)任人民陪審員的人員，均應(yīng)被排除在人民陪審員候選人之外。目前，除年齡、學(xué)歷、是否受過刑事處罰、是否被納入失信被執(zhí)行人名單等具有可作為篩選條件的技術(shù)基礎(chǔ)外，其他應(yīng)初次排除的篩選條件缺乏相應(yīng)信息庫(kù)的技術(shù)支撐，故在技術(shù)上難以做到初次排除，需要在資格審查時(shí)逐項(xiàng)進(jìn)行排除。由于學(xué)歷條件具有一定的彈性，一律將具有高中以下文化程度作為初次排除條件，似也不符合立法的精神。如果不將學(xué)歷作為篩選條件，則可能使常住居民名單中不符合遴選條件的人數(shù)大幅增加，不僅將極大增加資格審查的工作量，也有可能導(dǎo)致無法遴選出符合法定人數(shù)、法定條件的人民陪審員?！?0〕在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有的試點(diǎn)法院就已經(jīng)出現(xiàn)過類似情形。如J省N市中院在試點(diǎn)隨機(jī)遴選600名人民陪審員過程中，第一次隨機(jī)抽選了2000余名候選人，但是經(jīng)過資格審查和征求候選人意見后，還未進(jìn)行第二次隨機(jī)抽選，人民陪審員候選人數(shù)就已經(jīng)不足600人了，只好再次補(bǔ)充抽選了3000名人民陪審員候選人。經(jīng)過第二次隨機(jī)抽選，共有2008名候選人愿意擔(dān)任人民陪審員，但在資格審查后卻發(fā)現(xiàn)其中有1010人不符合條件。而政治條件、品格條件、身體條件等軟性條件不能亦不宜作為初次排除條件，宜留待資格審查時(shí)再進(jìn)行甄別。由于隨機(jī)抽選通常以縣級(jí)行政區(qū)的常住居民為對(duì)象，基數(shù)較大，如篩選條件設(shè)定不當(dāng)，不僅將大大增加工作量，還會(huì)使部分適格的公民被排除在遴選范圍之外，而大量不符合條件的公民又被列為遴選候選人?？紤]到隨機(jī)抽選的技術(shù)性要求較高，在設(shè)定人民陪審員遴選條件時(shí)，應(yīng)充分考慮技術(shù)上的可行性以及實(shí)踐中的操作性，盡可能化繁為簡(jiǎn)。從終極目標(biāo)來看，應(yīng)該探討設(shè)立只需排除特定人群的當(dāng)然陪審員制度。凡是具有選民資格，未被剝奪政治權(quán)利，有正常語言表達(dá)能力的公民均可為候任人選?！?1〕前引〔8〕，劉方勇書，第 247 頁。此外，要盡可能改善隨機(jī)抽選人民陪審員的技術(shù)條件，有針對(duì)性地建立與陪審員遴選條件相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)、信息庫(kù)，使制作人民陪審員候選人名單在技術(shù)上簡(jiǎn)便、易行。在當(dāng)前條件下，考慮到人民陪審員遴選方式除隨機(jī)抽選外，還保留了個(gè)人申請(qǐng)、組織推薦的方式，建議在制定首次隨機(jī)抽選的常住居民名單時(shí)，可將未滿28周歲、不具有高中及以上文化程度的公民排除在外。對(duì)于在偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)雖不具有高中以上文化程度但德高望眾者，可經(jīng)由個(gè)人申請(qǐng)、組織推薦的途徑成為人民陪審員。如此，既符合立法的精神，也有利于提高遴選的質(zhì)量和效率。如果受過刑事處罰、被納入失信被執(zhí)行人名單的信息收集比較完整，也可將之排除在首次隨機(jī)抽選的常住居民名單之外。由于絕大多數(shù)遴選條件需要在資格審查環(huán)節(jié)中進(jìn)行審核，在對(duì)彈性較大的遴選條件進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)注意把握資格審查的尺度，避免隨意性，以防止不當(dāng)排除適格的候選人或?qū)⒉贿m格的遴選為候選人。建議在進(jìn)行資格審查時(shí)，要制定資格審查的操作規(guī)程，明確資格審查標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)把握資格審查條件。

（二）如何提高隨機(jī)抽選的應(yīng)召率

人民陪審員制度是體現(xiàn)司法民主性的重要制度安排，也是司法踐行群眾路線的重要體現(xiàn)。民眾認(rèn)不認(rèn)可，接不接受，愿不愿意參與等事關(guān)制度的可持續(xù)性發(fā)展，從規(guī)范的角度來看，當(dāng)不當(dāng)陪審員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公民的個(gè)人意愿自行決定。雖然《人民陪審員法》規(guī)定參審既是公民的權(quán)利，又是公民的義務(wù)，但并沒有規(guī)定公民的強(qiáng)制陪審義務(wù)。實(shí)踐中似乎更加看重參審的權(quán)利屬性，強(qiáng)調(diào)參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，而其“義務(wù)”屬性強(qiáng)調(diào)不多，參不參與往往取決于陪審員個(gè)人的自覺自愿。同時(shí)，《人民陪審員法》第9條規(guī)定，對(duì)人民陪審員候選人進(jìn)行資格審查時(shí)，還應(yīng)征求候選人意見。在沒有明確強(qiáng)制陪審義務(wù)的情形下，如何盡可能讓候選人自覺自愿參與進(jìn)來，提高隨機(jī)抽選的應(yīng)召率，是試點(diǎn)中暴露出的一大難題。值得注意的是，即便在實(shí)行強(qiáng)制陪審的美國(guó)，陪審員征召在現(xiàn)如今也存在到位率較低的困擾?！?2〕[美]威廉.L.德威爾：《美國(guó)的陪審團(tuán)》，王凱譯，華夏出版社2009年版，第199頁。

在調(diào)研中不少法院反映在征求人民陪審員候選人意見時(shí)，不同意擔(dān)任人民陪審員的比例比較高?！?3〕在調(diào)研中，我們了解到，J省N市中院在遴選人民陪審員時(shí)，第一輪從當(dāng)?shù)?60萬選民中通過搖號(hào)的形式隨機(jī)抽選了5000名人民陪審員候選人，但是在對(duì)候選人進(jìn)行資格審查、征求意見時(shí)，能聯(lián)系到的人民陪審員總計(jì)只有3436人，而這些能聯(lián)系到的人民陪審員竟然有高達(dá)41.56%的人明確表示不愿意擔(dān)任人民陪審員。在此情形下，為了確保遴選到符合法定名額要求的人民陪審員，有的地方在首次隨機(jī)抽選時(shí)不得不盡可能多地遴選人民陪審員候選人，或者反復(fù)抽選。如S市W區(qū)在第一次隨機(jī)抽選時(shí)按照八倍于人民陪審員名額的人數(shù)遴選候選人，極大地增加了遴選機(jī)關(guān)對(duì)候選人進(jìn)行資格審查的工作量。

人民陪審員候選人不愿意擔(dān)任人民陪審員的原因可歸結(jié)為多種因素，其中對(duì)人民陪審員制度不了解是非常重要的原因。雖然《決定》實(shí)施已經(jīng)十三年，但通過對(duì)調(diào)研地區(qū)群眾進(jìn)行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)民眾對(duì)人民陪審員制度的認(rèn)知度仍不高。接受問卷調(diào)查的社會(huì)公眾中，52.9%的表示聽說過人民陪審員制度，還有47.1%的表示從沒聽說過該制度。由于民眾對(duì)人民陪審員制度認(rèn)知度不高，參與的積極性可想而知，更不用說對(duì)制度的認(rèn)同。某些法院工作人員反映，在電話征求被抽中的人民陪審員候選人意見時(shí)，常被誤認(rèn)為“騙子”，這給遴選工作帶來了很大的困擾。

為提高隨機(jī)抽選的應(yīng)召率，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)想方設(shè)法提高民眾對(duì)人民陪審員制度的認(rèn)知度，進(jìn)而逐步增強(qiáng)民眾的認(rèn)同度，不斷強(qiáng)化民眾的陪審意識(shí)，不僅將參審視為法定權(quán)利，也要將之作為法定義務(wù)認(rèn)真履行。當(dāng)前階段可以通過強(qiáng)化陪審的公益性、志愿性，采取保障補(bǔ)助足額發(fā)放、公開褒揚(yáng)等方式，吸引更多的民眾參與陪審。

（三）如何加強(qiáng)遴選機(jī)關(guān)的協(xié)同配合

《人民陪審員法》規(guī)定由司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同基層人民法院、公安機(jī)關(guān)通過“兩次隨機(jī)抽選”遴選人民陪審員，建立了司法行政機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，基層人民法院、公安機(jī)關(guān)協(xié)作配合的遴選機(jī)制。各遴選機(jī)關(guān)如何加強(qiáng)協(xié)同配合，事關(guān)遴選機(jī)制的有序運(yùn)行。首先，要加強(qiáng)橫向的協(xié)同配合。根據(jù)《人民陪審員法》的規(guī)定，人民陪審員遴選由與基層人民法院同級(jí)的司法行政機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，會(huì)同基層人民法院、公安機(jī)關(guān)完成。“會(huì)同”意味著三機(jī)關(guān)都負(fù)有遴選人民陪審員的法定職責(zé)。為確保各遴選機(jī)關(guān)既不缺位，也不越位，有必要明確遴選機(jī)關(guān)各自的職責(zé)分工。作為牽頭負(fù)責(zé)單位，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)有組織協(xié)調(diào)之責(zé)，并應(yīng)擔(dān)負(fù)起遴選程序的啟動(dòng)、兩次隨機(jī)抽選、資格審查、確定擬任人民陪審員名單等職責(zé)，基層人民法院、公安機(jī)關(guān)除依法應(yīng)積極配合司法行政機(jī)關(guān)的遴選外，還負(fù)有其他遴選職責(zé)。根據(jù)《人民陪審員法》規(guī)定，確定人民陪審員名額由基層人民法院根據(jù)審判案件的需要，提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)確定。由于人民法院還掌握了失信被執(zhí)行人名單，負(fù)有在遴選中提供這些信息的義務(wù)。人民陪審員經(jīng)任命后，人民法院還應(yīng)牽頭組織就職宣誓儀式。在日常管理中，及時(shí)向司法行政機(jī)關(guān)通報(bào)人民陪審員缺額情況，便于司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)審判需要及時(shí)增補(bǔ)人民陪審員。公安機(jī)關(guān)在遴選中主要負(fù)責(zé)提供準(zhǔn)確的常住居民信息，以及轄區(qū)居民受過刑事處罰的名單，參與相關(guān)遴選工作。其次，要加強(qiáng)縱向的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。表面上，《人民陪審員法》沒有規(guī)定上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)、上級(jí)人民法院、上級(jí)公安機(jī)關(guān)在人民陪審員遴選中的角色。事實(shí)上，這些機(jī)關(guān)往往在遴選中扮演政策解讀、提供指導(dǎo)性意見、制定規(guī)范性文件等角色，負(fù)有統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)。第三，專門法院等人民陪審員遴選應(yīng)作特殊安排。由于我國(guó)人民法院設(shè)置沒有完全對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃，有些法院如鐵路法院并沒有對(duì)應(yīng)的遴選機(jī)關(guān)。這些法院的人民陪審員如何遴選出來，還有待出臺(tái)更細(xì)化的司法解釋或規(guī)范性文件。

（四）如何推進(jìn)人民陪審員遴選的信息化

按照隨機(jī)抽選人民陪審員的制度設(shè)計(jì)，如果不依賴信息化技術(shù)，要實(shí)現(xiàn)兩次隨機(jī)抽選是不可思議的。尤其是首次隨機(jī)抽選，需要篩選海量的信息，沒有信息技術(shù)的支撐，幾乎是不可能完成的任務(wù)。試點(diǎn)期間，有的法院限于技術(shù)條件，雖然靠“人?！睉?zhàn)術(shù)，采取原始的、人工的統(tǒng)計(jì)方式也實(shí)現(xiàn)了隨機(jī)抽選，但這是不可復(fù)制、不可持續(xù)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。要貫徹落實(shí)好隨機(jī)抽選人民陪審員的規(guī)定，必須要使人民陪審員遴選的信息化達(dá)到相當(dāng)?shù)某潭?。一是需要完善常住人口的信息管理。由于公安機(jī)關(guān)的公民信息管理系統(tǒng)自成體系，試點(diǎn)期間有的地方隨機(jī)遴選人民陪審員的部分信息，公安機(jī)關(guān)要么提供不了，要么提供不全，要么不準(zhǔn)。有必要針對(duì)人民陪審員遴選的基本條件，建立人民陪審員遴選的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。這要求公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)常住居民信息管理，依法收集涉及人民陪審員遴選資格條件的相關(guān)信息，及時(shí)更新常住居民名單信息。二是建立與遴選條件相對(duì)應(yīng)的信息庫(kù)。幾乎每一項(xiàng)人民陪審員遴選條件，都需要建立對(duì)應(yīng)的信息庫(kù)或數(shù)據(jù)庫(kù)，除少數(shù)信息如失信被執(zhí)行人已經(jīng)建立了專門數(shù)據(jù)庫(kù)外，多數(shù)信息庫(kù)都沒有建立起來，有必要由專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)相關(guān)信息的收集、管理。三是實(shí)現(xiàn)遴選信息的互聯(lián)互通。隨機(jī)遴選人民陪審員的基礎(chǔ)信息量大，分屬不同機(jī)關(guān)管理，必須充分利用信息化手段，實(shí)現(xiàn)不同遴選主體、同一遴選主體上下級(jí)之間的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)人民陪審員遴選信息系統(tǒng)與參審、管理信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通?？梢越梃b國(guó)外陪審員遴選的經(jīng)驗(yàn)，建立人民陪審員隨機(jī)抽選的專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT平臺(tái)，建立獨(dú)立的人民陪審員遴選信息管理機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，依托該信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“兩次隨機(jī)抽選”。

結(jié)語

人民陪審員遴選事關(guān)司法民主價(jià)值和功能的實(shí)現(xiàn)?！度嗣衽銓弳T法》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以法律形式確立了人民陪審員的遴選條件、遴選方式、遴選主體等，對(duì)于保障人民陪審員來源的廣泛性和公平性，實(shí)現(xiàn)人民陪審員制度的價(jià)值功能，具有重要意義。要貫徹落實(shí)好這些規(guī)定，應(yīng)該將著力點(diǎn)放在技術(shù)層面、操作環(huán)節(jié)，不斷完善相關(guān)技術(shù)方案，切實(shí)將立法的精神落到實(shí)處，推動(dòng)我國(guó)人民陪審員制度的健康發(fā)展。