摘 要：作為農(nóng)村基礎(chǔ)性制度安排，鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的土地制度改革令人關(guān)注。一個(gè)主要的觀點(diǎn)是通過(guò)土地增減掛鉤，盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，資源變資產(chǎn)、變資本，向農(nóng)村農(nóng)民輸入資源。文章深入分析土地增減掛鉤政策的現(xiàn)實(shí)由來(lái)和實(shí)踐邏輯，認(rèn)為土地增減掛鉤的本質(zhì)是政府財(cái)政資源通過(guò)土地指標(biāo)的再分配，難以完成鄉(xiāng)村振興的任務(wù)。如果進(jìn)一步突破原有政策，允許農(nóng)村宅基地退出形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那么現(xiàn)行土地制度將被大大突破，收益的將主要是發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)的農(nóng)村。文章提出應(yīng)當(dāng)反思土地增減掛鉤政策，重新審視鄉(xiāng)村土地制度改革的路徑。

關(guān)鍵詞：土地制度改革；增減掛鉤；宅基地；農(nóng)地入市；鄉(xiāng)村振興

中圖分類(lèi)號(hào)：C911

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2018）03-0120-07

Abstract：As a basic system plan in rural area， the institutional reform of farmland during rural revitalization is eye-catching. A main point of view is that through the pothook of land increase and decrease， the existing rural construction land can be relocated so as to turn resources into assets and capital， and input resources to rural residents. By in depth analysis on the origin and practical logic of the pothook of land increase and decrease policy， the author holds the view that the essence of this policy is to relocate government financial resources by the form of land， which is difficult to achieve rural revitalization. If the limits of present policies can be removed， and rural homestead will not be regarded as part of collective operated construction land， great breakthrough can be made in the present land institution， benefiting developed areas and villages surrounding large and medium sized cities. The author puts forward reflection on the pothook of land increase and decrease policy， and review on the present institutional reform of farmland.

Key words：institutional reform of farmland； pothook of land increase and decrease； homestead； farmland into city； rural revitalization

十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并作為七大戰(zhàn)略之一寫(xiě)入新修改的中國(guó)共產(chǎn)黨黨章，這在我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷史上具有重要意義。2018年中央“一號(hào)”文件以鄉(xiāng)村振興為主線，全面部署新時(shí)期農(nóng)村政策。鄉(xiāng)村振興的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，重要路徑之一是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，這就包括農(nóng)村土地制度改革。探討土地制度改革和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系乃是本文的問(wèn)題意識(shí)來(lái)源。

已有研究的主要觀點(diǎn)是打破城鄉(xiāng)二元的土地制度，建立城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素全面流動(dòng)的制度機(jī)制。這些觀點(diǎn)認(rèn)為目前制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要因素是土地不能自由在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，尤其是占農(nóng)村建設(shè)用地主要部分的宅基地。對(duì)于那些不能直接入市的農(nóng)村宅基地而言，土地增減掛鉤提供了一種可能。在2015年啟動(dòng)的三項(xiàng)土地制度改革中，學(xué)界主流的觀點(diǎn)主張國(guó)家應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地退出，通過(guò)復(fù)墾整理形成新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的來(lái)源，這一點(diǎn)已經(jīng)寫(xiě)入2017年形成的《土地管理法》（修正案）。本來(lái)土地增減掛鉤是一項(xiàng)嚴(yán)格土地管理的政策，中央允許地方通過(guò)盤(pán)活存量集體建設(shè)用地的方式新增建設(shè)用地指標(biāo)。而我們通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的邏輯起點(diǎn)下，這一政策越來(lái)越被視為突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的政策工具。

從土地管理的角度，土地增減掛鉤如果能在完成土地管理目標(biāo)的同時(shí)，完成促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，這是令人振奮的。然而一旦深入分析土地增減掛鉤的理論和實(shí)踐，土地增減掛鉤的效果并不令人如意。而且從土地制度的角度，國(guó)家從法律層面允許農(nóng)村宅基地退出形成新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將會(huì)沖擊現(xiàn)有以征地制度為核心的土地制度。為了深入理解土地增減掛鉤的理論和實(shí)踐，我們將在梳理土地增減掛鉤政策由來(lái)基礎(chǔ)上，以四川成都市為例來(lái)展開(kāi)實(shí)踐分析，提出應(yīng)當(dāng)反思試圖借助土地增減掛鉤來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的土地制度改革路徑。

一、相關(guān)研究綜述

在土地增減掛鉤中，地方政府是土地指標(biāo)的需求方，農(nóng)民集體是土地指標(biāo)的供給方，供給土地指標(biāo)的農(nóng)民所獲得的收入的性質(zhì)是一個(gè)重要問(wèn)題。在土地增減掛鉤項(xiàng)目運(yùn)作中，政府要復(fù)墾農(nóng)民宅基地，要對(duì)被拆遷農(nóng)房進(jìn)行補(bǔ)償，有些地區(qū)如成都市在2012年達(dá)到30萬(wàn)元每畝的水平，農(nóng)村本來(lái)價(jià)值很低的農(nóng)村宅基地突然能獲得這么高的價(jià)值引起了學(xué)界的興趣。

學(xué)界普遍采取土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的的視角，認(rèn)為土地增減掛鉤是“市場(chǎng)”機(jī)制，激活了農(nóng)村宅基地的內(nèi)在的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

有學(xué)者計(jì)算認(rèn)為農(nóng)村宅基地蘊(yùn)含的財(cái)富高達(dá)130萬(wàn)億元。具體算法為，通過(guò)2012年全國(guó)土地出讓面積和合同城郊加快計(jì)算出建設(shè)用地價(jià)格為每畝56萬(wàn)元，再以此推算全國(guó)2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地總價(jià)值。這種明顯違背常識(shí)的計(jì)算反映了學(xué)界陷入關(guān)于土地的“拜物教”或者說(shuō)“幻覺(jué)”中。參見(jiàn)《三中全會(huì)激活15億畝農(nóng)村土地，價(jià)格或達(dá)130萬(wàn)億》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，2013年11月25日。一些學(xué)者借用“土地發(fā)展權(quán)”理論來(lái)論證土地指標(biāo)具有價(jià)值，土地指標(biāo)就是國(guó)家允許土地非農(nóng)使用的權(quán)力。從我國(guó)的實(shí)踐情況來(lái)看，近幾年很多地方進(jìn)行的“建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤”試驗(yàn)，與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的功能就非常相近。

這種理論分析視角下，農(nóng)村宅基地權(quán)利是一種“土地發(fā)展權(quán)”，土地增減掛鉤項(xiàng)目中，政府復(fù)墾農(nóng)戶(hù)宅基地，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民退出土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。因此主流學(xué)界寄希望于土地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值。土地增減掛鉤政策賦予農(nóng)村建設(shè)用地新的屬性“土地權(quán)益”，農(nóng)民憑借“土地權(quán)益書(shū)”完成對(duì)不可移動(dòng)的土地的替代，可以實(shí)現(xiàn)偏遠(yuǎn)農(nóng)村、零散分布土地的遠(yuǎn)距離、大范圍置換。[1]周其仁關(guān)于土地增減掛鉤的認(rèn)識(shí)很典型，“農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富”[2]，農(nóng)民得到的補(bǔ)償來(lái)自于“權(quán)利的交換”“建設(shè)用地的激活”[3]。

在這一視角解析下，學(xué)界對(duì)土地增減掛鉤的批判集中于市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制并未充分形成。比如有學(xué)者認(rèn)為目前土地指標(biāo)交易的主體是不同地區(qū)的地方政府，而不是作為農(nóng)地所有者的農(nóng)民和農(nóng)民集體，因此帶來(lái)了許多問(wèn)題。[4]在增減掛鉤的指標(biāo)交易中，尚未建立公開(kāi)合理的價(jià)格形成機(jī)制，價(jià)值補(bǔ)償沒(méi)有充分體現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)益。盡管農(nóng)民從增減掛鉤中得到部分好處，但總體而言，農(nóng)民的權(quán)益并未得到充分保障，其表現(xiàn)是宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低[5]，缺乏公開(kāi)、合理的收益再分配機(jī)制來(lái)保障農(nóng)民利益[6]，農(nóng)民土地權(quán)益價(jià)值未得到全面體現(xiàn)[7]。

這些對(duì)于土地增減掛鉤的看法把土地增減掛鉤誤解為“市場(chǎng)”，不了解土地指標(biāo)和土地增減掛鉤的運(yùn)作機(jī)制。在邏輯上，學(xué)界普遍混淆了土地的實(shí)地和土地指標(biāo)是兩個(gè)不同的概念，混淆了市場(chǎng)機(jī)制和再分配機(jī)制。土地指標(biāo)是國(guó)家自上而下人為控制的，其目的是形成集中統(tǒng)一的土地管理體制。而在實(shí)踐中，土地增減掛鉤中的土地指標(biāo)價(jià)值是地方政府規(guī)定出來(lái)的，這其中并沒(méi)有什么市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。一般認(rèn)為，在中國(guó)城市建設(shè)實(shí)踐中，建設(shè)用地所具有價(jià)值有兩個(gè)方面：一是由區(qū)位優(yōu)勢(shì)造成的級(jí)差地租A，二是由于國(guó)家土地管制形成的級(jí)差地租B。土地增減掛鉤使得遠(yuǎn)郊農(nóng)村的建設(shè)用地可以通過(guò)形成掛鉤指標(biāo)，獲得B的增值收益。土地指標(biāo)越是稀缺，級(jí)差地租B越大，遠(yuǎn)郊農(nóng)村可分享的土地級(jí)差收益越大。因此土地增減掛鉤政策實(shí)際上是以指標(biāo)作為媒介，將地方政府的資源向農(nóng)村定向輸送利益，是政府的再分配行為，土地是地方政府再分配行為的政策工具。盡管地方創(chuàng)辦了土地交易所等指標(biāo)交易的平臺(tái)，但是其內(nèi)在機(jī)制仍然是通過(guò)減少地方政府土地財(cái)政收入，間接地投入到了農(nóng)村。[8]學(xué)界的誤解來(lái)源于不去理解土地增減掛鉤的具體時(shí)空條件，忽視了對(duì)某一個(gè)區(qū)域土地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制的理解。下面通過(guò)政策梳理和實(shí)踐分析來(lái)加深對(duì)土地增減掛鉤的理解。

二、從農(nóng)用地整理到農(nóng)村建設(shè)用地整理

國(guó)土資源部門(mén)推出土地增減掛鉤政策的初衷是創(chuàng)新土地資源管理，激勵(lì)地方盤(pán)活利用存量建設(shè)用地。

土地管理法律的主要目標(biāo)是嚴(yán)格土地資源管理，1999年修改后的《土地管理法》確立了耕地保護(hù)作為基本國(guó)策，“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策?！保ǖ?條第1款），在加強(qiáng)土地管理的背景下，如何盤(pán)活利用存量建設(shè)用地是國(guó)土資源管理在1998年之后的土地管理制度創(chuàng)新的主題。學(xué)界普遍認(rèn)為相對(duì)于城市，農(nóng)村土地資源利用效率普遍較低。王旭東指出，“1997-2008，農(nóng)村人口減少了14%，而村莊用地卻增長(zhǎng)了4%，呈現(xiàn)人減地增的趨勢(shì)”[9]。根據(jù)國(guó)土資源局土地勘測(cè)研究院的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前農(nóng)村宅基地的閑置率約為10%-15%，也就是說(shuō)即使按照最低標(biāo)準(zhǔn)，以我國(guó)當(dāng)前2億畝農(nóng)村宅基地總量來(lái)看有近2000萬(wàn)畝宅基地處于閑置狀況，這被認(rèn)為是不能容忍的巨大資源浪費(fèi)。[10]從土地資源管理的角度，這些研究預(yù)示了如何創(chuàng)新土地管理制度，一方面要嚴(yán)格管理新增建設(shè)用地；一方面則要設(shè)法盤(pán)活存量建設(shè)用地。安徽蕪湖是早期國(guó)土資源部的試點(diǎn)，創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是基本內(nèi)容，基本內(nèi)容是“土地置換”，就是通過(guò)退出和復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)獲得指標(biāo)，這些指標(biāo)集中落地到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，這就是最初的土地增減掛鉤。

時(shí)任國(guó)土資源管理部副部長(zhǎng)李元充分肯定這一試點(diǎn)的價(jià)值，他指出“采取有力的政策盤(pán)活存量建設(shè)用地，減少新增建設(shè)用地，鼓勵(lì)退宅還田，這是保護(hù)耕地的根本出路”?！皬谋Ｗo(hù)土地資源的角度來(lái)說(shuō)，也不能低估集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重大意義。”[11]土地增減掛鉤作為一種正式政策，其源頭可追溯到2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！?005年國(guó)土資源部正式頒布文件《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，開(kāi)始試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策及實(shí)踐，此后土地增減掛鉤一直以試點(diǎn)的方式在全國(guó)推行，成為試點(diǎn)地區(qū)城市新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的重要來(lái)源。

2008年《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》概括了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的完整含義、操作方式及目標(biāo)意義。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)?！眹?guó)家之所以要設(shè)置“掛鉤指標(biāo)”這一管理制度，源于在土地增減掛鉤中，國(guó)家依然要對(duì)地方新增建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)控，防止各行其是。早期的蕪湖、蘇州等地方集體建設(shè)用地試點(diǎn)中的地方政府自主進(jìn)行的“土地置換”成為政策禁止的對(duì)象，所有涉及建設(shè)用地復(fù)墾和指標(biāo)調(diào)整使用的行為均要納入國(guó)家自上而下的控制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（2010）第五條就說(shuō)明了這一點(diǎn)：“堅(jiān)決制止以各種名義擅自開(kāi)展土地置換行為。在推進(jìn)農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造即小康示范村建設(shè)等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點(diǎn)。嚴(yán)禁擅自開(kāi)展建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等‘搭車(chē)行為，防止違規(guī)擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！?。

可以看到，國(guó)土資源部把土地增減掛鉤作為精細(xì)的管理土地資源的政策工具。從土地資源管理的角度，土地增減掛鉤本質(zhì)上是一種新型的土地整理方式，把土地整理從過(guò)去單一的農(nóng)用地整理過(guò)渡為包含田、水、路、林、村的土地綜合整治。土地增減掛鉤和征地中的“耕占平衡”的差別是土地增減掛鉤政策中的土地綜合整治直接針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地，主要是農(nóng)村宅基地。在耕地占補(bǔ)平衡政策中，地方政府必須以農(nóng)用地和未利用地整理的方式增加有效耕地面積，補(bǔ)充在城市建設(shè)中減少的耕地，補(bǔ)充耕地面積是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的必要條件；在土地增減掛鉤政策中，在一定的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)支持下，城市新增建設(shè)用地指標(biāo)可以直接通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地而獲得，這一指標(biāo)是自下而上獲得的，其成本是政府拆除農(nóng)民住房復(fù)墾宅基地的費(fèi)用。

三、土地增減掛鉤本質(zhì)是“再分配”

土地增減掛鉤政策實(shí)施中，最重要的問(wèn)題是“錢(qián)從哪里來(lái)？”。土地指標(biāo)的價(jià)值來(lái)源于土地非農(nóng)使用的級(jí)差地租收益的再分配，問(wèn)題是地方政府借土地指標(biāo)向農(nóng)村輸入土地收益的性質(zhì)是什么，是通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制還是再分配機(jī)制。一種流行的觀點(diǎn)是，一旦國(guó)家允許土地指標(biāo)交易，宅基地被置換、挪移到城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，就具有了相當(dāng)于城市建設(shè)用地的價(jià)值。這種觀點(diǎn)的問(wèn)題是沒(méi)有區(qū)分實(shí)地和指標(biāo)，也沒(méi)有理解土地指標(biāo)價(jià)值的實(shí)際來(lái)源。土地的基本屬性是不可移動(dòng)，農(nóng)村那塊退出的宅基地不可能被挪移到城市郊區(qū)使用，而僅僅是復(fù)墾為耕地。同樣，城市郊區(qū)被政府征收用于建設(shè)的土地也不是之前退出的宅基地，它僅僅使用了來(lái)自農(nóng)村宅基地整理退出形成的土地指標(biāo)。

無(wú)論用什么理論話語(yǔ)去表述，土地增減掛鉤項(xiàng)目中實(shí)際不存在影響土地指標(biāo)價(jià)格的市場(chǎng)。既然土地指標(biāo)不是實(shí)地，理論上可以供給土地指標(biāo)的主體是所有擁有農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)戶(hù)，政府只需要花費(fèi)很低的成本就可以獲得土地指標(biāo)。有兩種確定土地指標(biāo)價(jià)格的辦法：一是參照取得國(guó)家土地指標(biāo)成本，這是最便利的計(jì)算方法。在湖北省沙洋縣，政府規(guī)定一畝掛鉤指標(biāo)的價(jià)格是3萬(wàn)元，正好相當(dāng)于政府使用計(jì)劃內(nèi)的新增建設(shè)用地需要向國(guó)家交納耕地占用稅和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)之和。二是參照拆舊建新的成本，這一成本在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的高低不同。如果國(guó)家試圖通過(guò)這一政策向農(nóng)村農(nóng)民輸入資源，比如建設(shè)新農(nóng)村，那么土地指標(biāo)的價(jià)值就可規(guī)定得十分高，如成都，成都在建設(shè)農(nóng)民安置小區(qū)時(shí)提出了非常高的“四性”標(biāo)準(zhǔn)，指的是“發(fā)展性、多樣性、相容性和共享性”，基礎(chǔ)設(shè)施配套達(dá)到“1+13”的標(biāo)準(zhǔn)，平均每一個(gè)人口達(dá)到2萬(wàn)元。為了能支付高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的成本，2012年成都把土地指標(biāo)的價(jià)格提高到30萬(wàn)元每畝的高價(jià)?？梢?jiàn)無(wú)論哪一種土地指標(biāo)價(jià)格，均是政府規(guī)定出來(lái)的。國(guó)家通過(guò)土地增減掛鉤政策激勵(lì)地方政府和集體通過(guò)盤(pán)活存量的方式減少對(duì)耕地資源的占用。本來(lái)農(nóng)村宅基地的功能是用于建造住房，現(xiàn)在國(guó)家規(guī)定農(nóng)村宅基地可以用于土地指標(biāo)的供給，那么宅基地就獲得了政策性?xún)r(jià)值。

成都土地增減掛鉤運(yùn)作較早，受到的社會(huì)關(guān)注較多，我們以成都為例來(lái)討論土地增減掛鉤中土地指標(biāo)價(jià)值的來(lái)源問(wèn)題。我們認(rèn)為，無(wú)論采取什么樣的外在方式，土地增減掛鉤中，農(nóng)村宅基地退出形成土地指標(biāo)的價(jià)值只可能是來(lái)源于地方政府土地財(cái)政收入以土地指標(biāo)為媒介的再分配。

重慶地票制度的道理也是如此。地票本身并沒(méi)有價(jià)值，政府人為規(guī)定了地票的價(jià)值并借用地票向農(nóng)村輸入財(cái)政資源。桂華認(rèn)為，“開(kāi)發(fā)商拿到地票后，再參加土地招拍掛才能拿地開(kāi)發(fā)，并且地票可以沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)是開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)交給政府的拿地成本，從開(kāi)發(fā)商角度看，地票相當(dāng)于分兩次支付拿地成本，從政府角度看，地票不過(guò)是將一部分土地出讓收入轉(zhuǎn)移給退出農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)民。羊毛出在羊身上，這一增一減不過(guò)是政府少拿，部分農(nóng)民得好處而已。地票價(jià)格不過(guò)是政府土地出讓收入的一部分，所以農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)成本依然是政府負(fù)擔(dān)?！眳⒁?jiàn)桂華：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的陷阱——農(nóng)村宅基地制度改革爭(zhēng)論與辨析》，華中科技大學(xué)博士后報(bào)告，2015，第207頁(yè)。

成都市是最早的土地增減掛鉤試點(diǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2011年底，成都市通過(guò)土地綜合整治投入和帶動(dòng)資金410億元，新增耕地42萬(wàn)余畝，修建農(nóng)民集中居住區(qū)1 500個(gè)，大大改善了農(nóng)民居住條件。2008年時(shí)，成都通過(guò)土地增減掛鉤復(fù)墾1畝宅基地，政府規(guī)定的保底價(jià)格是15萬(wàn)元，2012年后，保底價(jià)格漲到30萬(wàn)元。成都市地方政府認(rèn)為“市場(chǎng)運(yùn)作”是土地增減掛鉤項(xiàng)目的基本特征，簡(jiǎn)單地說(shuō)是土地指標(biāo)進(jìn)入土地市場(chǎng)獲得價(jià)值，為此成都市還建立了“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所”。

成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是成都市政府于2008年10月13日在全國(guó)率先掛牌成立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)平臺(tái)，交易的標(biāo)的包括建設(shè)用地指標(biāo)、集體建設(shè)用地、農(nóng)村土地綜合整治及多項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。

按照我們對(duì)成都市土地增減掛鉤政策的梳理，土地增減掛鉤項(xiàng)目運(yùn)作有二種方式。無(wú)論哪一種方式，最終均是地方政府用城鎮(zhèn)土地招拍掛形成的土地財(cái)政收入定向地對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。

第一種方式是政府主導(dǎo)型。政府直接投資獲得土地指標(biāo)，最后在土地拍賣(mài)中獲得資金回籠（注意拍賣(mài)的是實(shí)地）。其中土地指標(biāo)是土地增減掛鉤項(xiàng)目的最終產(chǎn)品，整個(gè)項(xiàng)目一啟動(dòng)便會(huì)涉及農(nóng)村安置房建設(shè)、農(nóng)民舊房拆遷、農(nóng)民搬遷（過(guò)渡費(fèi)）、土地整理復(fù)墾等諸多環(huán)節(jié)，需要數(shù)億元的投入。拍賣(mài)之前，政府是投資的主體，具體由政府性的小城鎮(zhèn)投資建設(shè)公司投資。地方政府通過(guò)使用掛鉤土地指標(biāo)去征地，再通過(guò)土地出讓獲得的收益還貸款從而實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)和平衡。這意味著，土地財(cái)政收入直接支付了項(xiàng)目成本。

第二種方式是社會(huì)資本主導(dǎo)型。在土地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模擴(kuò)大背景下，單純依靠政府投資的傳統(tǒng)模式難以滿(mǎn)足實(shí)際需要。成都市開(kāi)始引入社會(huì)資本參與到土地增減掛鉤項(xiàng)目中來(lái)，社會(huì)資本獲得土地指標(biāo)后由政府保底收購(gòu)，保障其投資成本及利潤(rùn)，利潤(rùn)一般在10%左右。在這里，盡管有社會(huì)企業(yè)參與了指標(biāo)的“生產(chǎn)”過(guò)程，但這些社會(huì)企業(yè)的主要角色是提前墊資，最終土地指標(biāo)還只有通過(guò)落地才能變現(xiàn)，無(wú)論是地方政府回購(gòu)，還是開(kāi)發(fā)商回購(gòu)，最終還是地方政府來(lái)買(mǎi)單。這種運(yùn)作模式中，地方政府不僅要支付拆舊區(qū)的成本，而且要支付社會(huì)資本的利潤(rùn)。

為了使土地指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)“市場(chǎng)”價(jià)值，補(bǔ)償拆舊區(qū)的成本，成都在土地使用環(huán)節(jié)規(guī)定了“持證準(zhǔn)入”和“持證準(zhǔn)用”政策?！俺肿C準(zhǔn)入”和“持證準(zhǔn)用”政策意圖無(wú)疑是想將土地增減掛鉤項(xiàng)目的成本部分轉(zhuǎn)移到開(kāi)發(fā)商，讓這些開(kāi)發(fā)商先拿出資金來(lái)購(gòu)買(mǎi)土地指標(biāo)，從而承擔(dān)土地增減掛鉤項(xiàng)目的成本?？雌饋?lái)，土地指標(biāo)的最終收購(gòu)方不必然是地方政府了，而是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，地方政府通過(guò)制度安排為農(nóng)民（拆舊區(qū)）和開(kāi)發(fā)商搭建的土地指標(biāo)交易平臺(tái)。但是土地指標(biāo)本身沒(méi)有價(jià)值，因此也就不存什么土地價(jià)值的“釋放”與“不釋放”的問(wèn)題。[12]開(kāi)發(fā)商在提前購(gòu)買(mǎi)土地指標(biāo)（比如30萬(wàn)元每畝）的價(jià)款看來(lái)是在土地出讓金之外，卻在開(kāi)發(fā)商的預(yù)期價(jià)格中，仍然是算在土地出讓金總價(jià)款之內(nèi)的。開(kāi)發(fā)商不可能做一個(gè)慈善家，在支付了一塊土地（包含土地指標(biāo)）的市場(chǎng)對(duì)價(jià)后，還額外拿出30萬(wàn)元每畝來(lái)購(gòu)買(mǎi)土地增減掛鉤項(xiàng)目所生產(chǎn)出來(lái)的指標(biāo)。故成都市看似讓開(kāi)發(fā)商“多付出”的那一筆土地指標(biāo)的費(fèi)用，最終其實(shí)還是以地方政府的土地財(cái)政預(yù)期收入的減少為代價(jià)的，本質(zhì)上還是地方政府的土地財(cái)政收入在為增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施提供資金支持。[13]不同之處是地方政府損失的方式是從其預(yù)期的、本應(yīng)得到的“土地財(cái)政”收入中提前扣去了的部分，讓人感覺(jué)到是開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民之間的“市場(chǎng)交易”。

由于土地增減掛鉤本質(zhì)是“再分配”，是政府通過(guò)土地指標(biāo)為媒介的財(cái)政資源再分配。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地是有限的，尤其是高價(jià)值的商住建設(shè)用地有限，政府企圖通過(guò)土地增減掛鉤來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興必然是相當(dāng)局限的。有土地增減掛鉤項(xiàng)目的農(nóng)村將得到政府的財(cái)政投入，而缺乏土地增減掛鉤的農(nóng)村將無(wú)法得到政府的財(cái)政投入，因?yàn)檫@主要是政府主觀意志分配的（往往投入各類(lèi)新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)），這將造成人為的不公平。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的陷阱

成都除了有土地增減掛鉤，還仍有類(lèi)似蕪湖市試點(diǎn)早期實(shí)踐過(guò)的地方性的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。按照成都市的制度，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有兩種方式：一是實(shí)地流轉(zhuǎn)；二是指標(biāo)流轉(zhuǎn)。（原來(lái)在蕪湖市被稱(chēng)之為“土地置換”，三項(xiàng)土地制度改革中稱(chēng)為“異地入市”）這是由于二十世紀(jì)八九十年代，農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達(dá)，成都缺乏如長(zhǎng)三角和珠三角那樣多的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，成都市允許基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)墾農(nóng)村宅基地形成土地指標(biāo)用于形成新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

這實(shí)際上是三項(xiàng)土地制度改革中的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“異地入市”。成都集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特征是允許宅基地經(jīng)過(guò)調(diào)整入市，大大擴(kuò)大了集體建設(shè)用地入市的范圍。這是國(guó)家不允許的，全國(guó)人大常委會(huì)把可入市集體建設(shè)用地界定為“存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，存量和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)是硬性約束條件，農(nóng)村宅基地并不是存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。而一些學(xué)者認(rèn)為可入市土地是“在存量集體建設(shè)用地總規(guī)?？刂葡?，依據(jù)‘兩規(guī)確定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。[14]這里“存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的概念被偷換為“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地”，從而農(nóng)村宅基地也被納入存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍，根本上突破現(xiàn)行土地制度，是土地制度改革的陷阱。

在成都，宅基地退出形成新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)的主要依據(jù)是《成都市集體建設(shè)用地整理和集體使用管理暫行辦法》（2008）。

該辦法規(guī)定可入市流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地包括宅基地。集體建設(shè)用地有兩種獲得方式：一是依照法律法規(guī)和政策規(guī)定，辦理了建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)的，為合法取得的集體建設(shè)用地；二是按照審批權(quán)限，經(jīng)國(guó)土資源部、四川省國(guó)土資源廳、成都市人民政府批準(zhǔn)，實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，將整理節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得的集體建設(shè)用地。（參見(jiàn)第8條）“鼓勵(lì)符合一定條件的農(nóng)戶(hù)退出宅基地。農(nóng)戶(hù)自愿退出宅基地（含房屋）的，宅基地使用權(quán)予以注銷(xiāo)，并不得再申請(qǐng)新的宅基地，國(guó)土部門(mén)為其出具退出宅基地的證明”。（第30條）

《辦法》規(guī)定集體建設(shè)用地整理有兩類(lèi)：由國(guó)土資源部、四川省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目（“掛鉤”項(xiàng)目）；由成都市人民政府批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目（“拆院并院”項(xiàng)目）?；鶎影亚罢叻Q(chēng)為“大拆掛”，后者稱(chēng)為“小拆掛”。

該《辦法》第3部分規(guī)定：實(shí)施掛鉤項(xiàng)目或“拆院并院”項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地，按照“拆舊區(qū)”與“建新區(qū)”對(duì)應(yīng)的原則直接使用，或由市、縣國(guó)土部門(mén)統(tǒng)籌安排使用；直接使用節(jié)約的集體建設(shè)用地，可在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)或發(fā)展預(yù)留區(qū)使用。掛鉤項(xiàng)目的“建新區(qū)”可根據(jù)需要報(bào)征為國(guó)有或保留集體建設(shè)用地性質(zhì)，“拆院并院”項(xiàng)目的“建新區(qū)”保留集體建設(shè)用地性質(zhì)（這樣就免去了自上而下的一整套征地程序）。統(tǒng)籌安排使用的集體建設(shè)用地，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)或發(fā)展預(yù)留區(qū)使用。其中，掛鉤項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地可跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)或跨區(qū)（市）縣使用，“拆院并院”項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)使用。

掛鉤項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地和“拆院并院”項(xiàng)目節(jié)約的集體建設(shè)用地實(shí)行“分類(lèi)管理”，但是兩種項(xiàng)目經(jīng)過(guò)一定程序還能夠轉(zhuǎn)化，成都市國(guó)土局關(guān)于印發(fā)《成都市農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目管理辦法》的通知（2011）規(guī)定，農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目復(fù)墾的建設(shè)用地用于集中居住區(qū)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地后，剩余的建設(shè)用地，待條件成熟后可向省國(guó)土資源廳申請(qǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)。安仁鎮(zhèn)是成都市一個(gè)著名的旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)安仁鎮(zhèn)包裝的一個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目一直都沒(méi)有審批通過(guò)，沒(méi)有獲得省里的批文，但是安仁鎮(zhèn)把項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施了，資金來(lái)源于農(nóng)業(yè)投資公司的銀行貸款，項(xiàng)目一直無(wú)法驗(yàn)收，指標(biāo)無(wú)法進(jìn)行交易獲得資金，現(xiàn)在銀行追款，縣政府要求驗(yàn)收，但是省廳通不過(guò)立項(xiàng)，安仁鎮(zhèn)打算重新包裝成地方性的“小拆掛”項(xiàng)目。

從農(nóng)民的角度，“小拆掛”和“大拆掛”沒(méi)有差別，均是農(nóng)民宅基地退出獲得一定的補(bǔ)償。而從國(guó)家和地方關(guān)系來(lái)看，“小拆掛”和“大拆掛”的本質(zhì)差別是根本的?！靶〔饞臁笔堑胤叫缘恼?，審批單位是成都市國(guó)土資源局，其規(guī)模不受?chē)?guó)家自上而下達(dá)的周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制。理論上只要有需求（一般是發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)），地方政府就可以批準(zhǔn)設(shè)立“小拆掛”項(xiàng)目，只需滿(mǎn)足耕地平衡。由于農(nóng)村宅基地規(guī)模龐大，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地將很容易得到滿(mǎn)足。目前的問(wèn)題是，土地指標(biāo)價(jià)格上升到30萬(wàn)元每畝，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如何支付得起這個(gè)價(jià)格。

“小拆掛”項(xiàng)目一般是社會(huì)資本主導(dǎo)的。在成都市，地方政府實(shí)施這一政策的動(dòng)力在于，在自上而下偏緊的土地指標(biāo)供給政策下，市和縣區(qū)政府沒(méi)有多余的指標(biāo)供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只能通過(guò)騰退農(nóng)村宅基地的方式來(lái)獲得土地指標(biāo)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。它實(shí)際上是蕪湖等集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)在2000年就實(shí)踐的政策，蕪湖市的做法是即通過(guò)農(nóng)村宅基地復(fù)墾，增強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，用于建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，滿(mǎn)足鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。成都市比蕪湖復(fù)雜的地方是引入了社會(huì)資本來(lái)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理。從國(guó)家規(guī)范土地增減掛鉤的角度，成都市地方性的“小拆掛”是不合法的，也有巨大的政策風(fēng)險(xiǎn)的。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（2010）規(guī)定的“堅(jiān)決制止以各種名義（包括建設(shè)新農(nóng)村，招商引資等）擅自開(kāi)展土地置換行為”。因此成都市的做法只能是“大膽嘗試”，而不可推廣普遍化，否則土地增減掛鉤就要亂套了，就可能會(huì)發(fā)生城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張失控，農(nóng)村耕地紅線突破，

農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是兩類(lèi)不同的建設(shè)用地。農(nóng)村宅基地是很容易復(fù)墾為耕地的“建設(shè)用地”，一旦用于工商業(yè)成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，則就不再容易復(fù)墾為耕地，因?yàn)槌杀具^(guò)大了。

導(dǎo)致地方政府大拆大建，農(nóng)民利益受損等情況。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市看起來(lái)賦予農(nóng)民集體普遍的權(quán)利，對(duì)各個(gè)地區(qū)是公平的，將有助于各個(gè)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。實(shí)際上由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模和價(jià)值在不同地區(qū)有巨大的差異，這一制度安排實(shí)際上是不公平的。經(jīng)過(guò)了幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)形成了兩個(gè)差異極大的地區(qū)：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城市連為一體，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模大，需求也大，土地價(jià)值高，集體土地合法地入市將大大增加集體和農(nóng)民的收入；而在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模小，需求也不多，土地價(jià)值低，集體土地合法入市對(duì)當(dāng)?shù)丶w和農(nóng)民意義不大。允許農(nóng)村宅基地退出和入市將通過(guò)增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的數(shù)量不斷增加發(fā)達(dá)地區(qū)的集體和農(nóng)民所得，減少?lài)?guó)家公共財(cái)政收入，讓那些真正需要鄉(xiāng)村振興的地區(qū)得不到基本的資源，擴(kuò)大發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

五、簡(jiǎn)要的結(jié)論

鄉(xiāng)村振興是新時(shí)期農(nóng)村工作的目標(biāo)，是檢驗(yàn)各項(xiàng)制度和政策的試金石。然而對(duì)于具體的某一項(xiàng)制度，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行具體分析，厘清制度實(shí)踐和鄉(xiāng)村振興之間的有機(jī)聯(lián)系。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)仍然在全國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)的具體土地制度，引起了學(xué)界很大的爭(zhēng)議。在三項(xiàng)土地制度改革中，土地增減掛鉤被認(rèn)為可以發(fā)揮非常重要的“中介”作用，被認(rèn)為是盤(pán)活農(nóng)村宅基地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值的現(xiàn)實(shí)路徑。本文分析表明事實(shí)并非如此，試圖借助土地增減掛鉤政策來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)接受反思。

下面是基本結(jié)論：第一，土地增減掛鉤直接針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理，主要目的是國(guó)家激勵(lì)地方增加耕地，減少建設(shè)對(duì)耕地的占用。第二，土地增減掛鉤項(xiàng)目形成的土地指標(biāo)本身沒(méi)有價(jià)值，其價(jià)值來(lái)源于財(cái)政收入的再分配，國(guó)家通過(guò)土地增減掛鉤來(lái)輸入資源只會(huì)擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)部的不平衡。第三，集體建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)作為土地增減掛鉤的地方運(yùn)作方式，主要源于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)的缺乏，一旦被誤認(rèn)為農(nóng)村宅基地包含有巨額的財(cái)產(chǎn)，從而把農(nóng)村宅基地退出用于新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地法律化，現(xiàn)行土地制度將受到根本的沖擊。收益的主要是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)民，而那些最需要國(guó)家輸入資源促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村地區(qū)所得寥寥，地區(qū)差距將進(jìn)一步擴(kuò)大，走向了鄉(xiāng)村振興的反面。

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（責(zé)任編輯：王勤美）