趙人鏡 尚琴琴 李雄

摘要：日本是亞洲最早建立國家公園的國家。作為自然公園體系中最為重要的一類，日本的國家公園制定相應的保護計劃，對具有特色的自然風景資源進行謹慎嚴格的生態(tài)保護和科學合理的利用。文章分析我國國家公園現(xiàn)狀特點和存在問題后，參考日本國家公園的發(fā)展規(guī)劃特點及保障管理體制，提出日本經(jīng)驗對我國國家公園建設(shè)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：經(jīng)驗啟示，管理機制，生態(tài)規(guī)劃，國家公園，日本

1 自然公園體系下的國家公園

日本的公園分為3類：城市公園、自然公園和其他公園[1]。自然公園體系是由政府指定并分級管理的自然風景地，這些自然風景地因包含重要的原始森林和海洋湖泊等自然景觀而作為國家自然風景的代表。自然公園體系根據(jù)自然風景地的典型性、原始程度等方面的差異分為3類。分別依據(jù)《自然公園法》條例，由相應部門指定并管轄（表1）。其中國立公園作為自然公園體系中最重要的一類，不僅代表日本典型資源特征，更具有世界意義。如尾瀨國立公園，其地域范圍涵蓋了日本典型的高山濕原生態(tài)系統(tǒng)，擁有拋水林（濕原中沿河流分布的帶狀樹林）、池塘等特殊景觀，并有一些珍貴植物，如水芭蕉、水苔等珍貴的濕原植物群落[2]。尾瀨國立公園在日本自然保護運動中具有代表性意義。

2 國立公園發(fā)展及生態(tài)理念演變

從游山玩水的傳統(tǒng)習俗發(fā)展到國立公園建設(shè)制度化、體系化，目前，日本共設(shè)立34個國立公園，如富士箱根伊豆國立公園、小笠原國立公園、尾瀨國立公園等。

隨著日本國立公園的發(fā)展，其管理建設(shè)逐步從民間團體走向政府機構(gòu)。在國立公園的規(guī)劃中，生態(tài)環(huán)境問題正式被納入政府干預范疇。20世紀80年代泡沫經(jīng)濟時期，日本經(jīng)濟的快速發(fā)展對自然環(huán)境造成了極大影響，以生態(tài)旅游為依托大興土木建設(shè)度假村。1992年，日本開始重新審視國家公園發(fā)展，愈加意識到保護生物多樣性的重要，并簽署《生物多樣性條約》，從最初以“自然”為特色開發(fā)旅游轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo“自然風景地”資源為主要目的，同時科學合理進行生態(tài)游憩。管理部門政府化與保護理念自然化，體現(xiàn)了日本國立公園在發(fā)展歷程中的生態(tài)保護思想的融入和生態(tài)理念的不斷轉(zhuǎn)變。

3 國立公園的生態(tài)規(guī)劃

日本國立公園的建設(shè)主要考慮自然景觀的特殊性、典型性和物種生態(tài)保護的必要性和緊迫性，對具有特殊資源稟賦的自然資源、已經(jīng)或極有可能遭受破壞的自然生態(tài)系統(tǒng)進行整體性生態(tài)保護：同時，日本國立公園在保護核心區(qū)域的基礎(chǔ)上，滿足大眾游憩體驗的需求。為了有計劃地對公園進行保護和利用，公園管理機構(gòu)制定了各個公園的公園計劃[l]。

3.1 保護限制計劃

為保護國立公園自然資源的原始生態(tài)環(huán)境，防止因利用者過多而對其自然景觀風貌、生物多樣性產(chǎn)生影響，通過設(shè)置利用調(diào)整區(qū)，及時協(xié)調(diào)可能對公園生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的活動。為更好的對公園的使用強度進行規(guī)范，按照生態(tài)系統(tǒng)完整和風光秀麗等級、人類對自然環(huán)境的影響程度、游客使用的重要性等指標將所有國家公園的土地劃分為特別區(qū)域和普通區(qū)域[3]。根據(jù)公園類型，海域公園分為海中公園地區(qū)和普通區(qū)域：陸域公園分為特別區(qū)域和普通區(qū)域，其中特別區(qū)域是國立公園中最核心的保護區(qū)，應當實施最嚴格的保護控制措施[4].特別區(qū)域又細分為特別保護區(qū)及一、二、三類特別區(qū)域。

不同等級分區(qū)自然保護的要求、資源利用的程度、規(guī)劃景觀的內(nèi)容都不同。陸域公園中的特別保護區(qū)對公園中最原始的核心自然景觀資源進行保護，在該區(qū)域，一切破壞自然的活動，如獵捕、采伐、開采礦石等都被禁止，在沒有許可證的情況下，不允許新建或?qū)ㄖ镞M行改建，不允許對地形地貌進行改動。一級保護區(qū)同樣要求對景觀資源進行嚴格保護。二、三級保護區(qū)可設(shè)機動車道，在有行為許可證的前提下，可進行農(nóng)、林、漁業(yè)活動和其他設(shè)施建設(shè)。海域公園中海中公園地區(qū)具有熱帶魚類、海藻、珊瑚等代表性的海洋資源，以及海涂、巖礁地形和海鳥活動區(qū)域[5]：海中公園地區(qū)內(nèi)所進行的活動受行為許可制限制。海域公園及陸域公園中所劃分的普通地區(qū)，主要為避免外界環(huán)境變化對公園主要保護區(qū)產(chǎn)生直接影響，其位置處于海中公園地區(qū)、特別地區(qū)與外界環(huán)境之間，起緩沖隔離作用，風景資源同樣受到保護。

3.2 保護設(shè)施計劃

保護設(shè)施規(guī)劃主要服務于自然生態(tài)環(huán)境，為自然植被、動物、水土等提供必要的保護。包含為已經(jīng)遭受破壞的荒廢自然景觀建設(shè)輔助復原設(shè)施的規(guī)劃，如植被恢復設(shè)施等，或為防止未來災害發(fā)生建立保護設(shè)施的規(guī)劃，如防火防沙、水土保持設(shè)施等。

在對國立公園進行謹慎科學保護規(guī)劃的同時，也允許在一定區(qū)域進行適當利用，如為游客休息、野營、交通等建造集中或單獨服務設(shè)施、運輸及道路設(shè)施等：但需要進行嚴格限制，如控制公園人數(shù)及游覽時間，控制車輛允許進入的區(qū)域及限制通行時間、控制機動車尾氣排放及停車場容量等。

4 生態(tài)保障體系

4.1 綜合管理體制

日本因其土地權(quán)屬的特殊性形成了由中央和地方協(xié)同管理的地域制自然公園體制。管理組織嚴格而統(tǒng)一，自上而下層層部署，權(quán)責清晰。環(huán)境省作為最高管理部門負責國立公園的總體管轄，根據(jù)各地區(qū)具體情況設(shè)置相應的自然保護事務所，自然保護所專門為負責國立公園管理事務的自然保護官設(shè)自然保護官事務所。在國立公園數(shù)量較多的地區(qū)，增設(shè)自然環(huán)境事務所作為二級管理機構(gòu)。自然保護官負責對國立公園管理進行“計劃立案”、協(xié)調(diào)各方關(guān)系。同時在國立公園管理中引入公眾參與機制，公眾不僅參與管理決策制定，還可以具體執(zhí)行各項管理事務，如自然公園指導員對公園管理工作進行輔助，主要對來訪人員活動及公共設(shè)施情況進行管理。公園管理團體、學生公園護林員、志愿者等以民間團體或市民白發(fā)組織的形式廣泛參與到國立公園的保護管理中，負責國立公園內(nèi)的巡邏調(diào)查、為游人進行科普解說、定期對公園美化清掃等。

4.2 法律法規(guī)體系

地域制自然公園規(guī)劃理念的落實和管理計劃的實施離不開法律法規(guī)的保障。《自然公園法》專門針對國家公園管理等方面進行立法，《自然公園法施行令》《自然公園法施行規(guī)則》作為配套法規(guī)輔助《自然公園法》的實施?！栋兹还珗@法》主要對國家公園的選定與發(fā)展計劃進行規(guī)定，對行政管理體系及主要職責進行明確，根據(jù)公園計劃制定白然公園內(nèi)設(shè)施的種類及配置、保護程度的強弱[6].從法律法規(guī)的層面保障了國立公園更為科學合理的生態(tài)規(guī)劃和游憩利用。

相關(guān)法律法規(guī)還包括《自然環(huán)境保全法》《自然再生推進法》《瀕危野生動植物保護法》《鳥獸保護及狩獵正當化相關(guān)法》等，這些法律法規(guī)相關(guān)的施行令與施行規(guī)則作為配套規(guī)則同樣有效?？偟膩碚f，包括《景觀保護條例》與《自然環(huán)境保護條例》以及上述相關(guān)法律條例在內(nèi)，共同構(gòu)成了日本國家公園自然保護和管理的法律制度系統(tǒng)，以便相關(guān)從業(yè)人員與社會民眾的遵守與執(zhí)行[7]。

5 我國國家公園發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會正式提出在我國建立國家公園體制。黨的十九大報告明確提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，進一步明確了國家公園定位和作用，指明了新時期我國生態(tài)保護的重要方向[8]。2018年4月10日，自然資源部和國家公園管理局揭牌儀式的正式完成，標志著我國國家公園建設(shè)進入了新的發(fā)展階段。目前，我國正在穩(wěn)步推進10個國家公園試點建設(shè)，探索完善自然生態(tài)保護的新體制、新模式[8].包括保護源頭生態(tài)系統(tǒng)的三江源國家公園、保護物種為主的大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園，保護森林生態(tài)系統(tǒng)的神農(nóng)架國家公園、綜合保護地質(zhì)地貌、水源、森林生態(tài)系統(tǒng)的普達措國家公園等。目前，國家公園試點建設(shè)正在平穩(wěn)發(fā)展，并探索了一些行之有效的管理方法：各方在國家公園的生態(tài)保護、體制建設(shè)等方面也達成了共識：國家統(tǒng)一的管理體制的建立也改善了此前多頭管理的現(xiàn)象。但同時我國國家公園的建設(shè)仍存在一些問題，如地方對國家公園功能作用的認識仍有偏差，發(fā)展方式與生態(tài)保護理念相矛盾：現(xiàn)行法律法規(guī)、管理體制對國家公園體制建設(shè)形成制約[9]：原住民利益保障措施缺失；社會力量參與不足等。我國仍需在借鑒國際經(jīng)驗的前提下，發(fā)展具有中國特色的國家公園管理體制。

6 經(jīng)驗與啟示

6.1 堅持可持續(xù)發(fā)展思想

日本的國立公園在對自然資源進行謹慎嚴格保護的同時也進行了科學合理的利用。其管理原則始終圍繞保護自然資源的原真性和完整性而展開，最大化確保國立公園能持續(xù)發(fā)揮維持生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的功能。我國自然生態(tài)系統(tǒng)多樣，原有建立的以最嚴格保護為目標的自然保護區(qū)面積相對小，生態(tài)系統(tǒng)不夠完整。不同于日本國家公園相對小規(guī)模的建設(shè)，中國國家公園的建設(shè)應該是保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的[10].我國國家公園是在自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)等保護地的基礎(chǔ)上建立的范圍更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、原真性更強的保護地類型。同時，為實現(xiàn)中國國家公園全民公益性、全民共享、提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能[10]的另一大目標，應借鑒日本國家公園為國民提供游憩機會，實現(xiàn)合理利用的目標。但資源的合理利用絕不是走旅游帶動經(jīng)濟發(fā)展的商業(yè)化運作模式，自然資源的過度開發(fā)導致了景觀的人工化。在中國生態(tài)文明建設(shè)背景下，我國國家公園的建設(shè)應始終堅持原生態(tài)恢復、嚴格保護、科學利用的可持續(xù)發(fā)展思想，借鑒日本國立公園平衡利用與保護關(guān)系的分區(qū)規(guī)劃思想，堅持“生態(tài)保護第一”的管理原則，保護國家自然資源和文化資源永續(xù)利用，堅持“科學利用”的開發(fā)理念，建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施，為國民提供科普游憩與休閑的場所。

6.2 完善保障管理體制

日本國立公園的管理體系嚴格而統(tǒng)一，從上級政府管理部門到基層管理人員分工明確、權(quán)責清晰。我國已經(jīng)制定了充分體現(xiàn)國家意志的統(tǒng)一管理體制，對國有自然景觀資源、人文遺產(chǎn)資源的保護、國有資源社會公益性、公平性的體現(xiàn)也將更加徹底，但同時我國國家公園的管理體制尚未完善，資源保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的矛盾、規(guī)劃管理問題仍然存在。為保障國家公園受到最大化保護，在未來國家公園的發(fā)展建設(shè)中我們應該充分協(xié)調(diào)中央事權(quán)與地方積極性的關(guān)系，堅持貫徹上級領(lǐng)導方針，堅持統(tǒng)一管理體系的同時，合理劃定不同層級政府行使所有權(quán)邊界：創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式，改變現(xiàn)有資源利用方式，對相關(guān)企業(yè)進行整體規(guī)劃，引導企業(yè)經(jīng)濟的綠色轉(zhuǎn)型：建立生態(tài)補償機制，協(xié)調(diào)經(jīng)營、消費與使用者之間的關(guān)系，保障生態(tài)資源的投資者收到合理的回報；完善國家補償機制、資金籌措機制，在建設(shè)國家公園的同時考慮地方經(jīng)濟發(fā)展和原住居民的生活，如優(yōu)先聘用原住民負責解說導覽、巡守、清潔等工作，國家公園營建工程及維護整修等項目優(yōu)先由原住民廠商競標，國家公園游客服務點優(yōu)先由原住民負責經(jīng)營[11]。樹立國家公園從業(yè)人員的主人翁意識、生態(tài)保護意識，調(diào)動各級組織積極性、人員積極性，變被動維護為主動管理。

管理理念的貫徹執(zhí)行離不開法律法規(guī)體系的保障。日本國立公園的發(fā)展歷程中伴隨著相關(guān)立法的不斷完善，從整體規(guī)劃到細節(jié)保護形成了一套完整科學的法律法規(guī)體系。我國尚需進一步總結(jié)經(jīng)驗，適時制定出一部更為全面統(tǒng)一、針對性和執(zhí)行性更強的國家層面的國家公園保護法[12].通過法律法規(guī)體系對國家公園的選定標準、主要功能、規(guī)劃管理等進行規(guī)范；同時根據(jù)不同地區(qū)、不同特點的自然人文景觀資源制定相應的保護計劃，結(jié)合法律法規(guī)體系，形成完善科學的保障制度。

6.3 建立社會參與機制

日本國立公園土地權(quán)屬的特殊性使得公園土地的所有者作為公園的管理者對公園行使保護管理的權(quán)利和義務，這種參與模式使他們參與國立公園保護的同時也獲得了國立公園帶來的經(jīng)濟效益。中國資源豐富，人口眾多，保護與利用協(xié)同規(guī)劃為生態(tài)文明背景下中國國家公園未來發(fā)展提供了新思路。資源保護和經(jīng)濟發(fā)展并不矛盾，妥善處理兩者之間的關(guān)系，在對自然資源進行嚴格保護的基礎(chǔ)上科學合理地開發(fā)利用，使當?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)企業(yè)參與到國家公園的管理和生態(tài)游憩功能的開發(fā)中，并從中獲得經(jīng)濟效益。居民生活的穩(wěn)定，企業(yè)發(fā)展的平穩(wěn)必將反作用于國家公園的保護管理工作，從而形成長久穩(wěn)定的良性循環(huán)。增加社會團體組織，如以村民自治的形式建立環(huán)境保護組織，組建社會團體開展國家公園維護的志愿活動，從全社會參與角度推廣國家公園保護理念。

參考文獻

[1]豐婷.國家公國管理模式比較研究[D].上海：華東師范大學.2011.

[2]谷光燦，劉智.從日本自然保護的原點：尾瀨出發(fā)看日本國家公同的保護管理[J].中國園林，2013，29（8）：109-113.

[3]豬狩貴史.尾瀨自然觀察手賬[M].東京：JTB 出版社，2008.

[4]馬盟雨，李雄.日本國家公園建設(shè)發(fā)展與運營體制概況研究[J].中國園林，2015，31（2）：32-35.

[5]張玉鈞.國家公園身兼保護與游憩的雙重任務[N].中國綠色時報.2014-08-26（A04）.

[6]國家林業(yè)局森林公同管理辦公室，中南林業(yè)科技大學旅游學院.國家公園體制比較研究[M]北京：中國林業(yè)出版社，2015.

[7]伊藤秀三.國立公園④[J]國立公園，1992（501）：8-13.

[8]關(guān)于新時期國家公園建設(shè)的思考與建議[EB/OL] .http：//WWW.forestry.gov.Cn/Main/4294/201801 l l/1066449.html

[9]黃寶榮，王毅，蘇利陽，等我國國家公園體制試點的進展、問題與對策建議[J].中國科學院院刊，2018，33（1）：76-85

[10]中發(fā)辦.建立國家公園體制總體方案[J].生物多樣性，2017，25（10）：1033-1036.

[11]羅亞文，魏民臺灣地區(qū)國家公園社區(qū)規(guī)劃初探[J].中國城市林業(yè)，2018，16（2）：63-68

[12]李麗娟，畢瑩竹新西蘭國家公園管理的成功經(jīng)驗對我國的借鑒作用[J].中國城市林業(yè)，2018，16（2）：69-73.