史學建 婁萱 章博

摘要：黃河下游灘區(qū)土地利用涉及灘區(qū)群眾生產生活及黃河下游防洪安全，歷來受到廣泛關注。通過總結近年來黃河下游灘區(qū)土地利用研究成果、灘區(qū)土地利用與防洪安全矛盾及“人水爭地”問題的諸多解決方案，分析黃河灘區(qū)移民帶來的土地利用新趨勢，建議加強對灘區(qū)土地利用與黃河防洪的統一規(guī)劃。

關鍵詞：土地利用；防洪安全；灘區(qū)；黃河下游

中圖分類號：TV853；TV882.1 文獻標志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2018.05.006

黃河下游河道屬寬淺性河道，南、北兩堤間距一般為5～10km，最寬處約20km，形成了面積達4047km2的灘地[1]。灘區(qū)內現居住180多萬人，耕地面積約為25萬hm2。長期以來，黃河下游灘區(qū)既是汛期行洪、滯洪和沉沙的區(qū)域，又是灘區(qū)人民群眾賴以生存與發(fā)展的基礎，“人水爭地”的矛盾十分突出，灘區(qū)經濟發(fā)展受到嚴重的制約，汛期面臨洪水淹沒的威脅，產業(yè)結構單一，民眾生活環(huán)境較為惡劣。同時，灘區(qū)群眾的生產經營活動也給下游河道治理和防洪帶來困難。

2017年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《河南省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃》，規(guī)劃總投資144.07億元，用于河南省黃河灘區(qū)居民遷建工程。這一舉措標志著黃河下游灘區(qū)移民搬遷正式拉開序幕，黃河下游治理與灘區(qū)土地利用將開啟新的時代。本文總結近年來黃河下游灘區(qū)土地利用的研究成果，為當前黃河灘區(qū)土地開發(fā)利用與黃河治理提供新的思路與參考。

1 黃河灘區(qū)土地資源調查及其變化研究

我國曾多次組織全國性的土地利用現狀調查，黃河灘區(qū)也不例外。隨著遙感和地理信息系統技術的發(fā)展，土地調查越來越細致，土地利用分類與面積量算越來越精確。然而，黃河下游灘區(qū)有其特殊性，隨著黃河流量、水面面積及主流路的擺動，造成土地權屬、利用類型和面積發(fā)生變化，難以用準確的數字表述整個黃河灘區(qū)各土地利用類型的實際狀況。下面重點介紹對黃河下游灘區(qū)土地利用結構及其變化的研究情況。

黃河下游灘區(qū)土地利用以農地與農村居民建設用地為主，根據2008年2月中科院咨詢報告川，河南、山東兩省的黃河灘地內共有15個地（市）43個縣的居民居住，耕地面積約25萬hm2。

張世全等[2]利用遙感與GIS相結合的方法，根據2007年河南省國土資源廳頒布的《河南省黃河灘區(qū)耕地后備資源調查方案》，確定黃河灘涂中流量8000m3/s洪水淹沒線以上老灘宜耕區(qū)的面積為40870.15hm2，占河南省黃河灘涂總面積的34.57%。

實際上，黃河灘區(qū)土地利用狀況與黃河流量及水面面積有關。趙自勝[3]2009年對開封黃河灘區(qū)涉及水稻、柳園口2個鄉(xiāng)的區(qū)域進行調查，結果表明：流量為4000m3/s水位線以上灘區(qū)面積為5050.14hm2，除738.62hm2居民點與工礦用地外，其余4311.52hm2土地的利用皆與農業(yè)生產有關。流量為6000m3/s水位線以上區(qū)域土地總面積為1921.65hm2，直接用于農業(yè)生產的土地面積為1102.28hm2；流量為4000～6000m3/s水位線之間區(qū)域土地總面積為3128.49hm2（其中：灘涂面積2437.70hm2，基本上由當地群眾自發(fā)進行農業(yè)耕作，作物多為一年一熟，產量低而不穩(wěn)；取土坑、磚瓦窯面積601.83hm2）。

隨著小浪底水庫的運用以及下游河道治理程度的提高，黃河主流路趨向穩(wěn)定，灘區(qū)可利用的土地面積呈增加趨勢。申浩等[4]對開封段黃河灘區(qū)面積變化的研究表明，耕地總面積由1980年的8078.6hm2增加到2009年的9293.6hm2，其中：高灘地由1980年的2097.6hm2增加到2009年的3989.6hm2，凈增1892hm2，增幅為90.2%；中灘地由1980年的2671hm2增加到2009年的3325hm2，凈增654hm2，增幅為24.5%；低灘地由1980年的3310hm2減少到2009年的1979hm2，凈減1331hm2，減幅為40.2%。

張鵬巖等[5]利用1987年和2001年衛(wèi)星圖像對比分析，提出河南黃河灘區(qū)土地利用程度總體呈增長趨勢。近些年城市建設發(fā)展迅猛，城市規(guī)模不斷擴大，黃河下游灘區(qū)土地利用結構或者利用方式也在發(fā)生變化，如鄭州、開封、洛陽、新鄉(xiāng)、濮陽等城市的區(qū)域擴張及生產建設用地的需求快速增加，灘區(qū)土地利用程度迅速增長，表現在大量的磚瓦窯遷人經營，導致黃河灘區(qū)耕地面積比例相對減少。

2 關于灘區(qū)土地利用與防洪安全的不同觀點

灘區(qū)內“人水爭地”的局面長期存在，一方面是大量的優(yōu)質土地資源，另一方面是歷史上放蕩不羈的黃河洪水。學術上針對灘區(qū)土地利用與防洪安全問題存在不同的認識，主要有以下觀點。

以研究土地資源學為主的一些學者認為，黃河下游灘區(qū)地形平坦，土壤肥沃，適宜農業(yè)耕作，同時也認為灘區(qū)土地利用存在洪水泛濫對灘區(qū)土地的威脅問題，灘區(qū)農業(yè)生產條件落后，產業(yè)結構單一，糧食產量低而不穩(wěn)，主張在灘區(qū)內修筑防洪工程，保護灘區(qū)優(yōu)質土地不再流失[5]。

另有一些學者從黃河防洪安全角度出發(fā)，認為黃河下游灘區(qū)修建的生產堤對保護灘區(qū)農業(yè)生產曾起到過積極的作用，但生產堤縮窄了河道的過洪斷面，削弱了河道滯洪、排洪能力，使同流量洪水水位抬高，洪峰流量沿程衰減量變小，洪水傳播時間縮短，嚴重影響了下游水文預報的精度，給防洪決策帶來十分不利的影響，主張破除黃河下游灘區(qū)存在的生產堤[6-8]。

3 解決灘區(qū)土地利用與防洪安全矛盾的諸多方案

黃河灘區(qū)發(fā)展需要妥善處理好人、水、地三者之間的關系，既要保證灘區(qū)洪水分洪運用和群眾生命安全，又要考慮到區(qū)內經濟社會的長遠發(fā)展要求。單從防洪要求或人民群眾生產生活要求出發(fā)，顧此失彼，難以真正解決黃河灘區(qū)存在的問題[9]。面對灘區(qū)長期存在的“人水爭地”矛盾，許多學者提出了解決方案，概括起來有以下兩種。

（1）分區(qū)治理方案。根據灘區(qū)距離主槽遠近或洪水淹沒的風險程度，從土地資源合理利用及防洪安全角度，許多學者提出了不同分區(qū)土地資源合理利用的對策[10-14]。有學者將黃河灘區(qū)分為臨河風險緩沖帶、近河宜耕帶、相對穩(wěn)定利用帶（中風險帶）和穩(wěn)定利用帶[10]，認為實行分區(qū)管理模式更有利于實現人水和諧共處、保證防洪安全、支持灘區(qū)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展[15]。

隨著黃河下游來水來沙條件的變化以及各方面研究的深入，黃河下游灘區(qū)分區(qū)治理的理論得到進一步的發(fā)展，牛玉國等[16]提出由現狀黃河堤防、險工及控導連壩以及新建的防洪子堤形成封閉區(qū)域進行灘區(qū)分區(qū)治理的思路。根據黃河下游的防洪工程布置，初步擬定防洪子堤的標準為防御花園口10000m3/s的洪水，其洪水管理方式為：當來水小于漫灘流量時，來水將在現行河道主槽中通過；當來水大于漫灘流量但小于10000m3/s時，洪水被約束在防洪子堤之間；當來水大于10000m3/s時，根據洪水洪峰及洪量預測，適時、主動地選擇灘區(qū)進行分洪。張金良[17]也提出“洪水分級設防，泥沙分區(qū)落淤，灘區(qū)分區(qū)改造治理開發(fā)”的設想。

（2）水沙調控方案。有學者提出通過小浪底水庫泥沙多年調節(jié)優(yōu)化水沙組合，將泥沙調節(jié)到洪水期輸送，可以控制河道主槽不抬高。只要主槽過流能力增強了，洪水漫灘概率就會減小，生產堤存廢的問題自然得到解決，灘區(qū)問題也就能得到合理解決[18]。

上述方案都試圖解決長期存在的土地利用與防洪安全的矛盾，即“人水爭地”矛盾。但是上述方案都只能解決近期的問題，其原因是黃河下游河床淤積抬升的地質環(huán)境沒有改變，黃河每年依然要從黃土高原帶來大量泥沙，小浪底水庫攔沙以及調水調沙作用是有限的，在可以預見的將來，隨著河床的抬升，洪水對灘區(qū)以及大堤兩側人民生命財產的威脅將越來越嚴重。

4 灘區(qū)土地利用新趨勢

在灘區(qū)移民搬遷試點的基礎上，2017年8月國家發(fā)改委正式發(fā)布《河南省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃》，隨著規(guī)劃的實施和灘區(qū)居民的搬遷，長期困擾黃河治理與灘區(qū)百姓的“人水爭地”矛盾將逐步解決。首先，移民搬遷為黃河下游防洪和河道整治騰挪出巨大的土地空間，灘區(qū)內部的防洪壓力大大減輕，防洪工作重點由過去保證人民生命財產安全，轉變?yōu)辄S河行洪及大堤安全和保證農業(yè)豐產豐收；其次，黃河灘區(qū)土地利用結構將發(fā)生巨大變化，農村居民用地以及周邊與居住有關的用地將轉變?yōu)榭筛?，保護村莊安全的防洪堤和村臺也可以拆除；第三，土地經營方式將發(fā)生根本性的變化，過去土地是各家分散經營，在與洪水爭地過程中各有各的利益，無論土地管理還是防洪等法規(guī)宣傳和貫徹的難度都很大，移民搬遷實施以后，根據河南封丘先期5個試點村調查情況，有78%的農戶愿意將土地流轉給種田大戶，這為土地管理規(guī)范化提供了便利條件，土地流轉給種田大戶以后，土地集中經營，便于管理與協調。

針對上述的新變化，筆者提出以下建議。

（1）根據當前及今后一段時間內河流斷面及其演變情況、黃河上中游特別是小浪底來水來沙情況，研究制定黃河灘區(qū)土地利用原則，將黃河大堤之間土地劃分為不同級別洪水行洪區(qū)、淹沒區(qū)和可種植區(qū)等不同的功能分區(qū)，在緊鄰大堤一側，規(guī)劃預留防洪搶險工程用地；規(guī)定不同地帶的農作物種植要求，比如在每年容易發(fā)生洪水的時間段，低灘區(qū)禁止種植高密度、高稈植物，以減小行洪阻力；提出不同洪水條件下的農業(yè)保收率，指導種植結構的調整，也可以考慮不同高程、不同季節(jié)布置不同的農作物，以提高土地的產出。

（2）將土地利用相關基礎設施與河道治理措施、防洪設施統一規(guī)劃，統一施工。為了提高灘區(qū)的土地利用效率，可以根據土地用途開展必要的土地整理工作，建設對防洪友好的灌排設施與田間道路網。

（3）考慮沿黃城市經濟發(fā)展對土地的需求，將黃河大堤內、外土地利用規(guī)劃納入所在城市土地利用總體規(guī)劃，讓黃河變得更美麗、更安全。

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