李希富 趙健成

[摘要]本文利用風(fēng)險管控模型，以河北省秦皇島市的教育精準(zhǔn)扶貧為研究對象，提出精準(zhǔn)扶貧審計策略，并根據(jù)調(diào)查得出結(jié)論。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧 審計 風(fēng)險控制矩陣 教育扶貧 秦皇島市

本文系蘭州財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院研究生科研項目“基于風(fēng)險控制矩陣的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計研究”（項目編號：201714）

精準(zhǔn)扶貧是針對不同貧困區(qū)域的特征，精準(zhǔn)識

別和管理貧困人口，切實有效地解決單位和個人的困難。精準(zhǔn)扶貧這一概念于2013年提出，但目前對精準(zhǔn)扶貧的研究僅限于意義、目的等方面，具體評價標(biāo)準(zhǔn)和管理方法較少。

精準(zhǔn)扶貧審計是各級審計機關(guān)對精準(zhǔn)扶貧過程和結(jié)果的合法合規(guī)、效率效果進(jìn)行檢查、分析和評價。精準(zhǔn)扶貧審計的重點包括檢查扶貧相關(guān)政策的落實情況、揭露和查處重大違紀(jì)違法問題、監(jiān)督檢查扶貧資金績效情況、監(jiān)督檢查扶貧項目建設(shè)運營情況、揭示和反映體制機制問題等。這意味著精準(zhǔn)扶貧審計不僅需要檢查精準(zhǔn)扶貧的結(jié)果，更要深入檢查精準(zhǔn)扶貧的過程；不僅要關(guān)注財政資金，更要關(guān)注與精準(zhǔn)扶貧有關(guān)的控制措施；不僅要開展對同級政府的審計，更要深入基層開展實地考察。

因此，探索利用風(fēng)險控制矩陣等風(fēng)險管理工具開展對基層單位精準(zhǔn)扶貧過程及其控制措施的審計具有重要意義。精準(zhǔn)扶貧要求做到扶持對象精準(zhǔn)、策略安排合理、資金使用有效，不僅需要政府、社會、市場共同構(gòu)建多元一體的大扶貧格局，也需要國家審計參與扶貧過程，從事前、事中和事后多個角度對精準(zhǔn)扶貧實踐進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，在多元扶貧體系中發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)作用。精準(zhǔn)扶貧審計不僅有助于找出精準(zhǔn)扶貧實踐中存在的違法違紀(jì)行為，遏制虛報冒領(lǐng)、貪污揮霍精準(zhǔn)扶貧資金的行為，還可以總結(jié)精準(zhǔn)扶貧探索性試驗中的經(jīng)驗并吸取教訓(xùn)，關(guān)注影響扶貧領(lǐng)域改革發(fā)展的深層次問題，提出改進(jìn)意見，切實發(fā)揮國家審計在國家治理體系中的重要作用。

一、秦皇島市教育精準(zhǔn)扶貧審計現(xiàn)狀

（一）教育精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀

教育精準(zhǔn)扶貧的直接目的是使適齡貧困生源獲得教育，手段包括直接和間接兩種。直接手段即向貧困生提供助學(xué)貸款或直接減免學(xué)雜費。間接手段即改善貧困地區(qū)辦學(xué)條件，包括提供物質(zhì)和資金支持、向貧困地區(qū)教師提供培訓(xùn)、派遣教師前往貧困地區(qū)支教等。

秦皇島市的教育精準(zhǔn)扶貧實踐可大致分為三類，即“事業(yè)單位定點幫扶”“對貧困人口精確到戶的幫扶”“專家根據(jù)貧困地區(qū)特點定制幫扶方案”。前期調(diào)查結(jié)果顯示，“事業(yè)單位定點幫扶”是最主要的實踐類型。事業(yè)單位定點幫扶指的是市委、市政府根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)、規(guī)模等因素，為范圍內(nèi)的每個事業(yè)單位指定一個幫扶對象；事業(yè)單位根據(jù)實際情況，發(fā)揮自身優(yōu)勢，開展“一對一”結(jié)對幫扶與志愿服務(wù)活動。本文以秦皇島市職業(yè)技術(shù)學(xué)校（以下簡稱市職校）對青龍縣龍王廟初級中學(xué)（以下簡稱龍王廟中學(xué)）的定點幫扶作為研究對象。

（二）精準(zhǔn)扶貧審計現(xiàn)狀

與其他地區(qū)相似，秦皇島市精準(zhǔn)扶貧審計還處于起步階段。由于教育精準(zhǔn)扶貧由市教育局、市委教育工委直接領(lǐng)導(dǎo)，縣級審計機關(guān)沒有完整的審計管轄權(quán)限，所以市審計局是精準(zhǔn)扶貧審計的實施主體。但與基層審計局相比，市審計局對當(dāng)?shù)厍闆r了解程度偏低，無法精確評價精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和措施的適當(dāng)性。在全面建設(shè)小康社會的沖刺期，基層審計局的缺位顯然不利于精準(zhǔn)扶貧政策措施“落地生根”“精準(zhǔn)滴灌”，不利于“真扶貧、扶真貧”目標(biāo)的實現(xiàn)。

從審計范圍來看，需要精準(zhǔn)扶貧到村、到戶，但精準(zhǔn)扶貧審計卻尚未深入基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各事業(yè)單位是精準(zhǔn)扶貧的最直接參與者，特別是事業(yè)單位定點幫扶，審計對象應(yīng)包括監(jiān)管機構(gòu)、幫扶單位和被幫扶單位三者，但實際審計范圍僅局限于市一級地方政府，對基層單位的審計活動還是空白。

從審計內(nèi)容和方法來看，秦皇島市的精準(zhǔn)扶貧審計以項目績效審計和政策落實跟蹤審計兩種形式為主，但均存在一定問題。對于項目績效審計，審計人員僅關(guān)注財政撥款使用情況的經(jīng)濟性、效率性和效果性，缺乏對環(huán)境性和公平性的考察，而精準(zhǔn)扶貧審計的重點應(yīng)為公平性。精準(zhǔn)扶貧有多種資金來源，上級財政撥款只是其中的一部分。此外，精準(zhǔn)扶貧除直接撥款外還有多種幫扶方式，如技術(shù)幫扶，而這些幫扶手段并未納入審計范圍。對于政策落實跟蹤審計，審計人員只負(fù)責(zé)對精準(zhǔn)扶貧成果進(jìn)行檢查驗收，缺乏對事前和事中的考察，只關(guān)注精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)是否實現(xiàn)，而沒有關(guān)注目標(biāo)的確認(rèn)是否合理有據(jù)；只關(guān)注資金使用情況是否真實合法，而未關(guān)注資金使用是否高效節(jié)約。

可見，秦皇島市尚未形成一種能深入基層的、對精準(zhǔn)扶貧過程及其控制措施進(jìn)行監(jiān)督的審計模式。因此，由市審計局和基層審計局組成聯(lián)合審計組，探索利用風(fēng)險控制矩陣開展對精準(zhǔn)扶貧過程及其控制措施的審計評價，發(fā)揮審計對精準(zhǔn)扶貧實踐的監(jiān)督和指導(dǎo)作用是十分必要的。

二、基于風(fēng)險控制矩陣的精準(zhǔn)扶貧審計

考慮到審計管轄權(quán)、市審計局和基層審計局各自的優(yōu)勢，審計主體應(yīng)確定為以市審計局為主導(dǎo)、基層審計局廣泛參與的聯(lián)合審計組。審計客體包括監(jiān)管機構(gòu)、幫扶單位和被幫扶單位三者，即秦皇島市教育局和市教育工委、市職校和龍王廟中學(xué)。利用風(fēng)險控制矩陣開展精準(zhǔn)扶貧過程審計，找出精準(zhǔn)扶貧過程中的控制缺陷和其他不當(dāng)之處，從而發(fā)揮政府審計在國家治理體系中的指導(dǎo)作用。

將風(fēng)險控制矩陣用于審計活動，是以組織目標(biāo)為切入點，評估與目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險和與風(fēng)險相關(guān)的控制，并據(jù)此籌劃下一步審計工作。這樣既能使審計活動具有針對性、提高審計效率，又可以幫助審計人員得出切實有效的審計建議，幫助政府改進(jìn)現(xiàn)有體制機制中存在的缺陷，使政府審計真正發(fā)揮“預(yù)防、揭露、抵御”的作用。具體審計程序如下。

（一）識別組織目標(biāo)

識別組織目標(biāo)，即確定政府對精準(zhǔn)扶貧措施效果的期望。審計人員需評價這一期望是否符合當(dāng)?shù)貙嶋H、是否滿足上級要求等。在本案例中，組織目標(biāo)分為兩個層次，即市教育局和教育工委確定的整體目標(biāo)及秦皇島市職業(yè)技術(shù)學(xué)校確定的具體目標(biāo)。

根據(jù)市教育工委發(fā)布的工作動態(tài)，市教育工委、教育局在教育精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)會上確定的教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)是在“資金、資源、教育教學(xué)以及辦學(xué)理念上”進(jìn)行幫扶，同時“培養(yǎng)被幫扶學(xué)校師生在艱苦環(huán)境下的學(xué)生求知欲和教師堅韌責(zé)任感、事業(yè)心”，做到“扶貧扶智、扶貧扶志”。市教育工委確定的扶貧目標(biāo)在一定程度上給事業(yè)單位提供了方向，但目標(biāo)仍不夠具體、明確，沒有對資金投入規(guī)模、預(yù)期幫扶效果等進(jìn)行明確規(guī)定，不利于在幫扶周期結(jié)束后評價完成度和績效。

根據(jù)秦皇島市開展教育精準(zhǔn)扶貧工程的通知等文件，市委、市教育工委只負(fù)責(zé)為市職校指定幫扶對象，具體幫扶目標(biāo)和預(yù)期成果由市職校和龍王廟中學(xué)商定。這一模式能保證幫扶目標(biāo)符合實際情況，不至于使事業(yè)單位承擔(dān)過重的負(fù)擔(dān)，又能使事業(yè)單位較好地發(fā)揮自身優(yōu)勢，但由于市委、市教育工委不參與幫扶目標(biāo)的商定過程，也未評估目標(biāo)的合理性，對具體幫扶目標(biāo)的控制力度不夠。

（二）識別并度量與目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險

1.內(nèi)部風(fēng)險。內(nèi)部風(fēng)險指的是分管精準(zhǔn)扶貧項目的各級政府部門自身的風(fēng)險，包括組織文化和道德環(huán)境不恰當(dāng)、組織成員勝任能力不足、組織結(jié)構(gòu)不完善或效率低下、信息溝通不及時、內(nèi)部監(jiān)管不到位等。在本案例中，與實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)有關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險包括：各級管理機構(gòu)之間缺乏交流渠道，溝通不到位，致使下級管理機構(gòu)對教育精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和任務(wù)出現(xiàn)誤解，導(dǎo)致不能向各事業(yè)單位下達(dá)正確的任務(wù)；負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧業(yè)務(wù)的工作人員缺少必要的勝任能力，不能精準(zhǔn)識別貧困群體，從而為事業(yè)單位指派不恰當(dāng)?shù)膸头鰧ο?；各級管理機構(gòu)之間結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)責(zé)不匹配、資金分配不合理，導(dǎo)致工作效率低下、扶貧資金利用效率低。

2.外部風(fēng)險。外部風(fēng)險涉及負(fù)責(zé)直接制定具體幫扶計劃并實施幫扶工作的事業(yè)單位（簡稱幫扶單位）和接受捐贈的單位（簡稱被幫扶單位）兩個主體。具體風(fēng)險包括：一是幫扶單位未能正確判斷被幫扶對象需求的性質(zhì)，未能找到被幫扶對象貧困的原因，導(dǎo)致確定的幫扶目標(biāo)不合理，不能切實滿足被幫扶對象的需求，不能從根本上解決被幫扶對象遇到的問題。二是由于缺乏硬性規(guī)定，幫扶單位出于自利目的，不愿意全心全意地向被幫扶單位提供援助，導(dǎo)致幫扶力度不足。三是幫扶單位未建立與精準(zhǔn)扶貧項目相關(guān)的內(nèi)部控制或分管精準(zhǔn)扶貧業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)缺乏必要的能力，導(dǎo)致資金運用不合理，資金管理效率低下，造成浪費。四是由于監(jiān)管缺失，幫扶單位與被幫扶單位串通舞弊，虛列支出、虛構(gòu)成果，騙取財政資金。五是被幫扶單位小農(nóng)意識嚴(yán)重，不理解、不支持精準(zhǔn)扶貧工作，配合力度不夠。

3.對風(fēng)險的度量。風(fēng)險控制矩陣法根據(jù)風(fēng)險與目標(biāo)的相關(guān)性和導(dǎo)致后果的嚴(yán)重程度兩個標(biāo)準(zhǔn)對風(fēng)險進(jìn)行排序。在本案例中，對目標(biāo)和任務(wù)存在誤解、指派的幫扶對象不恰當(dāng)會直接影響精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)定義為高風(fēng)險。管理機構(gòu)效率低下、未能找到被幫扶對象貧困的原因、因自利目的導(dǎo)致幫扶力度不足、幫扶對象與被幫扶對象串通舞弊、資金管理效率低下都會在很大程度上影響精準(zhǔn)扶貧項目的效率和效果，應(yīng)定義為中等風(fēng)險。被幫扶對象配合力度不足影響較小，定義為低風(fēng)險。

（三）識別控制活動

識別控制活動，即通過閱讀規(guī)章制度、電話采訪、實地考察等方式了解精準(zhǔn)扶貧過程中有關(guān)控制的設(shè)計和實施情況，包括分管機構(gòu)的性質(zhì)和類型、職責(zé)和權(quán)限范圍、與上下級的溝通、環(huán)境和組織制度、人員能力和水平等。

完成風(fēng)險評估后，審計人員應(yīng)當(dāng)制定業(yè)務(wù)工作方案，確定進(jìn)一步審計程序的性質(zhì)、時間安排和范圍。審計人員應(yīng)該通過合理的計劃安排，明確審計重點、合理調(diào)配資源，盡可能實現(xiàn)全覆蓋。具體來說，審計人員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行如下審計程序：

1.對政府有關(guān)部門。（1）審計人員應(yīng)該通過提交詢問函、電話采訪、實地考察等方式了解市委、市教育工委、市教育局在教育精準(zhǔn)扶貧中的地位、權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任，評價確定的權(quán)力和責(zé)任是否適當(dāng)，是否存在監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。審計人員還應(yīng)檢查上述黨政部門之間是否建立恰當(dāng)?shù)慕涣鳈C制。（2）審計人員還應(yīng)了解市委、市教育工委確定精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)、為各事業(yè)單位指定幫扶對象的過程，分析這一流程的合理性，并評價這一過程中所涉及內(nèi)部控制的健全性和有效性。在此過程中，審計人員應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注確定目標(biāo)和指定幫扶對象的依據(jù)。（3）審計人員應(yīng)該將精準(zhǔn)扶貧專項審計與其他審計活動相結(jié)合，了解教育精準(zhǔn)扶貧經(jīng)費?？顚Ｓ们闆r，評價與其相關(guān)的控制，并對資金使用情況的合規(guī)性和績效作出評價。（4）除此之外，審計人員還應(yīng)檢查市教育工委與事業(yè)單位之間是否建立交流機制，評價市教育工委對事業(yè)單位進(jìn)行檢查的控制措施是否得當(dāng)。

2.對幫扶對象和被幫扶對象。審計人員應(yīng)當(dāng)入駐事業(yè)單位，參與事業(yè)單位與被幫扶對象的精準(zhǔn)扶貧計劃協(xié)商過程，并不定期對事業(yè)單位精準(zhǔn)扶貧計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行抽查，將實際情況與其在精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)工作匯報中的聲明進(jìn)行對比，評價計劃是否得到有效執(zhí)行，是否需要進(jìn)行修改。審計人員還應(yīng)檢查事業(yè)單位與精準(zhǔn)扶貧有關(guān)支出的處理和相關(guān)控制措施，檢查與精準(zhǔn)扶貧活動有關(guān)的資金是否專門設(shè)賬，記錄的科目、金額和時間是否恰當(dāng)。

（四）對控制活動做出評價

審計人員應(yīng)評價相應(yīng)的控制是否充分，尋找內(nèi)部控制薄弱點，再針對識別出的薄弱點調(diào)查有無失職行為，在此基礎(chǔ)上，對控制的充分性和有效性做出最終評價。完成第三步所列的審計活動后，審計人員發(fā)現(xiàn)了以下問題：

第一，各級管理部門領(lǐng)導(dǎo)分散，效率低下。秦皇島市的精準(zhǔn)扶貧工作由市委領(lǐng)導(dǎo)，市委又分設(shè)各工委，對不同性質(zhì)的事業(yè)單位進(jìn)行管理。例如，“教育精準(zhǔn)扶貧工程”由市教育工委負(fù)責(zé)，市職校等教學(xué)科研機構(gòu)的扶貧任務(wù)由市教育工委指定。領(lǐng)導(dǎo)層級過多、相互間的權(quán)責(zé)分配不夠明確，導(dǎo)致扶貧資金投入渠道分散，缺乏有效整合，影響了扶貧資金的使用效率。

第二，市教育工委缺乏對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程的監(jiān)督。市委、市教育工委定期接收事業(yè)單位提交的精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)工作匯報等文件，定期組織會議并要求事業(yè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言，對各事業(yè)單位精準(zhǔn)扶貧政策落實情況實施監(jiān)督。市委、市教育工委僅進(jìn)行定期監(jiān)督，未對精準(zhǔn)扶貧政策落實情況進(jìn)行抽查。監(jiān)督形式也僅包括聽取事業(yè)單位的匯報，未對精準(zhǔn)扶貧落實情況進(jìn)行實地考察。

第三，市教育工委缺乏對事業(yè)單位精準(zhǔn)扶貧計劃的控制。市職校與龍王廟中學(xué)就精準(zhǔn)扶貧計劃達(dá)成一致并簽字后，市職校提交給市教育工委備案。市職校遇到特殊情況導(dǎo)致計劃無法完成的，可以與龍王廟中學(xué)協(xié)商后對計劃進(jìn)行修改，但修改后的計劃沒有再次向市教育工委提交。

第四，市職校扶貧資金管理不嚴(yán)。根據(jù)《財政專項扶貧資金管理辦法》，財政扶貧資金應(yīng)當(dāng)專戶運行、專賬管理。然而，市職校精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)生的費用直接列入相應(yīng)的行政經(jīng)費，沒有通過專門的會計科目核算。為完成精準(zhǔn)扶貧計劃購置的資產(chǎn)與自有資產(chǎn)采用相同的記賬方式，并在龍王廟中學(xué)簽收后，以捐贈接收證明為依據(jù)計捐贈支出，同時對資產(chǎn)進(jìn)行核銷。市職校對龍王廟中學(xué)的幫扶方式既包括直接捐贈現(xiàn)金或物資，也包括向其提供服務(wù)，如支教、提供培訓(xùn)等。向龍王廟中學(xué)提供服務(wù)產(chǎn)生的支出缺乏恰當(dāng)?shù)挠涃~標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致難以對精準(zhǔn)扶貧落實情況的績效進(jìn)行評價。

第五，各級管理部門對精準(zhǔn)扶貧項目的宣傳力度不夠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市委、市教育局并未通過官網(wǎng)等渠道對精準(zhǔn)扶貧工作的目的、意義、落實情況等信息進(jìn)行披露。市教育工委雖然發(fā)布過與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的文章，但內(nèi)容只涉及“教育精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)會”的召開，以領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言為主，較為空泛。

三、完善秦皇島市教育精準(zhǔn)扶貧的對策建議

在精準(zhǔn)扶貧審計過程中，審計人員不僅要發(fā)揮鑒證、評價職能，也要發(fā)揮咨詢、指導(dǎo)職能。咨詢、指導(dǎo)體現(xiàn)在通過提供審計建議，幫助被審計單位的領(lǐng)導(dǎo)人員建立正確的管理理念，幫助被審計單位建立健全管理制度。審計結(jié)論同時也是對完善秦皇島市教育精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)性解決方案。

第一，市政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)市委、市教育工委、市教育局和上級政府之間的關(guān)系，減少領(lǐng)導(dǎo)層級，加強信息溝通。市政府應(yīng)指導(dǎo)并督促與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)管理制度的建立和完善。

第二，各級主管部門應(yīng)當(dāng)加大對事業(yè)單位的監(jiān)督力度，由被動接收事業(yè)單位報告變?yōu)橹鲃?、被動相結(jié)合，不定期地開展對事業(yè)單位的實地檢查。通過委托市審計局或通過購買社會審計服務(wù)的方式加強對事業(yè)單位的監(jiān)督，并委托市審計局對各事業(yè)單位相關(guān)控制的健全性做出評價。

第三，基層主管部門應(yīng)當(dāng)加大對事業(yè)單位的指導(dǎo)力度，幫助其制定幫扶計劃、建立和完善與專項資金有關(guān)的內(nèi)部控制。市教育工委可以委托市審計局對各事業(yè)單位開展與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的培訓(xùn)。

第四，主管部門應(yīng)當(dāng)督促各事業(yè)單位將精準(zhǔn)扶貧相關(guān)支出專門設(shè)賬，并為提供服務(wù)產(chǎn)生的支出確定恰當(dāng)?shù)娜胭~標(biāo)準(zhǔn)；還應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有的事后報賬模式，要求事業(yè)單位在提交幫扶計劃時一并提交經(jīng)費預(yù)算和對預(yù)算的說明，并在審核后提前向事業(yè)單位撥款。

第五，主管部門應(yīng)當(dāng)加強信息公開，通過恰當(dāng)?shù)男畔⑴稒C制將幫扶政策和事業(yè)單位對口幫扶的結(jié)果向社會公示，以增進(jìn)被幫扶對象對政策的理解。

（作者單位：蘭州財經(jīng)大學(xué)，郵政編碼：730020，電子郵箱：554593767@qq.com）