董思遙 杜志遠

摘 要 國家監(jiān)察體制改革的順利推進使得我國的監(jiān)察制度實現(xiàn)了由行政監(jiān)察向國家監(jiān)察的轉變，完成了制度創(chuàng)新。本文采用歷史制度主義的研究視角，對監(jiān)察制度變遷過程中的動力因素、行動主體、理念演化、傳承與創(chuàng)新等進行了分析，再現(xiàn)了制度變遷的過程，并對監(jiān)察制度的均衡重建提出了合理的建議。

關鍵詞 歷史制度主義 制度變遷 監(jiān)察制度

作者簡介：董思遙，華中師范大學政治與國際關系學院碩士研究生，研究方向：比較政治學；杜志遠，華中師范大學政治與國際關系學院碩士研究生，研究方向：美國外交、南亞外交。

中圖分類號：D929 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.235

監(jiān)察制度作為一個國家政治制度的構成部分，對于維護公權力的正常運行發(fā)揮著重要作用。自2016年11月開啟的國家監(jiān)察體制改革隨著憲法的修改和國家監(jiān)察法的制定，以及國家和各省市自治區(qū)監(jiān)察委員會的建立已經(jīng)使得我國的監(jiān)察制度實現(xiàn)了由行政監(jiān)察向國家監(jiān)察的轉變，制度績效正在轉變?yōu)橹卫砜冃АＴ谶@一背景下，本文試圖采用歷史制度主義的研究視角來闡釋我國監(jiān)察制度的變遷邏輯，為改革之后監(jiān)察制度的順利運行提供建設性的意見?！霸缙诘臍v史制度主義認為制度變遷的主要原因是制度本身受到了外部沖擊，近期的歷史制度主義修正了這種僅依靠外部沖擊的變遷觀，探索制度變遷分析的綜合框架，分析多重機制互動下制度變遷的綜合體。”換言之，制度變遷不是單一因素變化造成的結果，而是多重因素基于復雜現(xiàn)實通過相互作用產(chǎn)生的結果。

一、 監(jiān)察制度變遷的內生性動力

歷史制度主義在吸收馬克思主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義對于制度變遷解釋的基礎上，進一步提出制度變遷的動力來自于內生性動力和外生性動力的統(tǒng)一?！皻v史制度主義所認為的制度變遷的內生性動力是指制度內部的各種因素互相干擾，或者是不能配合制度的要求，進而產(chǎn)生了制度調整的需要并且形成了制度變遷的動力?！?/p>

我國的監(jiān)察制度是在新中國成立初期建立起來的，1949年至1959年是這一制度的初創(chuàng)發(fā)展期。1959年之后由于各方面因素的影響監(jiān)察部遭到撤銷，我國的監(jiān)察制度陷入停滯時期。改革開放之后監(jiān)察制度才重新建立起來，1986年全國人大常委會作出了恢復并確立國家行政監(jiān)察體制、重新設立國家監(jiān)察部的決定。1993年中紀委與國家監(jiān)察部合署辦公，此后全國各地的紀檢機關和監(jiān)察機關也實現(xiàn)了合署辦公，監(jiān)察制度隨之進入了發(fā)展壯大期。重新調整之后的行政監(jiān)察制度對于政府機關和工作人員的監(jiān)督發(fā)揮了重要作用，但是面對腐敗活動的日益猖獗，這一監(jiān)察制度已經(jīng)顯示出其在反腐敗過程中的缺陷，這些制度缺陷要求必須進行國家監(jiān)察體制改革。

原有行政監(jiān)察制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，行政監(jiān)察機關附屬于同級政府，屬于政府內部的法紀監(jiān)察，缺乏獨立性。一方面行政監(jiān)察機關由同級政府產(chǎn)生并對其負責，另一方面又要對同級政府機關和工作人員進行監(jiān)督。在行政監(jiān)察機關本身的組織人事和財權受制于同級政府的背景下，使得其很難進行有力監(jiān)督，尤其是對掌握重要權力的領導干部缺乏有力監(jiān)督，這樣就帶來了監(jiān)督缺位的問題。其次，行政監(jiān)察制度作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分不可避免的要受到來自其他監(jiān)督制度的影響，在不能妥善處理這種影響的前提下導致行政監(jiān)察制度難以有效運行。1993年以來我國實行黨的紀檢機關和政府監(jiān)察機關合署辦公的模式，由于紀委的政治地位更高，其在反腐敗過程中發(fā)揮著關鍵作用，而行政監(jiān)察機關的作用則相對式微。除此之外，原有的行政監(jiān)察機關和檢察機關的反貪、反瀆、預防職務犯罪部門存在職能交叉的情況。在行政監(jiān)察機關與檢察機關的反貪、反瀆、預防職務犯罪部門缺乏有效配合、甚至產(chǎn)生摩擦的情況下導致我國的反腐敗工作難以形成合力。最后，原有的行政監(jiān)察制度還存在監(jiān)督范圍過窄的缺限?！凹o委所能監(jiān)督的對象只有中共黨員，行政監(jiān)察部門所能監(jiān)督的只有行政機關及公務員，雖然反貪污賄賂部門及反瀆職侵權部門可以監(jiān)督所有的國家機關及其公務員，但是也只能監(jiān)督其職務犯罪行為而非一般性違法違紀行為?！笨傊?，原有行政監(jiān)察制度在運行過程不僅面臨著制度內部各因素的沖突，而且面臨著與其他制度之間的沖突，隨著沖突的加劇和積累，制度變遷的可能性也越來越大。

二、 監(jiān)察制度變遷的外生性動力

制度變遷的外生性動力主要是指制度本身面臨的外部環(huán)境的變化，這一外部環(huán)境的變化可以簡單的理解為政治、經(jīng)濟、文化、社會等國內外環(huán)境的變化。改革開放以來，國情和世情的變化都在促使國家進行監(jiān)察體制改革。

首先，從經(jīng)濟層面來講，改革開放40年的發(fā)展過程使得中國一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，社會主義市場經(jīng)濟的活力競相迸發(fā)。在經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高的同時我們也面臨著公權力入侵市場領域擾亂正常市場秩序、權錢交易的困擾，這些問題的解決從根本上來講必須推進政治體制改革，把公權力關進制度的籠子里。監(jiān)察制度作為一國政治制度的重要組成部分，其在打擊貪污腐敗、監(jiān)督公權力的依法運行等方面發(fā)揮著重要的作用。因此，大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的迫切需求促使監(jiān)察制度必須進行相應的調整。

其次，從政治層面來講，權力必須受到制約是政治學界一條公認的準則。亨廷頓指出“現(xiàn)代化進程處于最激烈的階段，腐敗的現(xiàn)象也似乎最為廣泛?！备瘮‖F(xiàn)象的泛濫，在很大程度上是因為現(xiàn)代化的快速發(fā)展沖擊了舊的規(guī)則體系，然而新的規(guī)則體系并沒有同步建立起來，從而使得大量投機分子游走在制度的邊緣，他們利用手中的資源結合制度的漏洞來進行腐敗活動。在原有行政監(jiān)察制度不能有效打擊腐敗的情況下，就必須在原有制度的基礎上結合面臨的新問題進行監(jiān)察制度的創(chuàng)新，修補原有的制度漏洞，不給腐敗分子可乘之機。

然后，從文化、社會層面來講，改革開放四十多年來我國不僅在經(jīng)濟領域取得了巨大進步而且在文化和社會領域也取得了巨大進步。其中最顯著的變化便是普通民眾主人翁意識的增強，權利意識的崛起，他們越來越反感公權力的不作為和亂作為，愈加期望公權力的依法運行。改革開發(fā)之后，全能主義逐步消減，國家和社會開始相互分離，然而由于路徑依賴現(xiàn)象的存在，公權力入侵私領域的現(xiàn)象還不時發(fā)生，這些都要求進行監(jiān)察體制的改革進而規(guī)范公權力的運行。

最后，從國際環(huán)境來講，當今世界各國的聯(lián)系日益緊密，這種聯(lián)系不僅僅存在與經(jīng)濟領域中，而且擴展到了政治、文化領域。消除腐敗是世界各國共同的心愿，《聯(lián)合國反腐敗公約》已于2006年2月12日對我國生效?！盀榱擞行Т驌舾瘮　㈤_展反腐敗國際合作應該推進國家反腐敗立法，構建權威、高效的國家反腐敗機構。”這些都要求進行監(jiān)察體制的改革，完善我國的監(jiān)察制度。

三、 監(jiān)察制度變遷過程中的行動者建構

制度變遷過程中的行動者建構主要指：“行動者的作用和權力關系的調整產(chǎn)生的制度變遷，行動者的沖突與合作，動用權力資源展開互動，學習和模仿的過程，都成為制度變遷的動力?！蔽覈O(jiān)察制度由行政監(jiān)察向國家監(jiān)察轉變的過程中黨和政府作為核心行動主體發(fā)揮了關鍵性的作用，媒體、學者和普通民眾作為次級行動主體發(fā)揮了輔助性的作用。

十八大以來，中央紀委在黨中央的堅強領導下開展了全面的黨風廉政建設和反腐敗斗爭，打贏了反腐倡廉的攻堅戰(zhàn)。雖然反腐倡廉取得了重大成績，但是滋生腐敗的根源依舊存在，這意味著只有通過監(jiān)察體制的深入改革才能深入推進反腐敗斗爭。習近平總書記在十八界中央紀委六次全會上指出：“要做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督?！薄耙獔猿贮h對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系?！痹诖吮尘跋?，2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》部署在三省市組建新的監(jiān)察機構，探索新的反腐敗模式，為在全國的推開積累經(jīng)驗。2016年12月全國人大常委會通過了在北京、山西、浙江開展監(jiān)察體制改革試點的決定，三省市迅速采取行動，于2017年4月底實現(xiàn)了各自行政區(qū)域范圍內監(jiān)察委員會的全面組建，為試點工作的全面推開提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。2017年10月底中共中央辦公廳印發(fā)《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，2017年11月全國人大常委會通過決定，試點工作在全國推開，從而使黨中央的決定通過全國人大這一制度平臺上升為國家意志。在試點工作有效開展的同時全國人大及其常委會及時進行監(jiān)察制度的相關立法工作，憲法修正案、國家監(jiān)察法草案在十三屆全國人大一次會議已經(jīng)表決通過，這些都為監(jiān)察體制的改革賦予了法律依據(jù)。

一方面黨和政府通過手中擁有的權力資源和高效的行動能力自上而下推動了監(jiān)察制度的“強制性變遷” ，節(jié)約了制度變遷的成本，提高了制度變遷的效率，從而在制度變遷的過程中發(fā)揮著核心作用。另一方面監(jiān)察制度的變遷過程也受到來自媒體、學者和普通民眾自下而上的輔助性作用。從媒體的角度講，他們廣泛宣傳監(jiān)察體制改革，為制度變遷宣傳造勢，贏得了輿論的關注；從學者的角度講，他們針對監(jiān)察體制改革的前沿問題展開研究，為制度變遷提供了智力支持；從普通民眾的角度講，他們對腐敗的痛恨為監(jiān)察制度的變遷提供了民意基礎；正是因為核心行動者和普通行動者的雙向互動，才使得監(jiān)察制度的變遷得以順利實現(xiàn)。

四、監(jiān)察制度變遷過程中的理念演化

在歷史制度主義的視角下，制度具有豐富的內涵。簡單的講，制度可以劃分為正式制度和非正式制度；國體、政體、法律規(guī)定、政府機構都可以包括在正式制度的范圍內；而文化、價值理念、傳統(tǒng)習俗等則可以包括在非正式制度的范疇之內?！皟r值理念作為歷史制度主義理論要素之一，成為解釋政治和制度變遷的重要手段?！?/p>

我們可以在監(jiān)察體制的改革過程中清晰的看到執(zhí)政黨的政治理念是如何對監(jiān)察制度的變遷發(fā)揮影響的。黨的十八大報告明確指出：“一些領域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻?！薄斑@個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國?！笔舜笾?，習近平總書記也在多個場合強調黨風廉政建設和反腐敗斗爭是黨的建設的重大任務。執(zhí)政黨的憂患意識要求必須進行徹底的反腐敗斗爭，但是原有行政監(jiān)察制度存在的一系列制度缺陷不利于反腐敗斗爭的持續(xù)深入，這兩者之間的結構性矛盾成為監(jiān)察體制改革的推動力。

2014年，習近平總書記在江蘇調研時提出了四個全面的戰(zhàn)略思想，既全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。十八屆四中全會專門討論依法治國的問題，法治思維越來越受到執(zhí)政黨的重視。執(zhí)政黨全面依法治國和全面從嚴治黨的理念對于監(jiān)察體制改革這一政策發(fā)揮了重要的影響作用。監(jiān)察體制改革之后實現(xiàn)了對公權力監(jiān)察的全覆蓋，在監(jiān)察手段方面變過去的“雙規(guī)、雙指”為“留置”，更加強調對被監(jiān)察對象的人權保障，這些變化彰顯了全面從嚴治黨和法治反腐的決心。而執(zhí)政黨理念對監(jiān)察體制改革的影響是在特殊的制度結構下發(fā)揮作用的。正如有學者指出：“理念在政策執(zhí)行中的作用受到來自兩方面的影響：執(zhí)行機構權威的集中和分散度，社會對新理念的反對程度?！眻?zhí)行機構的權威越集中，社會對新理念的接受程度越高，理念對政策的影響越大。中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨具有強大的動員能力，而且全面依法治國和全面從嚴治黨的理念在社會大眾中具有較高的認同度，這兩方面因素的結合為監(jiān)察體制改革的順利進行提供了充足動力。

五、監(jiān)察制度變遷過程中的傳承與創(chuàng)新

制度變遷是新制度取代舊制度的過程，新的制度建立在舊的制度基礎之上，因此制度變遷過程中既體現(xiàn)了對原有制度的傳承，又體現(xiàn)了對原有制度的創(chuàng)新，歷史制度主義利用路徑依賴的觀點來解釋制度的傳承性?！皬V義上的路徑依賴觀是指前一階段的事情可能會對后一階段的事情產(chǎn)生影響，狹義上的路徑依賴觀用‘報酬遞增來解釋，既一旦進入某種制度模式之后，其延續(xù)下去的可能性會很大，因為其提供了相對與其他制度模式更高的受益，因此制度變遷也存在一定的困難?！?/p>

我國監(jiān)察制度變遷過程中的傳承性體現(xiàn)在：一方面在制度變遷的過程上具有漸進式的特點，監(jiān)察制度的重構并不是瞬間完成的，而是在反腐敗斗爭取得階段性勝利，黨風、政風得到顯著改善的前提下，采取改革先行試點，試點成功之后在全國推廣的方式進而完成的。這種方式的選擇是對改革開放過程中“摸著石頭過河”漸進式改革路子的借鑒。另一方面在制度設計上，新成立的監(jiān)察委員會是黨統(tǒng)一領導之下的反腐敗工作機構，實行和同級紀委合署辦公，繼承了原有行政監(jiān)察機關與同級紀委合署辦公的模式，變過去的“一強一弱”為“雙強”?！敖▏詠淼臍v史經(jīng)驗告訴我們，辦好中國的事情關鍵在黨。黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的?！睂嵭型壖o委和監(jiān)委合署辦公可以更好的加強黨對反腐敗工作的領導，統(tǒng)合反腐敗資源，降低紀委和監(jiān)委溝通的成本，提高反腐敗的效能。

我國監(jiān)察制度變遷過程中的創(chuàng)新性體現(xiàn)在：新成立的監(jiān)察委員會整合了原來隸屬于政府的監(jiān)察機關、預防腐敗機關、檢察機關中反貪、反瀆、職務預防犯罪部門的職權，誕生了一種新型的國家監(jiān)察權?！斑@種監(jiān)察權是黨中央統(tǒng)一領導之下人民代表大會產(chǎn)生的與同級行政權、審判權、檢察權相平行的一種權力。”監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生，對人大負責并接受人大的監(jiān)督，監(jiān)察機關的獨立性和權威性得以加強。這一制度的創(chuàng)新不僅是對原有行政監(jiān)察制度的一種創(chuàng)新，也是對西方國家監(jiān)察制度的一種創(chuàng)新。西方國家在監(jiān)察制度的設計上秉持分權制衡的理論基礎，監(jiān)察權是作為立法、行政、司法之外的“第四權” 而存在的。而我國監(jiān)察體制改革之后誕生的監(jiān)察權在權力位階上低于立法權、但是與同級別的行政權、審判權和檢察權相平行，各種權力之間不僅僅是相互制約的關系，更加強調彼此之間的合作，這也是我國權力配置的特色和優(yōu)勢所在。監(jiān)察制度的創(chuàng)新不僅有利于提高制度自信和理論自信，而且還有利于提高國家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。

六、監(jiān)察制度均衡重建的建議

歷史制度主義認為一個制度的變遷過程呈現(xiàn)出一種均衡：“制度被打破—新制度出現(xiàn)—新均衡重建—再被打破，這樣一種時斷時續(xù)的狀態(tài)?！痹行姓O(jiān)察制度被新的國家監(jiān)察制度取代之后，面臨的就是如何實現(xiàn)均衡重建，變制度績效為治理績效的問題。

首先，制度變遷最為容易，而制度變遷帶來的利益調整和制度設計背后的理念變遷則比較緩慢。監(jiān)察體制的改革帶來了人員和機構的整合，這些人員和機構整合之后是否能夠產(chǎn)生合力至關重要。因此在新舊制度交替時期，一方面必須采取措施保證從檢察機關相應職能部門轉隸到紀檢監(jiān)察機關的工作人員待遇不變、人心不亂；另一方面要通過相應的業(yè)務培訓使得紀檢監(jiān)察機關的工作人員盡快熟悉新工作。監(jiān)察體制的改革是完善黨和國家自我監(jiān)督的重大戰(zhàn)略部署，是執(zhí)政黨全面依法治國和全面從嚴治黨理念的實踐化，監(jiān)察機關的工作人員必須加強政治學習，從思想深處認識到監(jiān)察機關和監(jiān)察工作的重要性。

其次，任何一種制度都是嵌入在一套更大的制度體系之內的，監(jiān)察制度也不例外。監(jiān)察制度的變遷必然對其他的政治制度產(chǎn)生了影響，監(jiān)察制度的均衡重建必須處理好監(jiān)察機關與其他國家機關的關系。監(jiān)察機關由人大產(chǎn)生，必須自覺接受人大的監(jiān)督，防止權力不受制約帶來的危害。監(jiān)察機關日常工作中要加強與政府的信訪部門、審計部門以及檢察機關的聯(lián)系，建立腐敗線索的共享處理機制，提高反腐敗的效率。

再次，“有效的反腐倡廉不僅取決于一個高效、獨立的監(jiān)察機構，還取決與是否擁有一個完善的國家廉政體系?！蔽覈w系的建設應該從以下幾點入手：保證人大機關的權力監(jiān)督，嚴格依照憲法和法律制約權力的運行；行政機關應該加強政務公開，讓權力的運行接受更廣泛的監(jiān)督；強化司法機關的獨立審判和監(jiān)督；發(fā)揮新聞媒體在廉政建設中的監(jiān)督作用，構建反腐敗的輿論力量；加強反腐倡廉教育，深入宣傳社會主義核心價值觀，培育廉政文化的土壤。

七、結語

諾斯指出：制度是理解歷史變遷的關鍵。通過對我國監(jiān)察制度變遷過程中的演進邏輯進行分析，可以更好的理解中國特色社會主義政治文明的發(fā)展進程。監(jiān)察制度的重構并不代表國家監(jiān)察體制改革的終結，而是一種新的起點。在新的制度運行過程中必須秉持與時俱進的原則，針對監(jiān)察工作中遇到的新問題和新情況及時采取相應的調整措施，使得我國的監(jiān)察制度日臻完善，更好的發(fā)揮其在治理腐敗過程中的作用。

注釋：

“強制性變遷”：制度變遷理論中的變遷模型可以分為“強制性變遷”和“誘制性變遷”。強制性變遷是指由政府命令和法律引入實現(xiàn)的制度變遷，誘致性變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，它是由個人或者一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行。

“第四權”：在現(xiàn)代政治權力架構理論中，監(jiān)察權作為“第四權”的理念，主要是指在原有憲法體制下，在立法權和司法權無法對行政權力有效監(jiān)督情況下，重組形成新的平行權力體系，其權力內容包括監(jiān)察、審計等內容。

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