厲才茂

1.中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的階段性特征

發(fā)展階段決定歷史方位。認識中國特色殘疾人事業(yè)的歷史方位，必須分析其發(fā)展的階段性特征。當前，尤其要根據(jù)我國社會主要矛盾的變化，著眼于殘疾人對美好生活的新向往，認真分析我國發(fā)展不充分、不平衡在殘疾人事業(yè)上的突出表現(xiàn)，準確把握發(fā)展的階段特征，為謀劃新時代中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展奠定基礎。從歷史和現(xiàn)實角度看，中國特色殘疾人事業(yè)在朝著殘疾人“平等、融合、共享”這一全面發(fā)展的道路上呈現(xiàn)出前所未有的新的階段特色。

1.1 殘疾人生活狀況有了根本性改變，絕對貧困基本消除，但同時結(jié)構(gòu)性相對貧困問題開始凸顯，這是殘疾人實現(xiàn)共享發(fā)展、走向共同富裕必須長期應對的挑戰(zhàn)

改革開放以來，我國殘疾人的生活水平有了顯著提高。黨和國家實施了一系列重點保障和特別扶助措施，加快改善了殘疾人的生活狀況。殘疾人家庭人均收入在過去十年翻了一番，與社會平均收入水平之間的差距從不斷擴大，到擴大的趨勢根本扭轉(zhuǎn)（見圖1），發(fā)生了歷史性的變化。最近十年殘疾人家庭恩格爾系數(shù)每年平均下降將近1個百分點。國務院建立困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼和殘疾兒童康復救助制度，其中前兩項補貼政策目前已覆蓋1731萬人，各地陸續(xù)建立完善殘疾人基本生活、基本養(yǎng)老、基本康復、基本住房等方面的保障制度，城鄉(xiāng)殘疾人參加社會保險的比例從十年前的42%提高到2017年底的95%以上（其中養(yǎng)老保險參保率78.7%、醫(yī)療保險參保率96.5%），殘疾人基本民生保障取得了歷史性突破。農(nóng)村貧困殘疾人作為國家脫貧攻堅重點群體，過去五年有近500萬人擺脫了貧困，目前正朝著穩(wěn)定實現(xiàn)不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障的目標沖刺。中國8500萬的殘疾人溫飽問題成為歷史，2020年他們將和全國人民一道過上小康生活，并在共建共享中逐步走向共同富裕。

圖1 2007—2013年度殘疾人家庭與全國一般居民家庭人均可支配收入比較

殘疾人絕對貧困人口正在逐步消除，但殘疾人貧困問題并沒有因此得到徹底解決。相反，結(jié)構(gòu)性相對貧困問題——作為發(fā)展不平衡在殘疾人群體身上的重要體現(xiàn)，未來將愈加突出。2007—2013年全國殘疾人狀況監(jiān)測結(jié)果顯示，盡管殘疾人家庭人均收入水平與全國平均水平的差距擴大趨勢已經(jīng)得到根本扭轉(zhuǎn)，但是這種差距依然客觀存在，并將長期延續(xù)。2017年全國殘疾人家庭收入調(diào)查顯示，殘疾人家庭與一般居民家庭之間人均可支配收入的差距，在城市和農(nóng)村（49%和91.7%）、東部和中部及西部地區(qū)（48.8%、53%和70.8%）、高收入組和低收入組（53.7%和61.1%）之間呈現(xiàn)顯著的差異，城市明顯大于農(nóng)村，東部地區(qū)大于中西部地區(qū)，高收入組大于中低收入組。這表明，經(jīng)濟發(fā)展可以帶動殘疾人家庭收入持續(xù)增長，但不能自然而然縮小殘疾人家庭與一般居民家庭之間的收入差距，甚至還有進一步擴大的可能。新時代改變殘疾人相對貧困狀況、走向共同富裕的壓力要比脫貧攻堅消除絕對貧困的任務更艱巨、更復雜。

殘疾人相對貧困將是一種長期的、結(jié)構(gòu)性的貧困狀態(tài)?！敖Y(jié)構(gòu)性”是指這種貧困狀況和貧困現(xiàn)象并非單純的收入不足、經(jīng)濟困難，乃是由經(jīng)濟、社會、文化等多方面原因造成的，受與殘疾密切相關的思想觀念、社會結(jié)構(gòu)、公共政策、現(xiàn)實環(huán)境等共同影響，主要表現(xiàn)為殘疾人能力不足、機會缺失和權(quán)利得不到充分保障。

殘疾人自身因素，包括因殘致貧、因殘返貧。因殘致貧是由于殘疾無法就業(yè)、沒有收入或者沒有足夠收入導致的貧困狀態(tài)。這與殘疾人喪失勞動能力或部分喪失勞動能力有關，也可能是殘疾人沒有意愿、沒有合適崗位或者其他客觀原因?qū)е聼o法就業(yè)，從而造成收入減少或沒有收入。因殘返貧主要指后天致殘人員因失去工作，減少收入或增加醫(yī)療、護理、康復、輔具等額外支出導致貧困，也就是通常講的支出型貧困。相對貧困不僅是一個收入范疇的概念，也與殘障以及對于殘疾人的照料所導致的特殊支出有關，阿瑪?shù)賮啞どQ之為“轉(zhuǎn)化障礙”[1]。殘疾人需要更多的收入來降低殘障帶來的不利影響，這是我們在討論殘疾人相對貧困現(xiàn)象時需要格外關注的。

家庭因素，主要指家庭經(jīng)濟安全保障能力弱。殘疾人家庭小型化、核心化、老齡化，出現(xiàn)越來越多“殘疾特征家庭”，包括一戶多殘、老殘一體戶、重殘戶、單身殘疾戶、單親殘疾戶等類型家庭。這些家庭普遍增收能力差、支出負擔重、社會支持少，家庭照料服務也有可能減少家庭實際勞動力和勞動收入。2017年全國殘疾人家庭收入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當比例的重殘或重病殘疾人家庭連續(xù)數(shù)年因疾病治療、康復護理支出超過收入數(shù)倍乃至數(shù)十倍，家庭負債比嚴重高于30%—40%的合理范圍，“積貧”給這些家庭帶來巨大的經(jīng)濟壓力和精神負擔，也嚴重削弱了家庭再生產(chǎn)的能力。

公共政策影響，主要指殘疾人就業(yè)、脫貧和社會保障政策沒有發(fā)揮最大程度的減貧作用。我們有勞動福利型的基本導向，但以就業(yè)為中心的殘疾人工作策略始終沒有確立起來。近年來我們把工作重心放在社會保障和社會救助制度建設上，轉(zhuǎn)移性收入成為殘疾人家庭收入增長的主要來源，工資性收入的占比沒有明顯增長，有的年份還有所下降（見表1）。我們有按比例安排殘疾人就業(yè)這一良好制度，但執(zhí)法疲軟、服務缺位和救助優(yōu)先等原因使這項制度不能充分發(fā)揮效應，城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)和農(nóng)村殘疾人勞動難以取得突破性進展。我們有打贏農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)的堅強決心，兜底的脫貧措施以救助和扶助為主要手段，對于消除絕對貧困顯效，但對于消除相對貧困又缺乏長期、持續(xù)的支撐。我們有“普惠加特惠”的殘疾人綜合保障制度設計，但目前已經(jīng)出臺的福利政策包括殘疾人兩項補貼政策的福利特性不夠明顯，沒有完全針對殘疾人的殘疾類別、殘疾程度及其特殊需求，有的只是社會救助制度的延伸，有的因過于強調(diào)政策覆蓋面而降低了保障標準。

表1 城鎮(zhèn)殘疾人家庭工資性收入占家庭人均年收入比較

社會觀念的原因，是指一些人對殘疾人群體持有刻板的印象，認為殘疾人都沒有能力就業(yè)；適用底層保障，按最低標準給予保障；家庭承擔最終責任，也就是說，家庭具有無限的照料責任。社會存在的對殘疾人消極、負面的觀念和態(tài)度，給殘疾人就業(yè)機會剝奪和勞動收入減少帶來的影響到底有多大，目前缺少相關的數(shù)據(jù)支撐。但是，這樣的觀念和態(tài)度，既影響殘疾人就業(yè)和社會保障制度的落實，又挫傷殘疾人提升自身能力的積極性，還極大阻礙對殘疾人家庭的援助和支持，在某種意義上比能力不足、制度不全影響更深遠，并且造成殘疾人相對貧困的感受也更直接。

綜上可知，與消除絕對貧困相比，解決殘疾人及其家庭的相對貧困問題，不是僅僅為了解決收入不足的問題，從殘疾人個體角度來講，是為了“自由地過我們重視并值得過的生活”[2]；從殘疾人群體來講，是為了實現(xiàn)共享發(fā)展的目標。這就是阿瑪?shù)賮啞どU述的“從增長到發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，從強調(diào)收入增長到強調(diào)共享發(fā)展，追求的是人的生活質(zhì)量以及享有的福祉和自由。這個過程，無論是提高殘疾人就業(yè)人口比例和就業(yè)層次水平，創(chuàng)新殘疾人社會福利制度，還是促進殘疾人公益事業(yè)發(fā)展，都超出了單一的經(jīng)濟安全領域，涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化等方方面面。與絕對貧困的經(jīng)濟安全感、獲得感缺乏不同，相對貧困更多表現(xiàn)為幸福感和尊嚴感的缺失與剝奪。需要針對殘疾人狀況和需求實際，以綜合性的策略，從殘疾人自身能力和社會環(huán)境的改變開始做起，讓每一個殘疾人享有平等的就業(yè)機會、適足的社會福利、均等的公共服務，在走向共同富裕、實現(xiàn)共享發(fā)展的道路上擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。

1.2 殘疾人社會參與空前廣泛，發(fā)展環(huán)境和條件大大改善，但同時殘疾人不斷增長的參與意愿和發(fā)展需求與環(huán)境存在障礙、社會支持缺乏之間的矛盾日益凸顯，促進殘疾人融合發(fā)展比以往任何時候都更緊要、更迫切

殘疾人和殘疾人事業(yè)的發(fā)展，是過去四十年中國社會最美麗、最動人的變化之一。從1988年中國殘聯(lián)成立之初實施“三項康復”每年救治數(shù)萬人，到現(xiàn)在康復列入基本公共服務每年可以覆蓋60%以上有需求的殘疾人；從1987年只有6%的殘疾兒童能夠到特殊教育學校就讀，到現(xiàn)在推動實現(xiàn)義務教育“零拒絕”；從20世紀80年代國家大力發(fā)展福利企業(yè)，最高峰時將近百萬殘疾人實現(xiàn)集中就業(yè)，到現(xiàn)在通過實行殘疾人按比例就業(yè)、集中就業(yè)、靈活就業(yè)甚至網(wǎng)上創(chuàng)業(yè)，殘疾人就業(yè)比例大致能夠穩(wěn)定在43%左右；從1985年部分全國人大代表、政協(xié)委員首次提出無障礙設計規(guī)范，北京市政府決定將西單至西四等四條主要街道作為無障礙改造試點開始，到現(xiàn)在僅北京就擁有上千公里盲道，無障礙在許多地方已延伸到社區(qū)，進入家庭，滲透到人們的日常觀念和行為規(guī)范中。高考便利化、高鐵設專座、投票有盲文、新聞配手語……很多這樣的改變，以前連想都不敢想。一扇扇大門被打開，一堵堵高墻被推倒，一道道溝壑被填平，殘疾人越來越廣泛地參與經(jīng)濟、政治、社會和文化生活。這些事實和數(shù)據(jù)背后，是數(shù)千萬殘疾人和他們的家庭成長發(fā)展、命運改變的感人故事，也是中國社會前進途中留下的光輝足跡。

殘疾人的社會發(fā)展和社會融合，并不會自然而然發(fā)生，也不是輕而易舉就可以實現(xiàn)。殘疾人意愿、政策導向、服務能力和社會環(huán)境都可能減緩殘疾人社會發(fā)展進程，其中最突出的制約因素是觀念、制度和環(huán)境的障礙以及社會支持的不足。根據(jù)2007年至2013年全國殘疾人小康監(jiān)測結(jié)果，對比殘疾人生存狀況、發(fā)展狀況、環(huán)境狀況的變化，可以清楚地發(fā)現(xiàn)，殘疾人發(fā)展狀況改善是最滯后的（見表2）。發(fā)展性指標包括康復、教育、就業(yè)、文化參與等社會發(fā)展內(nèi)容，它們既衡量殘疾人自身素質(zhì)和參與能力提升程度，也反映社會支持和公共服務水平。殘疾人發(fā)展狀況相對落后，顯示殘疾人身心功能改善、全面素質(zhì)提高和參與能力增強并不能像基本生活保障那樣通過政策調(diào)整與制度完善就可以收到立竿見影的效果。

表2 2007—2013年度中國殘疾人小康進程監(jiān)測指數(shù)（%）

殘疾人發(fā)展不易，融合更難。過去四十年，中國殘疾人事業(yè)從一個較低的起點快速起步和發(fā)展，殘疾人生存保障、福利服務、康復醫(yī)療一直被擺在優(yōu)先和急迫的位置。相比之下，教育、就業(yè)、文化等殘疾人融合發(fā)展領域的實際進展與殘疾人發(fā)展愿望、發(fā)展需求不斷增長之間日益形成差距。從殘疾人社會融合的角度來看，中國殘疾人事業(yè)發(fā)展已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型升級的關鍵階段，舊的發(fā)展模式亟待突破，新的發(fā)展路徑亟須開拓創(chuàng)新。

一是殘疾人的社會角色需要從救助服務的對象向社會發(fā)展和社會參與的主體轉(zhuǎn)變。過去，社會上很多人在看待殘疾人時，不關注他的能力，而在意他的缺陷和不足，在意他與其他人的差異。我們長期習慣于講“康復救助”“教育救助”“就業(yè)救助”，甚至連文化也被列入救助服務的范圍，殘疾人總是被視為受助者和服務對象?！爸鷼埲铡薄爸鷼埳鐣M織”“助殘志愿者”“扶殘助殘”……這些耳熟能詳、司空見慣的語詞進一步強化了殘疾人弱者、受助者的角色地位。越來越多殘疾人和社會組織發(fā)出不同聲音，提出“沒有我們的參與，不要做出關于我們的決定！” 過上獨立、自主的生活，成為一個普通的社會成員，是很多殘疾人的愿望。人們逐漸認識到，殘疾人如果沒有主體地位和主動角色，就不可能實現(xiàn)社會融合和全面發(fā)展。尊重殘疾人意愿、肯定殘疾人價值，在殘疾人社會發(fā)展中始終是第一位的。新時代我們必須推動殘疾人事業(yè)從以開展救助服務為主向促進社會融合為主的方向轉(zhuǎn)變。

二是殘疾人事業(yè)的發(fā)展重心需要從注重發(fā)展速度向注重發(fā)展質(zhì)量和優(yōu)化服務結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。過去，無論規(guī)劃計劃、統(tǒng)計監(jiān)測還是社會評價，我們往往注重殘疾人事業(yè)發(fā)展的速度，而忽略發(fā)展的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，尤其是忽視人本身的發(fā)展。我們統(tǒng)計殘疾人的收入水平、保障程度，但很少關注這些收入和保障有多少成分是殘疾人通過真正參與社會得來的，又在多大程度上提高了殘疾人平等參與和平等發(fā)展的能力。人們強調(diào)殘疾人的受教育年限、就業(yè)人數(shù)、康復，但不太關注究竟有多少人在與健全人一樣的普通教室里接受教育，在與健全人一樣的社會崗位上實現(xiàn)公平就業(yè)，在一個開放包容的社區(qū)里居住和生活。三十多年前隨班就讀就成為我國殘疾人教育的主體安置方式，但國家對殘疾人教育的投入結(jié)構(gòu)至今還偏重于特殊教育學校，隨班就讀支持保障體系的規(guī)劃建設和保障力度明顯不足，有的殘疾學生因為得不到支持不得不從普通學校轉(zhuǎn)回特教學校。很多地方至今仍然以發(fā)展的名義大量建設集中性、規(guī)?；⒏綦x式的特教學校、托養(yǎng)機構(gòu)、集中就業(yè)和特殊文化藝術(shù)等機構(gòu)場所，而忽略社會融合的過程對殘疾人的發(fā)展究竟有多重要。正如阿瑪?shù)賮啞どf的，“很多時候，我們可能會看重獲得某一事物的實際機會，而不論達到目標的過程是什么”[3]。最關鍵的是，社會融合的過程，恰恰就是殘疾人社會發(fā)展的過程。不過，現(xiàn)在這樣的狀況已經(jīng)開始發(fā)生變化。近年來，得益于國家的倡導、民間組織的呼吁和殘聯(lián)組織的推動，從設施建設、服務提供到理念溝通等各個層面，交流和融合的橋梁開始搭建，封閉和隔離的堅冰逐漸融化。越來越多的融合教育、支持性就業(yè)、社區(qū)康復等服務模式讓殘疾人受益。殘疾人特殊教育學校就讀的人數(shù)比例從2011年的47.3%下降到2014年的42.9%[4]，城鎮(zhèn)按比例就業(yè)殘疾人占城鎮(zhèn)就業(yè)殘疾人的比例超過三分之一。與此同時，促進殘疾人社會融合的國家制度逐步建立起來。國家完成殘疾人康復立法，實施殘疾預防行動計劃，發(fā)展康復和輔助器具產(chǎn)業(yè)，加快推動殘疾人社會康復的步伐；國務院新修訂的《殘疾人教育條例》創(chuàng)新理念和制度，積極推進殘疾人融合教育；國家要求黨政機關帶頭招錄安置殘疾人就業(yè)，大力促進殘疾人分散按比例就業(yè)；國家還鼓勵殘疾人參與群眾性文化體育活動，舉辦一系列重大國際賽事，促進殘疾人與其他社會成員精神上的融合?！跋系K、促進融合”，這是新時代殘疾人的新期待，也是殘疾人和殘疾人事業(yè)發(fā)展的基本趨勢。

三是殘疾人工作的著眼點需要從注重事業(yè)發(fā)展向注重人的發(fā)展轉(zhuǎn)變。這些年來各級政府投資建設了一大批殘疾人服務設施，但有研究者指出，建設管理使用過程中定位不準、專業(yè)不強、運行不暢、績效不彰的問題還比較突出[5]，存在資源浪費和服務不到位的現(xiàn)象。一些城市建設了大量無障礙設施，但由于缺乏科學規(guī)劃和人性化設計，得不到及時維護管理，設施閑置、毀損現(xiàn)象比較嚴重，有的設施還成了新的障礙。殘疾人康復、教育、就業(yè)、救助、文體等業(yè)務工作長期自成一體，沒有針對殘疾人全面發(fā)展的要求進行調(diào)整和完善。殘疾人服務體系建設總體滯后，殘疾人服務制度分設、管理分割、資源分散的現(xiàn)象相當普遍，以人為本、以促進殘疾人融合發(fā)展為目的的服務管理機制并沒有從根本上建立起來。不過，基礎的工作已經(jīng)得到加強。幾年來，通過努力，中國已經(jīng)建立了包含3400多萬名持證殘疾人基本公共服務狀況和需求信息動態(tài)更新機制。回應社會和殘疾人的真切期待，下一步需要在完善基本公共服務目錄和服務資源庫的基礎上，建設集“需求采集、需求評估、服務轉(zhuǎn)介和服務評價”功能為一體的殘疾人綜合服務平臺，滿足殘疾人整體發(fā)展需要，促進服務資源優(yōu)化配置，推動基本公共服務均等化，使殘疾人事業(yè)的發(fā)展最終服務于人的發(fā)展。

1.3 殘疾人享有更加廣泛而真實的權(quán)利，合法權(quán)益得到更好保障，但同時傳統(tǒng)福利理念也在固化殘疾人社會弱勢地位，亟待樹立現(xiàn)代福利理念，促進殘疾人增能，更好地尊重和保障殘疾人平等發(fā)展的權(quán)利

改革開放四十年以來，中國殘疾人權(quán)益保障事業(yè)取得舉世矚目的成就，成為法治中國建設和人權(quán)保障的一個縮影與亮點。殘疾人享有的康復、教育、就業(yè)、社會保障和居家、出行、公共參與等基本權(quán)利與日俱增，比以往任何時候更加廣泛、更加真實。這得益于國家整體法治環(huán)境的長足進步，也有賴于殘疾人權(quán)益保障走出了一條中國特色的道路：一是堅持立法先行，在事業(yè)發(fā)展之初就推動制定《殘疾人保障法》，依法維護殘疾人權(quán)益；二是結(jié)合社會發(fā)展，構(gòu)建以殘疾人生命健康權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為主要內(nèi)容的權(quán)利框架；三是推動平等參與，新修訂的《殘疾人保障法》明確規(guī)定國家保障殘疾人平等享有教育權(quán)利、文化權(quán)利和社會參與權(quán)利；四是加強法律救助，健全法律援助和司法救助工作機制，全國現(xiàn)有殘疾人法律救助站點1746個，法律救濟渠道通暢，促進合法權(quán)益的有效維護。

當前殘疾人權(quán)利實現(xiàn)的空間不斷拓展，但同時也受到傳統(tǒng)福利的擠壓。正如本文前述所提到的，中國殘疾人事業(yè)的一個重要特色是把權(quán)利保障和社會發(fā)展緊密相結(jié)合，民生改善和福利增加為殘疾人平等權(quán)利實現(xiàn)創(chuàng)造了良好的條件。但是，傳統(tǒng)福利的經(jīng)濟保障功能和救助作用有時候被高估了。經(jīng)常聽到有人這樣說，“對殘疾人給予再多也不過分”，以顯示出對這一群體的重視。不過，把福利和救助作為殘疾人的第一需要，僅僅強調(diào)收入保障而忽略自由發(fā)展和平等機會，在重視的表象之下其實強化了殘疾人的弱勢身份。中國特色殘疾人事業(yè)倡導勞動福利型的發(fā)展方向，強調(diào)以就業(yè)為中心，理論上應當將促進殘疾人實現(xiàn)就業(yè)擺在前頭，突出就業(yè)的社會融合和能力提升價值，但從近年實踐看，人們寧愿更多地推動政府主導、國家包辦的基本生活保障工作，以消除殘疾人及其家庭的經(jīng)濟安全之虞，客觀上導致“勞動福利”日漸式微，“社會福利”占得上風。

福利固然重要，權(quán)利更為根本。在社會主義初級階段，我們確實應當重視殘疾人的基本生活、基本康復、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本住房等兜底保障和救助服務工作，以體現(xiàn)“弱有所扶”的要求，也應當認識到殘疾人保障和救助現(xiàn)狀還有很大的提升空間，而且這些福利一旦形成政策制度，本身會成為殘疾人權(quán)利的一部分。但是，從殘疾人權(quán)利實現(xiàn)的角度看，如何讓他們與其他人一樣獲得平等的康復醫(yī)療、教育培訓、勞動就業(yè)、參與社會等機會，體現(xiàn)一般公民的基本權(quán)利和人格尊嚴，乃是更為根本的事情。數(shù)年前，北京市一家民間團體組織了一場“殘疾人乘坐地鐵優(yōu)惠權(quán)研討會”，論證出行福利也是殘疾人的固有權(quán)利?？上г撗杏憰闹黝}混淆了福利與權(quán)利的界線。乘坐地鐵優(yōu)惠本身是一項福利訴求，為提高殘疾人的生活質(zhì)量和出行便利，爭取政府依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平及財政狀況制定殘疾人交通優(yōu)惠措施。這樣的福利訴求在形成制度之前，根本沒有對應的權(quán)利和義務事項，也就沒有所謂的“優(yōu)惠權(quán)”可言。相反，權(quán)利卻是不需要政府賦予的，殘疾人獨立、自主、無障礙地進出地鐵的“通行權(quán)”是他們作為一般公民本來就有的權(quán)利。從權(quán)利實現(xiàn)的價值和優(yōu)先性上講，爭取地鐵無障礙通行權(quán)始終應當優(yōu)先于爭取乘坐地鐵優(yōu)惠福利。然而權(quán)利實現(xiàn)之艱巨復雜，福利謀取之相對簡單易得，使得人們更愿意趨易避難。同樣的情形幾乎出現(xiàn)在殘疾人社會參與的每一個領域。例如，盲人平等乘坐公交（需要公交車輛無障礙識別服務和等候服務）應該優(yōu)先于乘車免費，殘疾兒童自由選擇到合適的學校讀書（需要輔具和無障礙等學習支持服務）應該優(yōu)于就學補助，殘疾人專用停車位設置（需要停車監(jiān)督服務）應該優(yōu)先于停車優(yōu)惠，殘疾人上網(wǎng)無障礙（需要網(wǎng)絡無障礙支持服務）應該優(yōu)先于網(wǎng)絡資費優(yōu)待，促進殘疾人按比例就業(yè)（需要就業(yè)服務）應該優(yōu)先于殘疾人就業(yè)保障金征繳，等等。實際工作中我們常常自覺不自覺地將解決福利待遇問題擺在前面，而把為殘疾人提供公共服務和爭取殘疾人平等權(quán)利、平等機會放在后頭?；仡欀袊鴼埣踩耸聵I(yè)整體發(fā)展進程，可以說，殘疾人福利水平雖然已經(jīng)有了大幅度提升，但更難啃的骨頭依然橫亙在我們的面前，社會上仍然存在著形形色色的偏見和歧視，消除殘疾人參與障礙、促進殘疾人平等權(quán)利實現(xiàn)的社會支持依然嚴重缺乏。

要解決殘疾人權(quán)利保障和福利促進之間的矛盾，根本出路在于樹立現(xiàn)代福利觀念，推動社會福利的政策方向和資源配置向為殘疾人提供必要的服務、促進殘疾人平等權(quán)利的實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。實踐證明，單純以反歧視的手段追求殘疾人的自由和平等權(quán)利，并不適合中國國情和傳統(tǒng)文化，而且“形式上的平等，實質(zhì)上的不平等”也無助于殘疾人的全面發(fā)展。21世紀初以來，國際社會對于權(quán)利和福利有了新的認知，傳統(tǒng)福利觀念逐漸被拋棄，“積極福利”正在成為理論共識和國家政策。所謂“積極福利”，指福利本身不是單純?yōu)榱私?jīng)濟目標，而是在滿足經(jīng)濟利益的基礎上，提供必要的服務，激發(fā)個人的潛能，使其獲得平等參與的機會，促進人格的發(fā)展。權(quán)利從來都是主動爭取來的，絕無可能靠施舍和救濟得到。現(xiàn)代福利觀念把福利作為權(quán)利實現(xiàn)和潛能開發(fā)的支持手段，通過提供福利服務，消除環(huán)境障礙，讓人獲得平等發(fā)展的機會。阿瑪?shù)賮啞どJ為，殘障給個人帶來沉重的負擔，“許多殘障造成的悲劇性后果事實上可以通過社會援助和創(chuàng)造性的公共干預得到避免或減輕的”，但是我們不能“將視野僅僅局限于收入分配上，并以此作為實現(xiàn)公平分配的基本原則”。[1]

中國的殘疾人福利政策制度應抓緊轉(zhuǎn)型，努力將有限的福利資源引導配置到促進殘疾人“增能”上，通過為殘疾人提供必要的支持和服務，培養(yǎng)主體意識，挖掘自身潛能，讓殘疾人在主動參與中獲得平等接受教育、實現(xiàn)就業(yè)和參與文化活動等機會，享有法律法規(guī)和政策制度賦予的各種平等權(quán)利。當前，我們應盡快在政策上改變將康復、無障礙、輔助器具等方面的服務和產(chǎn)品僅僅作為對特定貧困殘疾人救助內(nèi)容的做法，包括改變粗放的免費配發(fā)方式，最大程度地利用現(xiàn)代科學技術(shù)和輔助服務，并發(fā)揮其對有需求的殘疾人就醫(yī)、就學、就業(yè)和就養(yǎng)（即“養(yǎng)護照料”）等服務的有效支持作用，推動殘疾人融合教育、支持性就業(yè)、社會文化、社區(qū)康復實現(xiàn)更大發(fā)展。這樣的轉(zhuǎn)型，與經(jīng)濟社會發(fā)展階段沒有必然聯(lián)系。比如，我們?yōu)闅埣踩颂峁┚蛹曳眨瓤梢蕴峁┍Ｄ肥?、家政式的照料服務，也可以在服務中增加自身?quán)利倡導和自理生活能力培訓，讓殘疾人居家生活中的很多“不能”變成“能”。很明顯，這種福利服務方式才是現(xiàn)代福利理念的具體實踐。唯有如此，對待殘疾人才能夠真正從“重視”走向“尊重”，從“給予殘疾人再多也不過分”走向“殘疾人能力建設投入再多也不過分”，從經(jīng)濟保障走向服務保障，最終讓殘疾人有機會過上更加自由、獨立、有尊嚴的生活。

發(fā)展現(xiàn)代福利需要集中研究解決一個理論問題，即國際上普遍認同的觀點：“對殘障人的特殊保護不能視為對其他人的歧視”[6]。適當?shù)臒o障礙環(huán)境和支持性服務，并非是為殘疾人安排的一項額外的、特殊的權(quán)利，而是為實現(xiàn)一般人的權(quán)利，包括通行權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)和其他公民權(quán)利，提供支撐條件和合理便利。為此，我們要摒棄把無障礙、輔助器具、養(yǎng)護照料甚至康復服務本身簡單地理解為權(quán)利的說法，實際上它們只是為了促進人的社會融合和實現(xiàn)人的平等權(quán)利。在這里，我們看到，“平等、融合、共享”正是殘疾人全面發(fā)展不可分割的三個方面，需要我們在理論上論證，何者為前提，何者為關鍵，何者為目的。

2.國際殘疾人運動潮流與啟示

中國特色殘疾人事業(yè)之所以成就其“中國特色”，是在國際殘疾人運動思想潮流的背景下著筆和成色的。四十年前改革開放初期，我們重在了解和跟隨國際殘疾人運動的思想潮流；四十年后的今天，我們成為這一運動的倡導者和某些領域的引領者。這種變化趨勢，決定了新時代中國特色殘疾人事業(yè)必須放在國際殘疾人運動的大潮流下來思考、謀劃和行動。

2.1 國際殘疾人運動新的發(fā)展趨勢

從1981年各國開展“國際殘疾人年”活動、1982年聯(lián)合國通過《關于殘疾人的世界行動綱領》開始，殘疾人“平等、參與、共享”成為國際殘疾人運動的旗幟。新世紀以來，隨著《殘疾人權(quán)利公約》的施行和聯(lián)合國千年發(fā)展目標的確立，保障殘疾人平等權(quán)利、促進殘疾人融合發(fā)展，實現(xiàn)殘疾人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，越來越成為各國自覺行動?！稓埣踩藱?quán)利公約》確定了“尊重固有尊嚴和個人自主”“非歧視”、“充分和切實地參與和融入社會”“機會均等”“無障礙”等8條原則。2015年聯(lián)合國通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出“不讓一個人掉隊”的承諾，并吸取千年發(fā)展目標的教訓，在提出的17項目標中將殘疾人納入教育、就業(yè)、交通、能力建設等相關議程，目的是增強殘疾人的能力，促進他們?nèi)谌肷鐣?、?jīng)濟和政治生活。

2.2 中國的倡導與行動

中國政府和社會在國際殘疾人運動中從跟隨者到倡導者角色轉(zhuǎn)換的時間大約發(fā)生在世紀之交。從2000—2008年，中國政府積極推動制定《殘疾人權(quán)利公約》，并成為第一批締約和批準該公約的國家；中國政府還積極推動將殘疾人發(fā)展內(nèi)容納入《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，在此過程中不斷向國際社會倡導推動殘疾人全面發(fā)展。2000年，在中國倡導下發(fā)布的《新世紀殘疾人權(quán)利北京宣言》，建議國際社會共同推動制定一部旨在保障殘疾人權(quán)利的國際公約。2012年，中國殘聯(lián)與有關國際殘疾人組織共同在北京舉辦“消除障礙、促進融合”國際論壇，發(fā)布了旨在履行聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》、實現(xiàn)“千年發(fā)展目標”及2015年后殘疾人融合發(fā)展戰(zhàn)略的《北京宣言》。2014年，亞太經(jīng)合組織領導人會議在北京舉辦期間，中國殘聯(lián)和與會各方又發(fā)起了《促進殘疾人平等參與和融合發(fā)展的聯(lián)合倡議》，秉持《殘疾人權(quán)利公約》的非歧視和融合發(fā)展理念，呼吁采取切實有效的措施，保障殘疾人平等參與區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的權(quán)利，建立包容的社會環(huán)境，讓殘疾人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

2017年11月，習近平在向2013—2022年亞太殘疾人十年中期審查高級別政府間會議所致賀信中，指出了全球殘疾人運動新的價值準則和發(fā)展方向。他說：“隨著聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》實施，保障殘疾人平等權(quán)益、促進殘疾人融合發(fā)展越來越成為國際社會和各國的普遍共識和共同行動。”他又指出，“中國堅持以人民為中心，堅持在發(fā)展中保障和改善民生。中國將進一步發(fā)展殘疾人事業(yè)，促進殘疾人全面發(fā)展和共同富?！?。這一重要論述表明了這樣一種立場：“平等、融合、共享”應當成為新時代國際殘疾人事務新的共同價值；促進殘疾人平等發(fā)展、融合發(fā)展、共享發(fā)展，從而實現(xiàn)殘疾人全面發(fā)展，應當成為中國特色殘疾人事業(yè)在新時代的歷史使命。

2.3 國際視野下發(fā)展殘疾人事業(yè)的新課題

從國際國內(nèi)關系的視角來思考和把握新時代中國特色殘疾人事業(yè)新的歷史方位，更多地啟發(fā)我們基于中國國情進一步探索中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展道路。這其中有先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗需要我們學習，有中國傳統(tǒng)文化和時代精神需要我們弘揚，也有中國殘疾人事業(yè)過去四十年的創(chuàng)新實踐需要我們總結(jié)提煉。以下幾點相互之間沒有必然的邏輯關聯(lián)，是筆者的初步思考，提出來供學界一起研討，以期推動殘疾人事業(yè)理論能夠再往前走一步。

2.3.1 關于殘疾人與社會關系的問題。理念上要推動從“一個也不能少”到“每個人都很重要”的轉(zhuǎn)變。中國全面建成小康社會、聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，都提出了“一個也不能少”的口號?！皻埣踩艘粋€都不能少”，或者“不能落下一個殘疾人”“不讓一個殘疾人掉隊”，立足點是國家和整個社會。對殘疾人的定位是認為他們處于弱勢地位，是一個有特殊困難、特別需要幫助的群體?！懊總€人都很重要”，是許多先進國家開展殘疾人工作的重要口號，立足點不是殘疾而是人，堅持殘疾人在社會中的主體地位和主體責任，倡導為國家和社會做貢獻，有利于促進殘疾人的全面發(fā)展。

2.3.2 關于家庭地位和作用的問題。家庭是殘疾人生息安養(yǎng)的幸福港灣，是殘疾人社會關系的基礎，是殘疾人服務的第一平臺。家庭在中國是傳統(tǒng)文化綿延的基本脈絡和倫理共同體的基本樣態(tài)。充分發(fā)揮家庭對殘疾人支持的基礎作用，具有促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的獨特優(yōu)勢。家庭的自我保障和發(fā)展能力狀況，在很大程度上決定了殘疾人全面發(fā)展的能力和水平。我們不能把殘疾人服務從家庭全部推向市場，走全面社會化的發(fā)展路子，而舍棄最溫暖、最安全、最可靠的家庭。建立以家庭為中心的支持體系，應當是新時代殘疾人服務的中國方案。我們需要把握中國殘疾人家庭的人口結(jié)構(gòu)變化特點，來籌劃建設中國特色的殘疾人家庭支持系統(tǒng)。

2.3.3 關于勞動福利型的問題。20世紀80年代中國特色殘疾人事業(yè)初創(chuàng)階段就確立了勞動福利型的發(fā)展方向?！皠趧痈＠汀钡幕緝?nèi)涵是把勞動就業(yè)、勞動創(chuàng)造作為解決殘疾人問題和實現(xiàn)殘疾人發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，在國家和社會的特別保護與支持下，通過補償功能、提升素質(zhì)、增強能力，實現(xiàn)一定形式的就業(yè)，來改善殘疾人生存、參與和發(fā)展狀況，更好地達到經(jīng)濟自立、生活自主、精神自由，最終實現(xiàn)自身全面發(fā)展的目標。勞動是殘疾人最好的社會融合，也是最難的社會融合。勞動是殘疾人最基本的權(quán)利，也是殘疾人最重要的權(quán)利之一。勞動福利型是積極福利的一種形式，適合中國實際，符合新時代國家和社會發(fā)展要求，也貼合殘疾人“平等、融合、共享”的發(fā)展愿望，應該成為殘疾人事業(yè)現(xiàn)代化的基本發(fā)展形式。在勞動福利的視角下，殘疾人康復、教育等基本保障和服務才能真正顯示出其社會意義，才能煥發(fā)出其生機與活力。社會主義初級階段的基本國情和8500萬殘疾人口的實際情況，決定了中國不能走西方發(fā)達國家社會福利的道路，也不可能走過去集中就業(yè)的老路子，必須積極探索適應社會主義市場經(jīng)濟體制的勞動福利新路子。

2.3.4 關于殘疾人社會組織地位和發(fā)展的問題。殘疾人社會組織的培育和發(fā)展，是近年來我國殘疾人事業(yè)國際化、社會化發(fā)展的體現(xiàn)。在我國，殘疾人社會組織已經(jīng)成為殘疾人事業(yè)發(fā)展的有生力量，可以預期，新時代必將進一步成為殘疾人服務的中堅力量和重要依靠。殘疾人特殊性、多樣化、個性化的服務需要，是殘疾人社會組織產(chǎn)生、發(fā)展和繁榮的重要基礎。社會動員的廣度和深度，社會資源的整合和利用程度，社會力量的激活和參與程度，是衡量殘疾人事業(yè)發(fā)展水平和成熟程度的重要指針。殘疾人社會組織的數(shù)量、活躍程度、服務質(zhì)量，在一定意義上也是衡量殘疾人事業(yè)發(fā)展水平的一個重要指標。資金、設施、政策、人才是當前和今后一段時期制約殘疾人社會組織發(fā)展的主要原因，需要通過民辦公助、公辦民營、政府購買服務、政府補貼等方式扶持培育殘疾人社會組織，促進殘疾人服務業(yè)發(fā)展。新時代殘疾人社會組織需要制度約束、政策引導，更需要自律發(fā)展。

2.3.5 關于殘疾人能力建設的問題。促進殘疾人全面發(fā)展，在制度上應當建立完善收入分配機制、社會融合機制、權(quán)益保障機制，但是落腳點還是要加強殘疾人能力建設。甚至可以說，觀念、制度和環(huán)境的改善，都是為了促進殘疾人能力提升和展現(xiàn)?！捌降?、融合、共享”的價值目標，其實現(xiàn)沒有一條不依靠殘疾人自身能力的改善。殘疾人能力建設有兩個重點：一個是強化康復服務，促進殘疾人身心發(fā)展。每個殘疾人，無論生活狀況怎樣，都應當有機會接受康復服務，提高功能，改善能力。另一個關鍵方面是重視和發(fā)展教育。教育是一切發(fā)展的前提。殘疾人教育要從追求量的擴展轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)的提高，促進殘疾人全面素質(zhì)的發(fā)展，增強殘疾人參與社會、融入社會、貢獻社會的能力。殘疾人是美好生活的創(chuàng)造者，殘疾人能力建設狀況從某種意義上決定了新時代殘疾人和殘疾人事業(yè)發(fā)展的未來方向未來。