鄧大才，張利明

(華中師范大學 a.政治科學高等研究院；b.中國農(nóng)村研究院，武漢430079)

近年來，國家選擇一批縣市(區(qū))進行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革的試點工作。從改革的初步績效來看，集體資產(chǎn)股份權能改革不僅在明晰產(chǎn)權、整合資源等方面成效顯著，而且還引發(fā)了意想不到的治理效應，形成了規(guī)則—程序型自治。改革開放40年來，國家有很多改革政策在農(nóng)村實施，為什么集體股份權能改革能夠將農(nóng)村村民自治推向2.0版本呢?為什么一個集體資產(chǎn)股份權能改革就能夠解決村民自治30年都沒有解決的民主決策和民主管理問題呢?本文將以鄂皖贛三省的改革試驗區(qū)為對象探討規(guī)則—程序型自治何以產(chǎn)生及其背后的運行邏輯。

一、問題提出與概念界定

中國農(nóng)村村民自治經(jīng)過30年的發(fā)展，取得了顯著成效，但仍然存在發(fā)展水平良莠不齊的問題，有的地方自治能夠有效實現(xiàn)，有的地方則流于形式。從各地的實踐來看，可以將村民自治歸納為四種類型。

1.選舉型自治

所謂“選舉型自治”就是將自治等同于選舉，選舉結束后就沒有其他的自治行為和活動了。在中國農(nóng)村村民自治發(fā)展的早期階段，主要以民主選舉為導向[1]，許多學者都將村民選舉作為村民自治的重心，并形成了一系列研究成果。①相關研究成果可參見徐勇、吳毅:《鄉(xiāng)土中國的民主選舉》，華中師范大學出版社2001年版；李連江:《村委會選舉觀察》，天津人民出版社2001年版；白鋼、趙壽星:《選舉與治理:中國村民自治研究》，中國社會科學出版社2001年版；肖唐鏢等:《多維視角下的村民直選》，中國社會科學出版社2001年版。袁達毅指出:“民主選舉是農(nóng)村基層民主建設的核心環(huán)節(jié)，是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的前提、基礎?！盵2]詹成付、范瑜對中國農(nóng)村村委會選舉的10年實踐及發(fā)展成效進行了梳理[3]。國外學者對中國村民自治的研究也主要圍繞村民選舉展開，對此郭正林從不同角度進行了詳細梳理[4]。在實踐中，一些地方也出現(xiàn)只注重選舉的問題，對于選舉之后的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等重視不足，從而導致村民自治“虛化”“空轉”等問題，筆者將這種自治稱為“選舉型自治”。

2.會議型自治

所謂“會議型自治”就是將自治等同于開會，如政策推行要求用自治的方式，地方政府或者村莊就會開開會，傳達或者通報一下上級指示，或者進行動員、布置。從村民自治的角度來看，這種“會議型自治”在實踐中主要表現(xiàn)為村民會議和村民代表會議。湯晉蘇認為，村民會議是村民自治的最高權力組織，是農(nóng)民直接行使村務決策權的重要途徑，沒有村民會議，就不可能有村委會，也不可能有真正的村民自治[5]。郎友興、何包鋼認為中國的村民代表會議具有濃厚的鄉(xiāng)土氣息，這種會議形式擴大了農(nóng)民的政治參與，吸引了村莊精英參與村級政治生活[6]。進入20世紀90年代以來，學者們對村民自治過程中產(chǎn)生的新的會議自治展開研究。何包鋼著重對民主商談會、民主聽證會、民主懇談會等協(xié)商民主會議形式展開研究，并探討了中國協(xié)商民主制度的特征[7]。徐勇、項繼權等以村民自治的創(chuàng)新實踐為案例，對村民議事會議、村民理事會議等進行了探討，并認為這些形式激發(fā)了村民自治的內部活力。①參見徐勇、沈乾飛:《村民議事會:破解“形式有權，實際無權”的基層民主難題》，《探索》2015年第1期；項繼權、王明為:《村民理事會:性質及其限度》，《福建論壇》(人文社會科學版)2017年第9期。因此，有些人認為有村民參與開會就是自治，本文將之稱為“會議型自治”。

3.監(jiān)督型自治

監(jiān)督是村民自治的重要內容，很多地方和村莊重視監(jiān)督，要求村干部每年述職，村民代表投信任票，或者要求村務公開，從而形成了“監(jiān)督型自治”。李學舉認為民主監(jiān)督是村民在村民自治中的主要權利，是村民自治本質的體現(xiàn)，其目的是保障農(nóng)民實現(xiàn)當家作主[8]。馬寶成則指出農(nóng)村基層民主的績效在很大程度上由民主監(jiān)督來決定，村民監(jiān)督中的制度創(chuàng)新豐富了村民自治的形式，是農(nóng)村基層民主新的生長點[9]。盧福營、黨國英等則從案例調查出發(fā)，對基層探索的村務監(jiān)督委員會等監(jiān)督自治形式進行了闡述，并對這種村民監(jiān)督形式的意義、成效、路徑等展開分析。②參見盧福營、孫瓊歡:《村務監(jiān)督的制度創(chuàng)新及其績效——浙江省武義縣后陳村村務監(jiān)督委員會制度調查》，《社會科學》2006年第2期；黨國英:《試論建立村民監(jiān)督委員會的重要意義——基于對陜西農(nóng)村建立村民監(jiān)督委員會制度的調查》，《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第5期。

4.分配型自治

在廣東、福建、浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的村莊，年終分配額度比較大，圍繞著分紅和分配形成了特有的自治形式，本文稱之為“分配型自治”。這種“分配型自治”主要出現(xiàn)在農(nóng)村集體財產(chǎn)的管理和處理過程中。黃延信等從農(nóng)村集體資產(chǎn)改革出發(fā)，認為通過產(chǎn)權改革中的民主管理、民主協(xié)商、民主分配等，使農(nóng)民群眾真正擁有了集體經(jīng)濟組織的民主選舉權、經(jīng)營管理決策權和監(jiān)督權[10]。李勇華則對集體產(chǎn)權改革的“確權”“分權”“賦權”“活權”等過程進行了分析，指出村級集體財產(chǎn)的治理是村民自治的核心和根本，農(nóng)村集體資產(chǎn)通過一系列改革從根本上厘清了“國家—村民自治體”和“自治組織—村民”的雙重關系，為村民自治的發(fā)展奠定了基礎性條件[11]。趙家如則以北京市的農(nóng)村股份合作為例，闡述了在農(nóng)村股份合作改革中形成的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等機制[12]。

以上四種類型的自治某一個村莊可能都不同程度地存在，但會以某種類型的自治為主導。不管是在哪類村莊，每四年一次的選舉都會舉行，如果再加上民主監(jiān)督，可以稱為“選舉—監(jiān)督型自治”；選舉加上分配，可以稱為“選舉—分配型自治”。也就是說，以四種基本的自治類型為基礎，可以組合成多樣的自治類型。

但是這些自治類型及其組合都沒有涉及村民自治的最核心問題:規(guī)則和程序，即民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督中的規(guī)則與程序。這一問題雖然得到很多人的關注，但一直都沒有得到很好解決。這一困擾鄉(xiāng)村多年的問題，在全國29個農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試驗區(qū)得到了有效解決。立足于這一改革實踐，我們力圖回答中國農(nóng)村30年都解決不了的問題，為什么一個改革就解決了呢?

二、立規(guī)則:構建有效自治的基礎

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革就是將除承包地以外的集體資產(chǎn)、資源、資金進行股份化改革。改革主要涉及四項工作:一是清人，確定可以得到集體股份的成員；二是清產(chǎn)，確定可以分配給集體成員的資產(chǎn)；三是配股，即將資產(chǎn)分配給集體成員；四是賦能，即對股份賦予權能。上述每項工作都牽涉村莊中每一個人及其利益，涉及面廣、影響大。因此，只有按程序和規(guī)則辦事，才能夠獲得農(nóng)民的認同和擁護，才能夠順利推進。為此，每個改革試驗區(qū)都將規(guī)則和程序作為改革的重點。

1.框架規(guī)則

農(nóng)村集體資產(chǎn)改革由國家發(fā)動，農(nóng)業(yè)部組織實施。十八屆三中全會決定要求“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”[13]。2014年2月國務院辦公廳發(fā)布了《關于落實中共中央國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關政策措施分工的通知》，明確要求農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門有效落實“三中全會”精神。2014年農(nóng)業(yè)部出臺了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革試點方案》，并遴選了29個區(qū)縣市進行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革的試點工作。2015年農(nóng)業(yè)部批復了29個改革試驗區(qū)的改革方案，各地迅速展開了集體資產(chǎn)股份權能改革的探索與實踐。2016年，根據(jù)改革試驗情況及“三中全會”的精神，中共中央國務院出臺了《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革的意見》，規(guī)定了改革的目標、原則、方法及保障措施。各省市也根據(jù)中央和農(nóng)業(yè)部的文件出臺了相關政策，如江西出臺了《關于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革試點的指導意見》《關于在全省開展積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革試點工作的通知》。

從黨的全會精神到國家、農(nóng)業(yè)部的文件以及各省市的意見和通知，形成了一整套農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革的框架性規(guī)則。這些規(guī)則闡述了改革的意義、價值，對改革提出了原則性的目標、要求、方法、措施，同時也規(guī)定了改革的范圍、內容及實現(xiàn)的目標，并賦予了改革試驗區(qū)的合法地位和改革權力。

2.執(zhí)行規(guī)則

中央、農(nóng)業(yè)部和省市出臺了框架性規(guī)則(文件)后，29個改革試驗區(qū)必須將改革的目標和要求落地。因此，各個區(qū)縣市根據(jù)中央和部、省規(guī)定的精神制定具體的執(zhí)行性規(guī)則，即具體的改革目標、改革原則、改革步驟、改革方案及改革中一些特殊問題的規(guī)定等。

從改革試驗區(qū)安徽天長、湖北京山、江西余江的改革來看，主要有六類框架規(guī)則:第一，改革試點的總體性方案；第二，集體成員資格界定的意見和方案；第三，清產(chǎn)核資的方案和意見；第四，股份設置和股權配置的意見；第五，賦權的規(guī)則和要求；第六，資產(chǎn)、股權登記之類的文件和規(guī)則。安徽天長市集體成員身份界定、清產(chǎn)核資、股權配置、權能拓展的文件共計14個；湖北省京山縣共有9個規(guī)范性文件，其中，權能拓展規(guī)則最多，有4個；江西余江縣有11個規(guī)范性文件。

國家和部省的框架性規(guī)則大體相同，但是改革試驗區(qū)的執(zhí)行性規(guī)則則需要體現(xiàn)地方性知識，因為要將中央和國家的精神執(zhí)行到位，必須根據(jù)本地的條件、特點制定規(guī)則，才能保證鄉(xiāng)村改革有效推進。從評估來看，本次改革執(zhí)行規(guī)則非常詳細，比較規(guī)范，也具有很強的指導性。

3.操作規(guī)則

在具體實施農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權改革過程中，僅有國家、地方政府的規(guī)范性規(guī)則是難以推進的，還需要各個村莊結合本村的實際特點制定具體的改革細則。從改革實踐來看，農(nóng)民可能很難理解框架性文件和執(zhí)行性文件，因此各個地方都會安排一批干部與農(nóng)民一起推進改革。湖北京山為每個改革試驗區(qū)提供了幾個改革思路，供村民討論形成本村的改革規(guī)則；重慶梁平只提供一套方案供各村選擇；安徽天長則是出臺一套總體性原則，各村根據(jù)實際情況進行調整和補充。

在村莊和社區(qū)層面建立操作性規(guī)則，只有通過村民自治才能實現(xiàn)。概括起來主要有四個程序:一是學習框架規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則，包括培訓、指導等；二是討論規(guī)則，討論規(guī)則的可操作性，如誰是集體成員、哪些資產(chǎn)需要股份化等；三是在討論的基礎上建立本村或者本組的操作規(guī)則；四是操作規(guī)則的公示和通過。

在湖北京山，各個村莊根據(jù)框架規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則建立很多操作性規(guī)則，如實施村組兩級股權改革；推行節(jié)點配股，包括1982年、1998年和改革實施時間等三個時間點的配股規(guī)則；執(zhí)行兩類股份，即資產(chǎn)股和面積股；考慮最初的歷史貢獻，對于合作化時期入社時有四大農(nóng)具、耕牛的家庭給予現(xiàn)金補償?shù)取＞┥娇h各個試點村因村、因組制宜，一村一策，一組一策，村組干部和農(nóng)民參與制定，因而規(guī)則非常精致、細致。

與京山的改革相比，安徽天長的改革則相對簡單，各個村莊結合框架性規(guī)則、執(zhí)行性規(guī)則，商定出操作性細則:一級股份經(jīng)濟，沒有組級股份社；不考慮歷史貢獻，一視同仁；按份所有，只量化經(jīng)營性資產(chǎn)，資源性資產(chǎn)暫時不量化、不固化；政經(jīng)分離但是不分家，即建立兩套賬，但是人員交叉任職；監(jiān)事會、理事會相互制衡等。

雖然江西余江的試點村莊不多，但是在規(guī)則和程序上十分規(guī)范，在改革試點村，通過村民討論形成如下可操作性規(guī)則:以組清人、協(xié)商確定成員資格、貨幣量化與面積量化同步進行、一人一股等。

在所有的改革村莊中，操作規(guī)則的形成都采取了自治形式:一是開會，如村民代表大會、村民會議、理事會會議、監(jiān)事會會議、股東大會和股東代表會議以及各類聯(lián)席會議；二是成立專門的小組，如集體成員界定小組、清產(chǎn)核資小組等，每個小組都由村干部、黨員、農(nóng)民代表共同組成；三是公示與簽字，所有的規(guī)則都要公示，所有的措施都要通知到人，所有的會議和最后的結果都必須當事人簽字。

從上述分析可見，農(nóng)村集體股份權能改革本身就需要村民自治，這種自治主要通過農(nóng)民討論規(guī)則、制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則來完成，這些規(guī)則既構成了自治的基礎，同時也是自治的重要內容。所以，從規(guī)則層面來看，我們可以將這種以規(guī)則為載體和途徑的自治稱為“規(guī)則型自治”。

三、建程序:構建有效自治的框架

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革除了定規(guī)則、按照規(guī)則辦事外，還定程序、按照程序辦事。程序主要分為總體程序和具體程序兩種。

天長市在程序方面最為嚴格和細致，總體包括清人、清資、配股三大步驟，合計有20個子步驟。一是集體成員身份界定:6個步驟。主要包括:成立組織(領導小組和調查小組)；發(fā)布公告(登記對象、基準日、時間、方式)；摸底登記(個人基本信息、戶籍變動情況、身份類型)；方案制定(五級會議研究、討論并表決:村兩委會議—村民代表會議—村民大會—小組會議—戶代表會議)；審核公示(村務公開欄)；編制名冊上報備案(鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、市農(nóng)委備案)。二是清產(chǎn)核資:8個步驟。主要包括:制定方案、動員培訓、全面清理(村級清查小組)、價值認定、張榜公示、民主確認、審核上報(村級核查小組)、建檔建制。三是股權配置:6個步驟。主要包括:將集體經(jīng)營性資產(chǎn)凈值折股；配置個人股；按戶發(fā)放股權證書；靜態(tài)管理股權，賦予占有、收益、繼承、有償退出、抵押、擔保這6項權能；股權證信息動態(tài)錄入農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化管理平臺，歸檔管理，市農(nóng)委備案。①安徽省天長市的第三方改革評估材料(未刊稿)由黨亞飛博士提供。天長市的3大步驟、20個子步驟，層層推進、環(huán)環(huán)相扣，構成了自治程序鏈。在三個改革試驗區(qū)中，天長市不僅規(guī)則最多，而且程序也最細致規(guī)范。這些程序也構成了村民自治的基本框架。

京山縣的總體改革包括清人清資同步進行、量化資產(chǎn)、配置股權、發(fā)放證書、靜態(tài)管理等，共計20個步驟。具體程序為:一是集體成員身份界定:9個步驟。組建專班—制定方案—宣傳發(fā)動—調查摸底—劃定類別—公示結果—民主決策—成員登記—成員備案。二是清產(chǎn)核資:6個步驟。確定基準日與范圍—確定清查內容(現(xiàn)金、銀行存款、對外投資、存貨、應收款項、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、土地資源、債務等)—產(chǎn)權界定—資產(chǎn)評估—公示審核—建立臺賬。三是股權配置:5個步驟。主要是量化到人、固化到戶、靜態(tài)管理等5個步驟。①湖北省京山縣的第三方改革評估材料(未刊稿)由王琦博士提供。在改革中，京山縣各村也按照各個程序執(zhí)行，每個程序都嚴格按照規(guī)則執(zhí)行，如成員資格必須“個人簽名，三榜公示”，每一個步驟、每一個程序都不能少，否則就是“違法”。京山的20個子程序都由農(nóng)民自己討論形成，而且每個程序農(nóng)民都參與、知曉或者簽字，這些程序確保了改革過程中村民自治的有效實現(xiàn)。

相比天長市和京山縣，余江縣的改革相對簡單，但也有13個步驟和程序:一是成員界定:4個步驟。村(組)代表大會制定成員界定辦法；理事會界定集體成員身份，并公示界定結果；村民代表大會或者戶主會議解決爭議問題。二是清產(chǎn)核資:5個步驟。民主選舉，組建理事會，協(xié)助或主持清產(chǎn)核資；村理事會或清產(chǎn)核資小組自主開展清產(chǎn)核資工作；依據(jù)相關標準自行對資產(chǎn)進行量化評估；公示清查結果；建立臺賬。三是股權配置:4個步驟。村(組)代表大會制定股權配置方案；依成員界定配置股權；公示股權配置結果；依據(jù)村莊傳統(tǒng)承包地調整規(guī)則，動態(tài)管理股權。②江西省余江縣的第三方改革評估材料(未刊稿)由楊明博士提供。余江縣的改革程序雖然相對簡單，但是在改革過程中，鄉(xiāng)村干部和群眾代表、理事會嚴格按照程序執(zhí)行，既體現(xiàn)了群眾參與性，也體現(xiàn)了規(guī)則性和程序性，為村民自治有效實現(xiàn)提供了框架性條件。

在改革過程中，所有的程序都由村民安排和決定，所有程序都有村民參與，所有程序都有記錄和簽名，所有程序及規(guī)則的執(zhí)行結果都有公示，都得到集體成員的認定或認可。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革既有民主管理、民主監(jiān)督，更有民主決策，這是最有效的村民自治。30年來村民自治最難實現(xiàn)的民主管理和民主決策，在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革中得到了有效實現(xiàn)。從程序層面來看，在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革過程中形成的以程序為核心的自治可以稱為“程序型自治”。

四、規(guī)則—程序型自治:決定因素與基本類型

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革是一項重大農(nóng)村經(jīng)濟體制創(chuàng)新，30年來難以實現(xiàn)的村莊民主管理和民主決策在改革中得以實現(xiàn)，特別是形成了以規(guī)則、程序為載體、為核心、為途徑的自治，本文稱之為規(guī)則—程序型自治。

1.規(guī)則—程序型自治的決定因素

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革為什么能夠使村民自治得以有效實現(xiàn)，為什么能夠一舉解決30年都沒有解決的民主決策和民主管理問題?我們認為主要有四個因素:一是利益性。集體資產(chǎn)股份權能改革是一件重大的體制改革，它涉及集體經(jīng)濟中每個人、每個集體的資產(chǎn)，甚至還要追溯到合作化和農(nóng)村人民公社時期的集體資產(chǎn)和貢獻，必須讓農(nóng)民自治、參與改革。二是復雜性。集體資產(chǎn)股份權能改革涉及面之廣、人數(shù)之多、時間之長、資源之多、政策之雜，都是歷次改革所沒有的，只能通過規(guī)則和程序來實施。三是權利性。當前改革的大環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，依法治國理念日益深入人心，人們的權利意識不斷增強，改革要讓村民認同，要得到村民支持和擁護，必須依靠村民，特別是依靠村民自治。四是強制性。國家和政府嚴格要求，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革由黨的“三中全會”決定，并由黨中央和國務院發(fā)文規(guī)定，農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局具體執(zhí)行，要求既要改革體制，搞活資源，又讓群眾滿意，讓群眾有獲得感。集體產(chǎn)權股份改革的利益性、復雜性、權利性、外部強制性共同決定了其要依靠村民自治，要按照規(guī)則和程序來改革。正因為如此，國家才會在改革中要求各試驗區(qū)、各地充分發(fā)揮民主，充分利用村民自治，引導農(nóng)民制定規(guī)則、建立程序，按照規(guī)則和程序來進行改革。

上述可見，任何一項改革、任何一項制度的形成都離不開國家，也離不農(nóng)民。再龐大的資產(chǎn)資源、再復雜的利益關系、再強的權利意識，只要按照規(guī)則—程序辦事，只要依靠群眾、只要群眾全程參與，就能夠有效解決，改革就能夠順利推進。

2.規(guī)則—程序型自治的基本類型

通過對天長、京山和余江3個改革試驗區(qū)的考察，結合其他26個改革試驗區(qū)的驗證，我們可以建立一個二維象限，以規(guī)則性為縱軸，以程序性為橫軸。所謂“規(guī)則性”是指改革規(guī)則的數(shù)量、細化執(zhí)行的程度；所謂“程序性”是指改革程序的數(shù)量及執(zhí)行程序的程度。根據(jù)規(guī)則性和程序性的不同組合可以形成四類比較經(jīng)典的自治形態(tài)(見下圖):一是如果一個改革試驗區(qū)，規(guī)則較多較細，而且程序性也很強，則會形成典型的規(guī)則—程序型自治；二是如果規(guī)則較多，但如果程序性不強，再多的規(guī)則、再細的規(guī)則也難以落實，這樣就會形成懸浮型自治；①懸浮型自治與前文所說的規(guī)則型自治有所區(qū)別，規(guī)則型自治是指規(guī)則能夠得到有效執(zhí)行的一種自治類型，而懸浮型自治是有規(guī)則、但規(guī)則得不到執(zhí)行的一種非有效性自治。三是如果程序性很強，但是規(guī)則不多，也不細致，則會形成程序型自治，但是改革會比較粗糙；四是如果規(guī)則性不強，程序性也不強，則自治難以形成，本文稱之為無為型自治。

根據(jù)規(guī)則性和程序性的程度，我們可以根據(jù)29個改革試驗區(qū)的改革情況確定其在這個二維圖上的位置。同時，全國其他地區(qū)推進的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革，也能夠用此模型進行解釋和預測。

圖 規(guī)則—程序性自治的類型

3.規(guī)則與程序的數(shù)量和強度

規(guī)則和程序是形成規(guī)則—程序型自治的重要因素，而且規(guī)則和程序也是自治的核心因素。但是規(guī)則和程序是不是越多越好，執(zhí)行強度越大越好呢?規(guī)則與程序到底孰重孰輕?從我們的研究來看，可以得出如下的結論:一是規(guī)則和程序的數(shù)量并非越多越好，只要能夠解決問題就可以，各地沒有必要追求規(guī)則和程序的數(shù)量，而是要因地制宜地解決問題。二是規(guī)則和程序的執(zhí)行強度越大越好，規(guī)則重在執(zhí)行，程序重在落實，所以要確保改革實現(xiàn)，要確保村民自治有效實現(xiàn)，執(zhí)行強度越大越好。三是規(guī)則和程序都重要，沒有規(guī)則，程序沒有作用；只有規(guī)則，沒有程序，規(guī)則也無法實現(xiàn)，因此兩者同等重要。