上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院

1 “上海2035”的區(qū)域發(fā)展思路

1.1 高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)下的區(qū)域協(xié)同推動城市功能提升思路

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡稱“上海2035”）是黨的十九大召開后第一個獲國務(wù)院批復(fù)的超大城市總體規(guī)劃。按新一輪城市總體規(guī)劃實施動員大會精神，要把高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活作為規(guī)劃實施的根本落腳點(diǎn)，突出全球、面向未來，以更寬廣的視野，始終堅持對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平。

在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念指引下，上海未來發(fā)展將更明確地指向綠色發(fā)展、永續(xù)發(fā)展，并貫穿到各層次規(guī)劃策略的制定中。作為超大城市治理典范的上海，未來發(fā)展已超越城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長訴求，轉(zhuǎn)向以區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提升城市競爭力，轉(zhuǎn)向以人為本、內(nèi)涵發(fā)展提升城市品質(zhì)[1]。

1.2 多維度目標(biāo)愿景下的區(qū)域交通協(xié)同發(fā)展策略

上海是長江三角洲世界級城市群的核心城市，將依托區(qū)域建設(shè)成為卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市[2]。

建設(shè)更具活力的繁榮創(chuàng)新之城，要求通過長三角區(qū)域協(xié)同建設(shè)更開放的國際樞紐門戶，在同城化都市圈范圍內(nèi)打造軌道都市，提升公共交通主導(dǎo)戰(zhàn)略，提供高效易達(dá)的交通出行服務(wù)。營造更富魅力的幸福人文之城，要求在城市發(fā)展密集區(qū)構(gòu)建TOD（transit-oriented development）社區(qū)，形成良好的慢行網(wǎng)絡(luò)與街道空間品質(zhì)，營造包容公平的出行環(huán)境。建設(shè)更可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城，要求共同引導(dǎo)綠色交通出行，促進(jìn)職住空間匹配，加強(qiáng)需求管理，促進(jìn)集約低碳交通模式發(fā)展[3]。

1.3 多視角下的同城化都市圈交通協(xié)同規(guī)劃任務(wù)

交通是城市發(fā)展的重要支撐和空間骨架?！吧虾?035”聚焦長三角協(xié)同規(guī)劃區(qū)域、同城化都市圈、主城區(qū)及城鎮(zhèn)圈等不同空間層次，通過系統(tǒng)支撐和政策引導(dǎo)，加強(qiáng)國家戰(zhàn)略落實，加強(qiáng)多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)的提升和對空間發(fā)展的導(dǎo)向性。

以都市圈承載國家戰(zhàn)略和要求，并拓展至滬寧杭城市群的時空范圍，通過加強(qiáng)對區(qū)域性重大交通基礎(chǔ)設(shè)施資源的統(tǒng)籌和國家級、區(qū)域性綜合交通廊道的構(gòu)建，提升上海樞紐的國際功能和區(qū)域連接度，促進(jìn)上海與長三角區(qū)域乃至長江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)動發(fā)展。

推動同城化都市圈的協(xié)同發(fā)展?；诮?jīng)濟(jì)聯(lián)系度與交通時距定量要素分析，結(jié)合文化、生態(tài)等定性因素校核，提出在上海和近滬地區(qū)共同構(gòu)建全球城市區(qū)域。在此范圍內(nèi)，以重要交通廊道為骨架，謀劃“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間格局，形成90分鐘左右可達(dá)、具有同城效應(yīng)的上海大都市圈（圖1）。

圖1 上海大都市圈范圍示意

2 從上海到區(qū)域：全球樞紐功能提升

2.1 外部環(huán)境與自身發(fā)展要求

1990年浦東開發(fā)開放是改革開放以來上海推動區(qū)域發(fā)展的重大舉措，1999版上海市城市總體規(guī)劃明確提出建設(shè)國際航運(yùn)中心的設(shè)想。經(jīng)過過去近30年的建設(shè)發(fā)展，上海的港口、機(jī)場已經(jīng)取得了令人矚目的成績，并成為長三角區(qū)域的國際門戶樞紐，特別是洋山深水港的建設(shè)，業(yè)已成為上海走向區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基石。從目前發(fā)展來看，一方面僅局限于內(nèi)部空間難以拓展規(guī)模、提升能級，另一方面，由于上海長期以來依賴傳統(tǒng)的滬寧、滬杭交通廊道，對外輻射扇面尚未打開，使得國際海空樞紐輻射面、服務(wù)腹地有限，距離“具有全球資源配置能力”的國際航運(yùn)中心發(fā)展要求仍有差距。

面對現(xiàn)實瓶頸逐步突破，同時更需面向未來發(fā)展。發(fā)達(dá)的國際航運(yùn)服務(wù)市場、層次分明的樞紐體系和完善的集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)是全球城市的共同特征和經(jīng)驗。立足“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的國家戰(zhàn)略要求，以及2016年發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，上海樞紐需要提升航運(yùn)服務(wù)品質(zhì)，并大力強(qiáng)化國際樞紐機(jī)場功能；更需要加強(qiáng)沿海、沿江交通走廊的構(gòu)建來支撐樞紐能級的提升。因此，必然要求樞紐建設(shè)從上海自身市域到長三角區(qū)域，更多地依托區(qū)域、鏈接區(qū)域、服務(wù)區(qū)域。

2.2 強(qiáng)化亞太航空門戶樞紐地位

一是外升能級，輻射國際。結(jié)合長三角區(qū)域機(jī)場客流需求和國際樞紐機(jī)場能力研判，2035年上海機(jī)場總量上達(dá)到1.8億人次吞吐能力，近四成為國際客流，旅客中轉(zhuǎn)比率20%左右。二是內(nèi)拓腹地，空鐵聯(lián)運(yùn)。圍繞浦東機(jī)場建設(shè)鐵路上海東站和機(jī)場雙聯(lián)絡(luò)線，提高浦東機(jī)場與虹橋樞紐、乃至長三角區(qū)域腹地城市的連接度。三是組群聯(lián)動，系統(tǒng)合力。預(yù)留上海的浦東機(jī)場、虹橋機(jī)場與寧波、南通、嘉興、杭州、無錫等鄰近城市機(jī)場之間的快速交通通道，在區(qū)域?qū)用鏀U(kuò)大樞紐整體能力；并充分利用低空空域資源，在青浦規(guī)劃基地型通用機(jī)場，適應(yīng)未來多層次的航空客運(yùn)需求。

2.3 推動國際海港樞紐功能升級

突出高端航運(yùn)服務(wù)功能。上海港要由物流貿(mào)易型向綜合服務(wù)型的港口轉(zhuǎn)型升級，集裝箱吞吐能力保持在4 000～4 500萬標(biāo)箱，預(yù)留大洋山進(jìn)一步開發(fā)條件。同時，優(yōu)化集疏運(yùn)結(jié)構(gòu)。區(qū)域聯(lián)動共同提升長江黃金水道能力，突出江海聯(lián)運(yùn)，將水水中轉(zhuǎn)比例提高至55%。更進(jìn)一步而言，需要優(yōu)化區(qū)域港口功能布局。為適應(yīng)船舶大型化趨勢，加強(qiáng)與寧波-舟山港、南通港等沿海港口以及長江下游港口的分工合作，共同打造長三角核心港口群，發(fā)揮組合效應(yīng)。通過港口之間的協(xié)作，推進(jìn)城市在海洋創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的深度合作，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的升級。

圖2 上海和近滬地區(qū)復(fù)合交通廊道和樞紐布局圖

2.4 完善復(fù)合高效的國家綜合運(yùn)輸通道

在長三角區(qū)域構(gòu)建“五橫四縱”交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過滬通、北沿江、滬蘇湖、滬甬等交通通道的建設(shè)，上海對外交通廊道著重打通輻射沿海及內(nèi)陸地區(qū)的通道，帶動沿海地區(qū)和中西部地區(qū)發(fā)展，構(gòu)建由高速公路、高速鐵路、城際鐵路為主的陸路復(fù)合通道。

按客貨分流、打通南北的思路，在上海大都市圈范圍內(nèi)形成“五個方向、七條廊道”（表1），提升上海樞紐與區(qū)域腹地的連接度，同時以此為交通骨架構(gòu)建同城化都市圈[4]。

3 從區(qū)域到上海：都市圈同城化發(fā)展

3.1 新型城鎮(zhèn)化時代的到來

基于城市空間演變的普適規(guī)律，地域空間從城市、都市區(qū)（Metropolitan）向城市群（Urban agglomerations）、巨型發(fā)展地區(qū)演進(jìn)。城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，將形成以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸的“兩橫三縱”國家空間發(fā)展格局[5]。通過19個城市群和2個都市圈發(fā)揮帶動和輻射作用，促進(jìn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1 上海大都市圈“五個方向、七個廊道”構(gòu)成一覽表

2016年5月國務(wù)院通過了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》[6]，將上海和江蘇、浙江、安徽共26個地級以上城市納入長三角城市群范疇，國土面積21.17萬平方公里，2014年年末總?cè)丝?.5億人。規(guī)劃“一核五圈四帶”的網(wǎng)絡(luò)化空間格局，優(yōu)化提升空間利用效率。構(gòu)建以城際鐵路為主通道的城際交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)與周邊城市之間1～2小時通達(dá)。

從東京、倫敦等發(fā)展成熟、穩(wěn)定的都市圈來看，東京都市圈單中心結(jié)構(gòu)明顯，區(qū)部是都市圈的核心，發(fā)達(dá)的軌道交通系統(tǒng)支撐了高峰時段巨大的向心性通勤客流；區(qū)部的就業(yè)人員絕大多數(shù)居住在20～50公里的圈層區(qū)域。倫敦都市圈（大倫敦地區(qū)）呈現(xiàn)多中心結(jié)構(gòu)體系，通過環(huán)狀軌道線路與放射狀的市郊鐵路對接，實現(xiàn)都市圈軌道交通一體化，就業(yè)中心大多位于距倫敦中心60～80公里的圈層。

3.2 合理引導(dǎo)交通圈的時空尺度

都市圈是城市群的一種特殊形態(tài)，具有首位度高的強(qiáng)核心城市[7]。以基層行政區(qū)劃為統(tǒng)計單元，通過一定人口規(guī)模和密度來識別中心城市，并以密切的通勤聯(lián)系（以通勤率為指標(biāo)）來識別高度社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，如日本國勢普查報告采用1.5%的通勤率。但僅從通勤單一角度，上海中心城的通勤圈仍集中在30公里左右空間范圍內(nèi)。

都市圈需在一定合理時空范圍內(nèi)組織交通網(wǎng)絡(luò)、協(xié)調(diào)功能分工、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局等。而合理時空范圍的確定需至少考慮兩方面因素：一是時空壓縮理論，即交通技術(shù)革新促使城市內(nèi)部、城市與城市之間的交通時間壓縮，使得人們可以在既定時間內(nèi)到達(dá)更遠(yuǎn)的地方[8]。在空間語境下，交通系統(tǒng)運(yùn)行速度的提升，使得人們的空間活動范圍得以擴(kuò)展而制成城市、都市圈的大幅增加，其中以主導(dǎo)或骨干交通模式起決定性作用。二是居民出行時間恒定法則。盡管超大城市無法在局部區(qū)域?qū)崿F(xiàn)職住平衡，由于骨干交通系統(tǒng)的支持，上海市居民全天出行時間和通勤出行時間并未隨著城市空間拓展、交通網(wǎng)絡(luò)可達(dá)范圍而同步增長，如全天出行時間仍恒定在1.1～1.3小時內(nèi)。

對都市圈150公里范圍典型的中心城—新城—新市鎮(zhèn)圈層結(jié)構(gòu)，其緊密的商務(wù)、商業(yè)聯(lián)系，要求出行能當(dāng)日往返并保證有效停留時間，可接受的門到門出行時間期望小于2小時，而利用城際鐵路、高速鐵路等方式站到站出行時間以1小時為宜。同時，都市圈內(nèi)將形成若干尺度大小不同的空間，合理的通勤尺度實際受時間尺度所約束。以多層次軌道交通為主導(dǎo)的都市圈通勤范圍為實際通勤速度×通勤時間。因此，未來隨著區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，上海中心城通勤圈的空間地域范圍將可能達(dá)到60～70公里。

3.3 塑造并完善城際交通模式

基于“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的區(qū)域空間發(fā)展趨勢，在國家層面高速鐵路、城際鐵路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，著重加強(qiáng)上海大都市圈范圍內(nèi)的區(qū)域城際軌道網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，城際鐵路、市域鐵路、軌道快線根據(jù)其不同服務(wù)特性，為大都市圈內(nèi)若干大城市形成的次級城市群、若干中小城市形成的城鎮(zhèn)圈等不同時空范圍，以及對應(yīng)的城市、功能節(jié)點(diǎn)提供相應(yīng)效率的服務(wù)（表2）。在城鎮(zhèn)圈、縣域范圍內(nèi)構(gòu)建局域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，如現(xiàn)代有軌電車、BRT等，服務(wù)于出行距離5～20公里的客流走廊。對于大都市圈內(nèi)的重點(diǎn)功能節(jié)點(diǎn)，應(yīng)在區(qū)域交通設(shè)施互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)直聯(lián)直通的軌道交通服務(wù)，“站到站”時間服務(wù)目標(biāo)為：核心城市樞紐與中心城市間60分鐘可達(dá)，毗鄰大城市之間30分鐘內(nèi)可達(dá)，次級城市群內(nèi)部10萬人以上城鎮(zhèn)30分鐘可達(dá)。

在已實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的高速公路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，按照服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、進(jìn)一步提高覆蓋率和便捷性服務(wù)的要求，完善次級城市群/戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、城鎮(zhèn)圈/縣域的干線道路網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)加強(qiáng)主要公路、次要公路和一般公路的服務(wù)側(cè)重點(diǎn)，形成不同城市節(jié)點(diǎn)之間的有效連通（表3）。按其功能層次，在實施階段結(jié)合現(xiàn)實需求和實際情況，確定各功能層次公路的技術(shù)等級和行政等級。

3.4 協(xié)同城鎮(zhèn)功能與空間發(fā)展

突出交通骨架引導(dǎo)。增強(qiáng)區(qū)域復(fù)合交通廊道上重點(diǎn)城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)的功能，強(qiáng)化區(qū)域重要交通廊道對空間節(jié)點(diǎn)的引導(dǎo)和支撐作用。沿滬寧、滬杭、滬湖廊道，提升嘉定（安亭）、松江、青浦等地區(qū)城鎮(zhèn)的綜合性服務(wù)功能和輻射能力；沿滬通、沿江、沿灣、滬甬廊道，優(yōu)化外高橋、空港、臨港等地區(qū)產(chǎn)業(yè)功能，強(qiáng)化奉賢、南匯、金山的門戶樞紐和綜合性服務(wù)功能。

表2 上海大都市圈區(qū)域城際軌道交通服務(wù)層次

表3 上海大都市圈干線道路功能網(wǎng)絡(luò)層次

表4 上海大都市圈不同城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)的骨干交通設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)

在核心、中心城市突破集中城市化區(qū)域之后，將沿廊道形成軸帶、串珠式空間格局，不同等級規(guī)模、功能定位的城市節(jié)點(diǎn)，需要不同的設(shè)施配置。如上海的新城的人口密度、城市發(fā)展強(qiáng)度、客貨交通需求特征與大城市類似，因此城際鐵路、軌道交通、高速公路等為必要設(shè)施，并根據(jù)交通主廊道與城鎮(zhèn)圈空間布局的關(guān)系，合理配置高速鐵路、城市快速路；而上海的核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)按照中等城市標(biāo)準(zhǔn)配置，一般鎮(zhèn)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)配置（表4）。

4 結(jié) 語

交通能夠支撐城市社會經(jīng)濟(jì)活動，也能夠塑造城市乃至區(qū)域發(fā)展新格局。在城市開發(fā)、交通發(fā)展由增量為主轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化，逐步進(jìn)入有序建設(shè)、漸進(jìn)調(diào)整，并加強(qiáng)多交通系統(tǒng)整合優(yōu)化的背景下，必然要求交通規(guī)劃由過去注重交通設(shè)施規(guī)模的增加以滿足需求的增長，轉(zhuǎn)向構(gòu)建、組織、調(diào)控交通網(wǎng)絡(luò)使之主動適應(yīng)并引導(dǎo)多樣化的交通出行活動需求，其核心是通過協(xié)同規(guī)劃，建立多方式復(fù)合交通網(wǎng)絡(luò)，并逐步建立一體化的信息、管理平臺，整體構(gòu)建物理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)營組織網(wǎng)絡(luò)、信息誘導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)并實現(xiàn)對之綜合運(yùn)行調(diào)控。作為區(qū)域發(fā)展的整體，大都市圈內(nèi)部也需要在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套可動態(tài)監(jiān)測的指標(biāo)體系，使得區(qū)域協(xié)同的目標(biāo)與行動一致，實現(xiàn)城市功能地域的有效拓展。