【摘要】對(duì)撫仙湖的保護(hù)治理是極其重要且迫切的課題，而資金是各類保護(hù)治理項(xiàng)目順利推進(jìn)的重要保障。玉溪市提出要建立多元化資金投入機(jī)制，要通過(guò)PPP模式吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與，然而從現(xiàn)行運(yùn)作實(shí)踐看，項(xiàng)目審批、社會(huì)資本方、政策變化和金融機(jī)構(gòu)等均存在一些制約，在撫仙湖保護(hù)治理融資中要運(yùn)用好PPP模式融資，應(yīng)從改善外部環(huán)境和項(xiàng)目依法依規(guī)運(yùn)作著力。

【關(guān)鍵詞】PPP 撫仙湖 融資 問(wèn)題 建議

撫仙湖是我國(guó)最大的深水型淡水湖泊，蓄水量達(dá)206億立方米，占云南省九大高原湖泊總蓄水量的68.2%，是我國(guó)內(nèi)陸水質(zhì)最好、蓄水量最大的深水型貧營(yíng)養(yǎng)淡水湖泊?！笆濉逼陂g，圍繞環(huán)湖生態(tài)修復(fù)、截污治污、面源污染控制、入湖河道及村落環(huán)境綜合治理、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)五大類70多個(gè)項(xiàng)目，撫仙湖保護(hù)治理擬估算投資145億元。玉溪市委市政府明確提出要建立“中央引導(dǎo)，地方為主，市場(chǎng)運(yùn)作，社會(huì)參與”的多元化資金投入機(jī)制，在積極爭(zhēng)取撫仙湖得到中央水質(zhì)較好湖泊專項(xiàng)資金等支持的同時(shí)，也要通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與，積極爭(zhēng)取將更多撫仙湖項(xiàng)目納入中央和省級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。然而，從玉溪市現(xiàn)行運(yùn)作的PPP項(xiàng)目實(shí)踐看，PPP模式在撫仙湖保護(hù)治理融資中也存在一些問(wèn)題亟待有關(guān)部門的關(guān)注。

一、存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目審批流程較長(zhǎng)，配套設(shè)施及專業(yè)人才缺乏

一是審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》規(guī)定，PPP項(xiàng)目操作流程包括5個(gè)階段和19個(gè)節(jié)點(diǎn)，要涉及發(fā)改委批復(fù)、環(huán)評(píng)、

國(guó)土、規(guī)劃和城投公司等多個(gè)環(huán)節(jié)和部門，項(xiàng)目審批流程周期較長(zhǎng)。二是第三方咨詢、評(píng)估等專業(yè)配套機(jī)構(gòu)和人才缺乏。PPP生命周期中涉及實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、資格審查文件、采購(gòu)文件、響應(yīng)文件、評(píng)審文件、談判文件、項(xiàng)目合同等多種專業(yè)文書，但目前許多缺乏專業(yè)資質(zhì)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)跟風(fēng)進(jìn)入市場(chǎng)，導(dǎo)致PPP咨詢服務(wù)市場(chǎng)魚龍混雜，真正符合PPP項(xiàng)目流程專業(yè)要求的第三方咨詢等專業(yè)配套機(jī)構(gòu)十分缺乏。

（二）社會(huì)資本參與門檻限制較高，民營(yíng)資本參與度很低

從玉溪市現(xiàn)行運(yùn)作的PPP項(xiàng)目看，對(duì)社會(huì)資本的要求較高，門檻導(dǎo)致民營(yíng)資本參與度很低。如，某污染底泥疏挖及處置工程（PPP）項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本參與的財(cái)務(wù)要求：1）注冊(cè)資本不低于10億元人民幣；2）截止2015年12月31日，總資產(chǎn)不低于50億元人民幣，凈資產(chǎn)不低于10億元人民幣；3）最近連續(xù)三年每年均為盈利、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金凈流量均為正值，上年末資產(chǎn)負(fù)債率小于85%，沒有處于財(cái)產(chǎn)被接管、凍結(jié)、破產(chǎn)或其他不良狀態(tài)，無(wú)重大不良資產(chǎn)或不良投資項(xiàng)目，提供會(huì)計(jì)師事務(wù)所或?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告。4）具有較強(qiáng)的投融資能力，銀行授信額度或自有資金不低于20億元人民幣。5）業(yè)績(jī)要求2011年以來(lái)參與投資過(guò)兩個(gè)合同金額不少于10億元人民幣的工程項(xiàng)目（以合同協(xié)議書為準(zhǔn)）。對(duì)社會(huì)資本方的高門檻要求導(dǎo)致目前玉溪市PPP項(xiàng)目的中標(biāo)體基本上是中國(guó)建筑、中電建、中鐵等國(guó)有大型建筑類央企，而民營(yíng)資本參與度很低的狀況。

（三）央企強(qiáng)談判能力和定價(jià)能力制約了金融機(jī)構(gòu)的參與積極性

玉溪市PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方中國(guó)建筑、中電建、中鐵等國(guó)有大型建筑類央企，實(shí)力較強(qiáng)，與金融機(jī)構(gòu)合作態(tài)度較為強(qiáng)勢(shì)，往往一個(gè)項(xiàng)目同時(shí)會(huì)向多家銀行洽談融資合作，在金額、期限、利率、資本金等方面提出較為苛刻的要求。如利率方面，從已提款的PPP項(xiàng)目貸款看，最高的PPP項(xiàng)目貸款利率5.39%，提款金額3600萬(wàn)元，僅占全市全部PPP項(xiàng)目提款額的0.54%，大部分PPP項(xiàng)目貸款利率執(zhí)行基準(zhǔn)利率。現(xiàn)行格局一方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)授信獲批等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)了很大的壓力，導(dǎo)致獲批難度增加；另一方面造成多家金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)搶同一個(gè)項(xiàng)目的情況經(jīng)常出現(xiàn)，一定程度上導(dǎo)致金融資源的浪費(fèi)。

（四）新政解讀的不一導(dǎo)致政策導(dǎo)向的不明朗暫緩了項(xiàng)目的融資進(jìn)程

2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），嚴(yán)格了PPP項(xiàng)目庫(kù)的管理，對(duì)存量項(xiàng)目退庫(kù)、新項(xiàng)目入庫(kù)的條件，項(xiàng)目資本金的合規(guī)性作出了嚴(yán)格要求。2017年11月17日，國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)），以規(guī)范中央企業(yè)有序參與PPP項(xiàng)目并有效防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此目前各界的解讀不一致，財(cái)政部及國(guó)資委也沒有更細(xì)化的解讀或文件下發(fā)，造成金融機(jī)構(gòu)出于合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)控制等多方面考慮，在等待政策的明朗化，以及各金融機(jī)構(gòu)上級(jí)行的指導(dǎo)文件以實(shí)施下一步行動(dòng)，程度不一地暫緩了PPP項(xiàng)目的融資合作進(jìn)度。

（五）新政對(duì)PPP參與各方均提出了更高的要求，金融機(jī)構(gòu)面臨較多的不確定性

一是對(duì)于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項(xiàng)目，92號(hào)文著重強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)，對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，還款資金來(lái)源就有一部分不確定性。二是92號(hào)文要求2018年3月31前完成項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作，已入庫(kù)的PPP項(xiàng)目有哪些會(huì)被清理出庫(kù)，尚未入庫(kù)的項(xiàng)目，其入庫(kù)進(jìn)度是否會(huì)因此項(xiàng)清理工作而推遲，都存在不確定性，而入庫(kù)是PPP項(xiàng)目融資最重要的基本條件之一，這給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)較大的不確定性。如，某大道改造工程，2016年10月簽訂PPP合同，目前僅完成投資2000萬(wàn)元，由于項(xiàng)目被清退出庫(kù)，對(duì)社會(huì)資本方造成了巨大的影響，如不能解決好入庫(kù)問(wèn)題，項(xiàng)目很可能被擱置。三是192號(hào)文要求央企累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過(guò)上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，對(duì)于央企入滇中標(biāo)PPP項(xiàng)目并開展相關(guān)工作的企業(yè)，是否有涉及這方面的問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)很難獲取相關(guān)信息，在項(xiàng)目支持中難以把握好合規(guī)尺度。四是一般PPP項(xiàng)目授信期限較長(zhǎng)，按照規(guī)定人大出具的政府支出責(zé)任納入年度財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的批復(fù)的時(shí)間與貸款期限不匹配，政府在合作期各年的支付責(zé)任是否連續(xù)、平穩(wěn)，是否每年均納入財(cái)政預(yù)算的信息批露不充分，是否存在財(cái)政支出壓力集中前移或后推的情形，均難以確定。

（六）地方法人金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目合作面臨較多約束

一是受資本余額及貸款集中度的限制規(guī)定約束。以玉溪市注冊(cè)資本最大的地方銀行為例，該行單一客戶貸款金額也不能超過(guò)10億元，集團(tuán)授信不能超過(guò)14億元，很難介入總投資金額較大的PPP項(xiàng)目。二是PPP項(xiàng)目大部分投資金額大、合作期限長(zhǎng)，大部分項(xiàng)目的合作期限在15年以上，回收周期漫長(zhǎng)，地方法人金融機(jī)構(gòu)信貸產(chǎn)品期限難以匹配。如，某銀行自營(yíng)貸款的期限一般在5年以內(nèi)，農(nóng)信社以縣級(jí)為法人，大額貸款只能以社團(tuán)貸款發(fā)放，監(jiān)管政策不允許對(duì)10年以上貸款發(fā)放社團(tuán)貸款。三是PPP項(xiàng)目利率定價(jià)水平較低，因PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率不高，社會(huì)資本方提出銀行貸款利率控制在基準(zhǔn)利率，甚至下浮一定比例，難以符合地方法人金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目貸款的利率定價(jià)要求。

二、相關(guān)建議

（一）完善PPP模式融資外部環(huán)境

一是專項(xiàng)立法明確PPP模式中政府、銀行及社會(huì)資本方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，降低項(xiàng)目參與者的風(fēng)險(xiǎn)。二是推動(dòng)PPP項(xiàng)目第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展，銀行部門設(shè)立專門的PPP部門，引進(jìn)、培養(yǎng)專門人才，獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目的調(diào)查、分析、篩選工作。三是改進(jìn)優(yōu)化流程，保障PPP模式的持續(xù)發(fā)展，科學(xué)評(píng)估PPP項(xiàng)目流程，持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化管理流程，保障PPP模式的持續(xù)發(fā)展。四是合理劃分各方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任，探索建立科學(xué)的價(jià)格形成機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)區(qū)間。五是支持和鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，整合民間資本優(yōu)勢(shì)，為民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目搭建平臺(tái)，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。六是構(gòu)建銀、政、企信息公示與共享平臺(tái)，建立完善公開透明的PPP項(xiàng)目信息披露制度，加大政府信息公開力度。七是對(duì)于存量項(xiàng)目清理，新老劃斷，并給予充分的過(guò)渡期，做好過(guò)渡期的存量風(fēng)險(xiǎn)化解，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在合規(guī)審慎前提下創(chuàng)新參與模式。八是建議監(jiān)管上放寬對(duì)PPP項(xiàng)目社團(tuán)貸款的限制，給予地方法人金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的寬松政策空間。

（二）依法依規(guī)科學(xué)運(yùn)用PPP模式融資

首先，目前PPP項(xiàng)目資本金的構(gòu)成模式大致為兩種：第一種是央企為了項(xiàng)目公司不并表，與基金公司、信托公司、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)合作成立投資基金，央企作為基金劣后級(jí)認(rèn)繳一小部分基金份額，由金融機(jī)構(gòu)認(rèn)繳大部分基金份額，由基金直接把籌集到的錢投到項(xiàng)目公司，認(rèn)繳注冊(cè)資本，這樣即實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資本金的籌集同時(shí)又可出表，是目前的主流模式；第二種是央企在集團(tuán)層面籌集項(xiàng)目資本金，然后直接以股權(quán)形式把籌集到的資金全部投到項(xiàng)目公司，認(rèn)繳注冊(cè)資本。在92號(hào)文和192號(hào)文框架下，建議采用第二種模式對(duì)中標(biāo)央企予以約束，以滿足這兩個(gè)文件出臺(tái)初衷和要求。其次，建議地方政府強(qiáng)化物有所值論證、財(cái)承能力論證的強(qiáng)制性要求，認(rèn)真做好“兩個(gè)論證”，為金融機(jī)構(gòu)介入PPP項(xiàng)目提供合理、準(zhǔn)確的事實(shí)依據(jù)。加大對(duì)社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的前期審查力度，重點(diǎn)結(jié)合國(guó)資委192號(hào)文提及的對(duì)央企子公司參與PPP項(xiàng)目的禁止性條件，避免出現(xiàn)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)市縣共同承擔(dān)政府支出責(zé)任的項(xiàng)目，要進(jìn)一步劃分市縣分擔(dān)的支出責(zé)任，并在財(cái)政承受能力論證報(bào)告及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中明確細(xì)化。

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基金項(xiàng)目：云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“撫仙湖保護(hù)治理融資機(jī)制研究”（2016ZZX133）。