文 （..吉林大學行政學院，吉林長春 300）

內容提要：由生態(tài)破壞所導致的環(huán)境沖突已然成為我國社會沖突的主要表現(xiàn)形式。構建合理的環(huán)境沖突解決機制不僅有利于管控社會風險，也有助于生態(tài)環(huán)境保護。借鑒階梯理論，環(huán)境沖突的解決機制也可以遵循層級排序，根據(jù)效果的遞增趨勢呈 “控制—治理—解決”三種分類形式。最高層級是使用制度化的流程以確保環(huán)境決策過程開放的事前防范機制。根據(jù)文獻回顧以及與中外環(huán)境沖突案例的分析，可以證明事前預防機制是相對最好并可欲的沖突處理方式，但其應用仍需突破特定的困局。

隨著經濟的快速發(fā)展，環(huán)境沖突的頻率有顯著的上升趨勢，業(yè)已成為我國社會沖突的主要表現(xiàn)形式。對環(huán)境沖突的管控、疏導與化解，也成為社會維穩(wěn)的重要面向。表面上看，環(huán)境沖突的起源來自利潤至上的企業(yè)，其守法成本高、違法成本低，直接對民眾造成污染損害。從深層來看，在“政治錦標賽”中，是地方政府選擇在經濟增長與環(huán)境保護兩者之間進行取舍，結果往往是為了GDP而犧牲后者。隨著公民環(huán)保意識的不斷提高，各地如火如荼開展建設項目的過程中地方民眾與政府之間關系更趨緊張，嚴重情況下甚至釀成官民激烈對立的社會運動。面對這一現(xiàn)實問題，中國與西方國家、乃至整個世界，都在探討環(huán)境沖突的治理機制以便對環(huán)境沖突風險進行管控，抑制或從源頭扼殺沖突的萌芽。第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會發(fā)布的 《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告提出要推進環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，推動環(huán)境保護多元共治是重點。［1］但若僅圍繞“政府主導”“市場主導”或是“社會主導”討論治理框架，并不能系統(tǒng)地提升環(huán)境治理能力。尤其面對不斷考驗治理能力的沖突事件，如何事前防范，事發(fā)之后能否快速、有效地應對，并及時化解矛盾，這些都是環(huán)境治理體系中不可回避且亟待解決的問題。鑒于管控環(huán)境風險、推進生態(tài)文明建設的重要性，本文將在文獻回顧的基礎上，借鑒安斯坦（Sherry Arnstein）的“階梯理論”來構建環(huán)境沖突處理機制階梯，并結合案例闡釋環(huán)境沖突治理能力的不同層次，論證以開放決策為核心的沖突事前防范機制的重要性。

一、環(huán)境沖突及其治理的文獻回顧

20世紀中后期開始，環(huán)境沖突問題引起了世界范圍的關注，根據(jù)現(xiàn)有文獻的情況，關于環(huán)境沖突的研究大致分為兩個方面：一方面是環(huán)境沖突的概念與起因，另一方面是環(huán)境沖突的治理與解決。

環(huán)境沖突（Environmental Conflict）的研究始于20世紀60年代。在概念上，C.P.Ozawa認為，截至目前，環(huán)境沖突被用來指代針對自然資源分配、污染防控以及土地利用等問題的抗議活動（contests）。［2］Ozawa進一步區(qū)分了沖突（Conflict）和糾紛（Dispute）的區(qū)別：所謂環(huán)境糾紛，指的是根據(jù)“應該怎么做”表達的不同意見；環(huán)境沖突則是以強度更大的手段謀求資源的重新分配。Tanya Heikkila與Edella Schlager認為沖突已經成為不少環(huán)境議題的中心，他們同樣認為環(huán)境沖突是政策與制度變遷的催化劑。［3］與此類似，Chris Maser和 Carol A.Pollio 認為沖突能夠讓人們獲得“再次選擇”的機會，即沖突發(fā)起者試圖以沖突的方式來謀求政策轉化。［4］相比海外研究，國內相關研究的起步時間較晚，直到1998年才出現(xiàn)了關于環(huán)境沖突的具體闡釋。國內的解釋基本遵循了海外的研究，認為環(huán)境沖突是指經濟發(fā)展過程中，人類活動和地理環(huán)境之間產生不同地區(qū)、不同程度、不同形式的多方面對立態(tài)勢的總稱。［5］另一種相對簡化的觀點認為，環(huán)境沖突即是指由于環(huán)境問題而導致的污染者與受害者之間的沖突事件，［6］或者認為環(huán)境沖突是人與人之間因環(huán)境問題而引起的社會緊張、競爭和變遷，同時認為“環(huán)境群體性事件”是環(huán)境沖突的具體表征。［7］在環(huán)境沖突的具體起因方面，除了對生態(tài)破壞的不滿之外，民眾環(huán)境意識的不斷提高也是作用因素。綜合海內外的研究成果，關于環(huán)境沖突特征的研究大致形成了一個理論譜系：第一，沖突由環(huán)境問題引發(fā)，包括資源分配與占用、生態(tài)污染與破壞等方面，隨著公民環(huán)境意識的增長而不斷顯現(xiàn)；第二，沖突的主體呈多元化特征，公眾、環(huán)保組織、地方政府以及企業(yè)都會牽涉其中，但沖突的核心基本指向公眾對公共政策的不滿；［8］第三，沖突以群體性事件為主要表現(xiàn)，包括鄰避運動（NIMBY）、對污染的抗議或申訴以及對政策本身的抗議等等。

在環(huán)境沖突的應對方面，Roger Sidaway傾向于使用沖突的解決或者化解（resolution）而不是“管理”（management）這樣的表述，理由是化解更能夠說明沖突徹底的不存在，而管理更傾向于對沖突的控制，因而并不能徹底保證沖突不再出現(xiàn)。［9］無論是“化解”還是“管理”，國內外涉及環(huán)境沖突處理的研究主要有以下四種思路：第一是構建協(xié)同的治理架構，例如從行政改革、公眾參與、完善法律法規(guī)等維度解決環(huán)境沖突，類似的答案還有建立“網絡治理”，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的關系中分享公共權力，共同管理公共事務；［10］第二是建立協(xié)商性（deliberative）的決策模式，保證環(huán)境政策形成之前取得利益相關方的共識；第三是將環(huán)境沖突進行分類，根據(jù)沖突類型采取不同的措施；［11］第四種是建立倫理治理機制，例如通過重塑觀念，建立生態(tài)文明建設的觀念基礎與行為引導機制。［12］綜上所述，涉及環(huán)境沖突處理的研究基本涵蓋了觀念、結構與行動三個方面。然而，這些研究大多集中于討論沖突爆發(fā)之后的各方的行動邏輯與策略，對于環(huán)境沖突的事前防范機制，學術界并沒有給予太多關注。

總而觀之，學術界認為管控環(huán)境沖突的重要性不言而喻，但所提供的策略方案更多將目光投向沖突的事后應對。如此既會不可避免地耗費大量的維穩(wěn)成本，從現(xiàn)實層面看，讓既得利益者放棄利益重新回到談判桌上的想法也很難付諸實施?？梢?，環(huán)境沖突的事前預防機制不僅會釜底抽薪地撤銷沖突的可能性，也更有利于在事態(tài)嚴重前找到不同主體都滿意的方案。當然，面對著環(huán)境治理中的未知因素，完善沖突過程處理的方法也十分必要。所以，本文將試圖構建環(huán)境沖突解決機制的階梯，并以案例研究的方式論證事前預防機制的重要性。

二、環(huán)境沖突治理梯次

1969年，謝里·安斯坦（Sherry Arnstein）發(fā)表了《公民參與的階梯》（A LadderofCitizen Participation）一文，從“事實上無參與”—“象征主義的參與”—“市民控制”的三主體階段闡述了市民參與的層級化，用以表述公民參與從無到有的不同效果。［13］無獨有偶，階梯模型在風險治理中也有跡可循。國際風險治理委員會 （International Risk Governance Council，IRGC）發(fā)布的風險治理階梯將風險沿著“簡單—復雜—不確定—模糊”的順序進行分類，根據(jù)不同種類的風險整合不同的參與者、應對工具納入不同的解決機制中。［14］借用安斯坦的階梯理論，參考IRGC的風險治理框架，在環(huán)境沖突領域引入階梯模型也有利于解釋不同模式的沖突處理機制。

結合目前針對社會抗議、集體行動等沖突的處理方式，可以將環(huán)境沖突的處理機制分為“控制”“治理”與“化解”三個層次。三種類型的劃分便于比較不同處理機制的異同。隨著階梯層級提高，沖突的處理目的、基本措施與參與行動者隨之增加，如圖1所示：

圖1 環(huán)境沖突治理梯次

（一）階梯1：剛性維穩(wěn)邏輯下的策略選擇

階梯1遵循著傳統(tǒng)的剛性維穩(wěn)邏輯，面對類似街頭運動的社會抗議，政府并未建立起良好的溝通對話機制，而是通過控制、鎮(zhèn)壓的手段對社會抗議進行干涉，常見的后果是官民之間的暴力沖突。剛性維穩(wěn)處理環(huán)境沖突的案例在中國并不鮮見，常見的結果是建設項目被叫停，地方失去一次經濟發(fā)展的機會，民眾的抗爭也并未爭得更優(yōu)的環(huán)保效果。

針對剛性維穩(wěn)的研究隨著群體性事件的走高而邁向深入。剛性維穩(wěn)這一方式的選擇有其背后的制度邏輯，一般認為，這是在以維穩(wěn)為主要晉升指標的制度激勵下形成的特殊行為方式，但最終往往是多種因素相互作用的結果。除了以“短平快”的防止迅速平息事件之外，基層協(xié)調機制的闕如、民怨疏導渠道的不暢也是迫使政府選擇剛性維穩(wěn)這種懲處性維穩(wěn)方式的原因。這種沖突處理模式往往借助補償性維穩(wěn)或打壓性維穩(wěn)的方法維持地方社會局部的靜態(tài)的暫時性安全穩(wěn)定，效果維持時間短，不排除類似沖突事件日后還會重復發(fā)生。［15］另外，剛性維穩(wěn)也體現(xiàn)了運動式治理與壓力型體制的運作邏輯。［16］誠然，政府選擇鎮(zhèn)壓手段具有內在合理性，例如打擊沖突發(fā)起者不合理的要求，或者發(fā)起者部分極端手段等等。然而面對環(huán)境沖突，政府選擇剛性維穩(wěn)除了迅速平息事件外，沖突的根源如若得不到解決，這種處理機制可能會陷入“鎮(zhèn)壓越強、反抗暴力也越強”的惡性循環(huán)，尤其在公民維權意識日益增長的現(xiàn)實下，剛性維穩(wěn)更不利于政府合法性的維護，甚至釀成地方政府的信任危機與治理危機。正如于建嶸認為，剛性維穩(wěn)不但會耗費大量的公共資源，也會付出巨大的社會成本，更為重要的是或多或少地消解了民眾對政府的心理認同感。［17］

為此，媒體多次撰文批評剛性維穩(wěn)對于社會管理的危害，也多次強調禁止采取剛性維穩(wěn)的手段激化了社會矛盾。不過，在官員晉升指標沒有得到根本轉變的情況下，地方政府可能依然會選擇剛性維穩(wěn)的手段處理沖突。事實上，這種鋌而走險的方式對于地方政府來說無論如何都是下策，不過，對于一些污染程度較低、影響范圍小的項目，政府會與企業(yè)達成一致，讓企業(yè)以經濟補償?shù)氖侄纹较⒚駪?，這也被視為政府處理鄰避事件類沖突的策略之一。［18］但這種策略僅僅為了求取穩(wěn)定，并沒有搭建政府與民眾之間對話協(xié)商的渠道，歸根結底還是為了維護眼前的經濟利益而非徹底治理污染。

（二）階梯2：協(xié)同治理的行動框架

階梯2是目前學術界廣泛關注并重點討論的沖突處理機制，這種處理方式與“治理”（governance）概念共生，因此被稱為環(huán)境沖突協(xié)商解決機制或者環(huán)境沖突治理機制，強調政府為了解決沖突同利益相關的多元主體共同協(xié)商解決問題的過程，核心是通過對話調節(jié)利益沖突，關鍵詞是“協(xié)同”與“合作”。

協(xié)商對話也可用來維護社會穩(wěn)定，同剛性維穩(wěn)相比，這種手段更多體現(xiàn)了法治維穩(wěn)的思想。面對著大型產業(yè)帶來的巨大經濟效益，政府可以適當追求經濟指標、保證稅收，但不能過度縱容企業(yè)的污染行為、置民眾的利益于不顧，若能及時排除民眾對項目的各種疑慮、對工程實施加以合理規(guī)范，有效的溝通對話機制是必須，多輸?shù)木置嬉膊粫霈F(xiàn)。目前我國采取的項目聽證會等形式都是這一手段的體現(xiàn)。協(xié)商過程中，政府根據(jù)實際情況會引入外部的專家系統(tǒng)重新對項目進行環(huán)境影響評價或者論證，為了提高論證的獨立性與權威性，一些社會組織也會受邀成為參與協(xié)商的主體。這緣于環(huán)保組織在調節(jié)沖突方面能夠發(fā)揮意想不到的良好作用，例如讓環(huán)保組織通過環(huán)境影響評價、公益訴訟、環(huán)境糾紛協(xié)調會議以及介入群體性沖突，［19］或者環(huán)保組織憑借自身的影響力、亦或通過媒體報道、擴大宣傳，甚至還可以利用個人關系與更高級別的官員進行接觸游說來促進政策改變。［20］將多元主體納入?yún)f(xié)商之后，達成多邊共贏的共識自然是最好的結果，特定情況下，政府或許不會在談判中占有絕對優(yōu)勢，但這一形式至少遵從了開放共享的理念，從制度上保證了政府的合法性。

歸根結底，通過協(xié)商對話，政府也希望能以解釋、疏導的方式取得公眾的同意，盡可能地推進地方經濟發(fā)展，又不影響社會穩(wěn)定。但是，如此協(xié)商機制的問題一方面在于零和博弈的結果，另一方面是沖突已然帶來了消極的社會影響，并且協(xié)商處理機制很難控制日后由不確定因素引起的新沖突。如此看來，這一協(xié)同治理的行動框架本質上是一個沖突的調停機制，從政府多元身份的角度看，這一行動框架也受到了批評：政府既可能是沖突的“發(fā)動者”，也可能是污染項目的“保護者”，還可能是重要的“中間調解者”，［21］如此多重面孔的地方政府會使沖突治理的目的變得模糊，降低了協(xié)商機制的效用。

（三）階梯3：以開放決策為主的規(guī)避機制

階梯3的本質是以開放決策的手段構建事前防范機制，根本目的是消弭潛在的環(huán)境沖突。截至目前，在環(huán)境領域的事前公眾參與主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評價當中，仍存在制度缺位。我國的《環(huán)境影響評價法》與《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》僅規(guī)定公眾能夠參與建設項目和規(guī)劃，忽略了國家或地方環(huán)境政策、規(guī)劃方案等方面的公眾參與。同時，環(huán)境影響評價中的公眾參與也存在弄虛作假行為，讓參與成為形式主義的面紗。以國內為例，不少地方針對污染企業(yè)爆發(fā)的環(huán)境沖突無疑體現(xiàn)了公眾參與內在中的問題：除了公眾參與環(huán)節(jié)的造假之外，地方政府的規(guī)劃決策仍然處于“黑箱”之中，這就為沖突埋下了種子。例如2017年初發(fā)生在D市的環(huán)境沖突，涉事企業(yè)表示環(huán)評是通過的，后期卻仍然遭到了民眾反對，因而政府妥協(xié)、項目停擺。政府與企業(yè)表示項目事前得到了充分的論證，并表示這個項目不會造成環(huán)境污染，不過政府的承諾也遭到了民眾的懷疑。隨著民眾反對聲音越發(fā)強烈，當?shù)厥姓l(fā)布通告，稱該項目仍處于前期階段，需進一步研究論證。

學術界關于環(huán)境決策公眾參與的研究大多集中于規(guī)范層面的建議，對“如何參與”具體操作問題的關注度則較低。具有代表性的是Ortwin Renn及其同事的研究。他們認為，若從規(guī)劃階段就邀請公眾代表參與，可以提高決策結果被廣泛接受的可能性。這樣的參與過程不僅適用于環(huán)境決策，也可運用到污染治理當中。由此減少沖突源，能夠盡量規(guī)避環(huán)境沖突升級，甚至達到“resolution”的效果。這種模式的核心是利用參與和對話尋求共識，試圖找到經濟利益與公共利益的平衡點。經過特定的流程設計與平臺搭建，這種手段已經被廣泛應用到德國、瑞士等國家的大型項目建設、公共決策之中。

構建這種機制的關鍵是決策過程公開、透明，將各方行動者整合到組織化的決策進程當中，這也是踐行環(huán)境“多元共治”的具體舉措。多元主體參與決策的主要目的并非單純地維護社會穩(wěn)定，更是實踐社會正義觀念。為了有效地實現(xiàn)針對政策的協(xié)商，整個機制需要包含四方面的內容：（1）政策制定者至少要表達出政策的真實意圖，必要時分享專業(yè)信息、提供教育的機會。因為環(huán)境本身是專業(yè)化較強的議題，大部分民眾可能因不具備相關專業(yè)知識而對項目產生誤解。（2）參與決策的行動者不僅要涵蓋直接的利益相關者，也要適當納入更為廣泛的普通公眾，從而確保參與態(tài)度與判斷的客觀性與獨立性。參與的主體可根據(jù)相應情況選擇包含政府、企業(yè)、民眾、社會組織與專家等。（3）進行相關案例調研，針對項目的選址、污染控制等方面的安全性進行充分論證，并就項目上馬后的系列配套措施開展研判。（4）期待各主體為了尋找共識而努力。各主體之間不能單純地進行利益陳述與交換，中間協(xié)調者要在碎片化的利益分歧中找出“共識重合區(qū)”。為了防止共識缺失造成的協(xié)商停擺，尋找權威的仲裁方幫助做最后決定可以緩解決策拖延、事后爭議等問題。［22］

總的來看，從剛性維穩(wěn)到協(xié)同治理，再到開放決策，不僅體現(xiàn)了環(huán)境治理的民主化，也提出了政府處理社會政治問題新的可能性。“政治錦標賽”見效快，但隨之而來的副作用卻不小。在政府面臨職能轉型的今天，如何整合社會各方力量，將擁有不同資源和能力的行動者們嵌入到環(huán)境決策的過程當中，政府、公眾、社會組織、專家等共同構成行動網絡，多方聯(lián)動推動社會可持續(xù)發(fā)展，將是未來要解決的重要議題。

三、案例分析

為了清晰地解釋上述環(huán)境沖突處理機制，文章選取了三個發(fā)生在中外的真實案例，用以說明應用階梯3模型的價值和意義。

（一）什邡事件：一場本可避免的沖突

2012年7月2日，遭受過汶川地震傷害的什邡市又掀起了一場震動，民眾因為鉬銅項目建設包圍了市政府，理由是鉬銅項目可能帶來極大的風險隱患，并且政府是在民眾不知情的前提下悄然啟動的。為了平息事件，什邡市政府派出大量警力維穩(wěn)，隨后與情緒激動的民眾發(fā)生了摩擦。隨著微博等新媒體的介入，什邡鉬銅項目的群體性事件驟然傳遍全國。

來自某高校的調研組進駐什邡調研，證實了當?shù)孛癖妼︺f銅項目事先確實不知情，［23］民眾緣于鄰避情結到政府“要說法”而引發(fā)了這場沖突。網絡上至今能搜索到諸多“警察動手打人”“什邡鉬銅項目流血事件”為標題或者關鍵詞的網頁，可見什邡事件引發(fā)的官民沖突已經激化到一定程度。

無論是“鄰避事件”還是“利益性群體事件”，鉬銅項目作為金屬冶煉項目，必然會產生一系列的污染，因事前缺乏有效溝通，事后又要迅速將事態(tài)降級處理，使得地方政府屢屢因粗放型項目陷入非常被動的境地，結果往往是“多輸”：投資者受損，民眾怨氣沖天，政府公信力亦大受打擊。從政治學與公共管理角度看，什邡事件爆發(fā)的原因歸根結底在于民眾對自身知情權被忽視的控訴。與此同時，民眾抗議上訪的訴求也未得到合理的疏導，反而看到的是手持武器的防暴警察，這樣又使矛盾更加激化。從這個角度看，民眾在缺乏知情權與參與權的情況下，面對自身利益受到侵害只好選擇抗爭這種手段來表達自己的訴求。因此，什邡市如果能在事前充分地做好信息公開、開放決策等工作，或者在沖突處于萌芽狀態(tài)時建立正常的民眾利益表達渠道，那么這場沖突本可避免。遭受“7.2”事件的什邡更受打擊，在招商引資中吃了許多企業(yè)的閉門羹，但作為中國環(huán)境沖突的典型事件，什邡事件對中國環(huán)境決策的民主化與地方政府提升環(huán)境治理能力來說提供了重要的借鑒意義，這一事件也開啟了構建環(huán)境群體性事件的處理機制、民眾訴求的疏導機制以及環(huán)境決策的平等化等方面的研究。

（二）德國斯圖加特21事件：漫長的鄰避運動

“斯圖加特21事件”（Stuttgart 21）指的是德國巴登-符騰堡州斯圖加特市的鐵路交通重建工程所引發(fā)的抗議。官方稱“斯圖加特21”工程是德國有史以來工程最為浩大、投資預算最為龐大的鐵路工程項目之一，工程的關鍵環(huán)節(jié)是將斯圖加特火車站改建為可以連接歐洲高鐵網絡的地下貫穿式火車站。爭議始終圍繞這一工程投資巨大，不僅會破壞城市的生態(tài)環(huán)境，而且會破壞歷史遺跡。事實上，反對的聲音最早可以追溯到1980年第一次提出改造斯圖加特火車站的計劃，2008年斯圖加特市民 （大約4000人）組織了首次示威游行，2009年開始“星期一示威”慣例，2010年工程正式啟動之后示威群眾和負責維持秩序的警方發(fā)生激烈沖突，造成400多人不同程度受傷。緊接而來的卻是更大規(guī)模號稱近10萬市民參加的示威游行，最后，不得不進行全民公投以結束各方多年來針對斯圖加特火車站改建項目的爭論不休。公投結果雖然繼續(xù)支持火車站的改建，但卻著實影響了當政黨（基民盟）的威望，在2011年州議會選舉中，綠黨突飛猛進將州長一職收入囊中。在如此漫長的鄰避運動中，類似德鐵這類大型企業(yè)與公眾之間的關系發(fā)生了改變，德鐵認為正常按照與政府的合約施工，不存在法律異議，無故暫停工程進度只會加大投資預算。德國總理默克爾曾公開表示反對全民公投、支持項目興建的舉動也遭受到了強烈批評。就在各方角力僵持不下的時候，巴符州議會提議邀請德國基督教民主聯(lián)盟前秘書長出面調停的方案得到支持，沖突才開始轉向調停階段。

調節(jié)環(huán)節(jié)包括辯論、信息公開等諸多方面，正反雙方均邀請了大量的環(huán)保專家對項目進行論證、批評。最后，根據(jù)調節(jié)，雙方達成了一系列的共識，包括有問題的部分工程必須進行修改，修改結果需要通過公民參與審查；不能繼續(xù)砍伐樹木；修建完多出來的空地交給獨立的第三方管理等等。這些共識得到了政府通過。2011年11月，巴符州舉行全民公投，決定是否撤回工程投資。58.8%的民眾反對撤回投資，這也說明多數(shù)民眾表達了支持工程的態(tài)度。漫長的“斯圖加特21事件”就此宣告落幕。

事后，斯圖加特當局甚至德國當局承認了公民參與的滯后性，表示如果讓民眾參與到這些重大決策的事前論證中，不僅能打消民眾對項目的質疑，也會疏解民眾的不滿，便于決策順利通過、執(zhí)行，更能及時補足政府在一些大項目上的疏忽。針對這樣的環(huán)保議題，默克爾也表示要保證項目的可行性，提供生態(tài)破壞的解決方案，并邀請環(huán)保專家參與論證并監(jiān)督項目實施，以從源頭上化解矛盾。

（三）瑞士垃圾處理廠建設：開放決策帶來的好結果

1992年，瑞士北部的阿爾高州 （the canton Aargau）要修建若干垃圾處理廠，負責工程的阿爾高州建筑部門咨詢了瑞士聯(lián)邦理工學院的研究團隊，并邀請管理專家組織公民會議，以便全面評估垃圾處理廠的環(huán)境影響。

專家們通過科學的抽樣方式從四個地區(qū)選取了參與公民會議的代表，請他們參與討論垃圾處理廠選址議題。這些公民代表的態(tài)度十分積極，全身心地投入到討論當中，沒有一個人中途放棄。令人振奮的是，公民會議在選址問題上全體意見基本達成一致，只是就選址排序還存在分歧。來自四個地區(qū)的公民代表們又各自選出代表開會就選址順序展開討論，并于1993年9月達成最終共識，同年12月，公民參與決策的結果被政府采納，作為下一步工作的參考。由此，阿爾高州的垃圾處理廠建設過程順利，未引發(fā)任何沖突。

目前中國以鄰避沖突為主要表現(xiàn)的環(huán)境沖突背后的另一制度問題在于，國家與社會在政府決策過程和公民高漲的決策參與需求之間，存有明顯的落差和認知上的距離，由于兩者缺乏合理和有效的政治連結，故無法形塑制度化的機制以舒解鄰避沖突帶來的矛盾。［24］借鑒瑞士的案例，通過科學的專家咨詢論證與公民的充分參與，也許就能夠避免類似的沖突，并且實現(xiàn)雙贏的結果：既得到民眾對決策的支持、避免項目的擱淺，民眾在參與的過程中各方面能力也能得到相應提升?？上驳氖?，這一努力在我國已開始了探索的步伐，浙江省嘉興市關于環(huán)境治理而形成的“嘉興模式”就是在尊重環(huán)境公民權的基礎上拓展了環(huán)境保護的公眾參與機制，也已經取得了良好的效果。

四、討論與展望

什邡事件、斯圖加特21與瑞士垃圾處理廠這三個案例講述了環(huán)境沖突“控制—治理—化解”的不同路徑，無不印證了環(huán)境決策開放機制對于規(guī)避沖突的重要意義。面對中國日益增長的環(huán)境運動以及對于良好環(huán)境的利益訴求，落實制度化的開放環(huán)境決策機制必須要提上日程。然而，將這樣一種事前機制徹底地付諸實踐，仍然需要突破兩方面的困局：一方面來自地方政府官員晉升指標之間的博弈，另一方面是共識達成的阻礙與開放決策的成本。

首先是關于政績指標的問題?？傮w來看，環(huán)境問題與環(huán)境沖突發(fā)端于地方政府。前文也談到，環(huán)境沖突的爆發(fā)屢屢涉及地方政府官員晉升指標之間的沖突。據(jù)相關文獻統(tǒng)計，人均生產總值及增長與人均財政收入及增長仍然是地方官員考核的主要指標，而環(huán)境保護的地位遠遠落后于此。由此，地方政府為了提升GDP業(yè)績，必然會通過招商引資的方式引重工業(yè)企業(yè)進駐。無論是什邡事件還是發(fā)生在各地的PX事件，都昭示了地方政府這一行為邏輯。除了晉升之外，地方政府也需要大量資金投入到基礎設施建設、社會保障方面，這些投入的來源很多要依靠財大氣粗的巨型工業(yè)企業(yè)——這一點在經濟結構單一的落后地區(qū)尤為明顯。隨著公民權利意識與環(huán)保意識的不斷提高，面對著龐大的污染企業(yè)，民眾很有可能促成集體行動對自我權益進行抗爭。在維穩(wěn)要求與治理技術不成熟的背景下，為了避免普通的利益訴求升級為官民之間的矛盾激化，結果往往是政府妥協(xié)、項目叫停、民眾勝利，但政府、民眾與整個地區(qū)也為此付出了巨大代價。近些年，無論是國家還是學術界，都為環(huán)境沖突的處理提出了若干操作建議，但依然未能阻止沖突的不斷爆發(fā)。這就需要認真考慮背后復雜的制度性與結構性原因?？梢?，真正地落實開放決策亟需調節(jié)制度內在的缺陷，糾正這些缺陷也要從經濟、政治等多方面入手。

其次是關于開放決策中的成本問題。開放決策必然需要多元主體的共同參與，上馬項目要經得起各方細致考證。對于環(huán)境這樣的專業(yè)性問題，普通民眾可能并不了解一個項目可能帶來的污染與危害，需要培訓、教育以建立起一定的知識儲備。以瑞士阿爾高州垃圾處理廠開放決策為例，整個論證與決策過程將近一年時間，這樣會耗費大量的時間與經濟成本。環(huán)境政策的公眾參與需要周詳?shù)挠媱?、細致的準備和事先做好可行的替代方案等等，在漫長的準備與論證過程中，企業(yè)撤資、地方政府領導換屆與參與民眾中途放棄的情況均有可能發(fā)生。由此，如何降低開放決策的成本是這一機制構建中的技術難題。從地方政府的角度看，向民眾提供真實可靠的信息，科學地履行環(huán)境影響評價中的公眾參與環(huán)節(jié)，進行其他地區(qū)類似項目的案例分析都有助于迅速達成共識。通過審視本文案例也可以發(fā)現(xiàn)，讓公眾在第一時間得到項目的信息是規(guī)避沖突的第一要求，這也是通過尊重民眾知情權而化 “堵”為“疏”的重要舉措。此外，任何政策能否被接受都要依靠政策的公平性，［25］從這一原則入手，如果項目的環(huán)境風險還可能涉及其他行政區(qū)域，那么不僅要在風險源所在地引入公眾參與，而且程序正義的范圍應擴大到整個受影響地區(qū)。形成不同主體、不同部門、不同地區(qū)的聯(lián)動機制，才會激發(fā)環(huán)境治理的整體活力。

綜上所述，環(huán)境沖突治理梯次不僅代表了處理沖突的不同策略，也為環(huán)境治理能力的逐步提升指明了方向?；趯Σ煌瑱C制的理論分析與案例闡釋，我們可以看出，以開放決策為核心的沖突事前防范體系是整體最優(yōu)、長期來看最劃算的選擇，也是處理環(huán)境沖突應該努力的方向。不過從現(xiàn)實角度看，還需要將事前防范與沖突治理結合起來：這樣一方面能夠妥善地處理好過程中的沖突，另一方面能提前規(guī)避沖突，做好風險應對。對于正在邁進國家治理現(xiàn)代化的中國來說，將環(huán)境沖突的處理從危機管理轉化為風險防范，從公平理念入手，引入不同主體共同協(xié)作進行環(huán)境決策，是破解環(huán)境沖突、持續(xù)發(fā)展經濟與環(huán)境的不二良方。