文 （華東師范大學(xué)，上海 200241）

內(nèi)容提要：為了應(yīng)對迅猛發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對行政體制帶來的沖擊，2015年中國政府提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃。“最多跑一次”改革實踐是浙江省在回應(yīng)行政審批程序復(fù)雜、效率低下等問題時借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所進行的自我調(diào)適性改革，實現(xiàn)了行政審批改革從簡政放權(quán)、組織調(diào)整、流程再造到集成服務(wù)的提升?！白疃嗯芤淮巍备母锏闹贫仍O(shè)計是以行政服務(wù)對象為核心，在行政審批的每一環(huán)節(jié)突出便捷、高效原則，整合行政資源，打通部門、信息壁壘，提供集成化服務(wù)。行政審批制度改革陷入放權(quán)與限權(quán)的循環(huán)之中，根源在于總是以行政為中心設(shè)計改革思路，而“最多跑一次”改革以人民為中心的理念來審視行政審批制度，重新設(shè)計行政審批制度的權(quán)限、運行機制與評價方式，這是一個理念轉(zhuǎn)變和制度變革的過程，從根本上來破解行政審批制度的弊端，倒逼著行政體制的改革。

一、文獻綜述與問題的提出

行政審批是對自然人、企業(yè)組織從事特定活動的資質(zhì)審核、特定民事關(guān)系的確認和民事權(quán)能的認定，行政機關(guān)可以根據(jù)整體規(guī)劃的需要，采取限制、許可、禁止等手段安排相應(yīng)的行為。行政審批在宏觀調(diào)控中的積極意義不容否認，但過度的限制必然會造成市場和社會的僵化。在經(jīng)濟全球化時代，行政審批制度面臨全面的調(diào)整。自加入WTO以后，我國行政審批制度改革總是圍繞著行政組織形式、行政權(quán)限、行政流程三個方面進行調(diào)整。以這三個方面為標(biāo)準，可以把近年來的行政審批制度改革分為四種模式。

第一種改革模式是 “組織重構(gòu)模式”，本世紀前后全國各地興起的行政服務(wù)中心、行政審批局大多是在這種模式下改革的成果。行政服務(wù)中心是把涉及居民、企業(yè)日?；顒拥膶徟马椉性谝粋€場所辦公，是一個提供“一站式服務(wù)”的便民服務(wù)平臺，行政服務(wù)中心的主要功能是協(xié)調(diào)、監(jiān)督各派駐部門的工作。事實上，這種模式?jīng)]有從根本上制止行政審批制度改革邊際效益下降的趨勢。［1］多數(shù)的這類組織僅僅是把不同行政部門機構(gòu)機械地“組合”在一起辦公，并沒有形成“合力”，真正提高行政服務(wù)效能。

第二種改革模式叫“簡政放權(quán)模式”，關(guān)于行政審批權(quán)限的大小、權(quán)力清單制度的討論大多是在這種模式中展開的。各級政府及其部門清理自己所掌握的公共權(quán)力的數(shù)量和種類并以“權(quán)力清單”的形式公布于眾，明確公共權(quán)力運行程序和行使邊界，主動接受社會對權(quán)力運行的監(jiān)督與制約。［2］唐亞林批評這種模式是 “停留在削減行政審批事項的層面，尚未觸及更深層次的體制改革問題”。［3］其實，行政審批制度改革不僅僅是審批事項多少的問題，還包括依據(jù)什么來確定審批的范圍、用怎樣的形式來規(guī)范審批過程等相互聯(lián)系的問題。

第三種改革模式叫“行政流程再造模式”，在行政審批權(quán)限重新定位的基礎(chǔ)上，在行政審批程序上進行創(chuàng)新，目標(biāo)在于簡化程序、強化監(jiān)督、提高效益。行政審批制度改革下一步將朝著事后監(jiān)管和“負面清單”管理的方向進行，行政審批權(quán)力將從“下放給低層級政府”更多轉(zhuǎn)變?yōu)椤白尪山o市場和社會”。［4］程序問題是行政審批制度各種弊端的表象，流程再造一定程度上能夠緩解市場和社會對審批制度的各種“怨恨”，但程序改革帶來的效益是有限的，也無法從根本上改變審批制度本身的弊端。

第四種改革模式是“集成服務(wù)模式”，這種模式是把行政權(quán)限改革與組織重構(gòu)相結(jié)合，重在部門之間的協(xié)調(diào)，建立數(shù)據(jù)共享，提高行政審批的效率。學(xué)者認為，必須依托政務(wù)服務(wù)中心打造的綜合政務(wù)服務(wù)平臺實現(xiàn)審批業(yè)務(wù)、審批數(shù)據(jù)、政務(wù)服務(wù)的集成，實現(xiàn)由集中審批到集成服務(wù)。［5］作為一種新的制度探索，集成服務(wù)將遭遇不同部門權(quán)限限制、信息障礙等問題，集成服務(wù)的合法性、持續(xù)性、有效性還有待實踐的檢驗。

一般說來，這四種模式是依次展開的，每種模式代表了行政審批制度改革一個時期的主要內(nèi)容，但四種模式不是截然分開的過程，后一種模式是在吸取前一改革模式不足的基礎(chǔ)上深化而來的，前一種模式的改革體現(xiàn)在后一種之中，后者包含了前者，又超越了前者。李克強總理在2015年5月全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作會議上提出，要“放、管、服”三管齊下，推進政府治理現(xiàn)代化。放權(quán)和管理是手段、過程，服務(wù)是目標(biāo)、根本。這種以服務(wù)為導(dǎo)向的審批制度改革，把申請人的利益放在核心地位，以申請人的權(quán)利為中心來建構(gòu)行政審批制度體系，倒逼行政體制改革。2017年前后興起于浙江的“最多跑一次”改革就是遵循的集成服務(wù)模式，得到了中央電視臺、人民日報等媒體的關(guān)注，2018年1月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》。本文以作為這項改革試點地的衢州市為樣本，著力于探討衢州市是如何推進改革實踐的、這項改革對行政審批制度改革乃至行政體制改革有何理論與實踐的價值、持續(xù)推動這項改革將面臨什么樣的阻力等問題。

二、分析框架：行政審批的自我調(diào)適性改革

以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革關(guān)鍵是政府與市場關(guān)系定位的問題。以加入WTO為契機，我國政府啟動了與經(jīng)濟活動相關(guān)的審批制度改革，至此已經(jīng)經(jīng)歷了簡政放權(quán)、集中審批、集成服務(wù)等階段。行政審批改革場域中存在兩種鮮明而迥異的改革邏輯：一種是自上而下，由中央政府主導(dǎo)，依托職能部門推行的；另一種是由地方政府（特別是市縣兩級）發(fā)起，整合屬地資源自主展開。［6］“最多跑一次”改革便是一種自下而上的改革，改變了以往行政審批制度改革始終圍繞著行政權(quán)力，轉(zhuǎn)向以服務(wù)于市場和社會的制度變革，按照怎樣更好地為市場和社會服務(wù)的原則來重新設(shè)計行政審批制度。自我調(diào)適性改革成敗的標(biāo)準是看群眾的滿意度，不再是以往行政部門的自我評價。從這個層面上看，自我調(diào)適性改革其實就是政府自我限權(quán)、自我革命。

與以往自上而下的行政壓力下改革相比，自我調(diào)適性改革具有漸進性、內(nèi)生性、主動性、適應(yīng)性等特征，在改革理念、動力、內(nèi)容、手段、向度、進程等方面迥然有別（如表1所示）。

行政壓力下的審批制度改革，其基本理念是政府向市場、社會放權(quán)，前提假設(shè)仍舊把審批權(quán)視為政府對市場和社會管理的主要手段，只是因為來自外界的壓力被迫“放權(quán)”。自我調(diào)適性改革則視市場調(diào)節(jié)和社會自治為基本前提，政府以服務(wù)于市場和社會為基本職能，提供整體性的、有效的服務(wù)為目標(biāo)，行政審批是服務(wù)的手段之一，以圍繞著如何服務(wù)市場和社會主體來重構(gòu)行政審批制度。

因此，行政壓力下的改革其主要內(nèi)容就是行政權(quán)限的調(diào)整，在保證對市場和社會掌控的基礎(chǔ)上，有限地“出讓”部分管理權(quán)。從行政審批改革史來看，大多是那些認為利益關(guān)聯(lián)度不大的權(quán)限優(yōu)先放棄，而涉及自身利益的不愿輕易放手；即使放權(quán)以后，也會設(shè)置復(fù)雜的程序，控制行政審批權(quán)的運行。有時，為了應(yīng)對來自上級的考核，常常在改革“數(shù)字”上達標(biāo)，實則變化不大。這種自上而下單向傳導(dǎo)的審批制度改革，要么毫無變化，要么在上級壓力之下突發(fā)性變化。

表1 行政審批制度改革兩種模式特征比較

除了地方官員年齡、任期、職位來源及其前任去向4個方面的政治流動與地方政府行政審批改革有直接影響以外，［7］自我調(diào)適性改革的動力主要來自地方黨政干部的歷史使命感、對自身弊端的反省和對群眾呼聲的回應(yīng)。自我調(diào)適性改革不是不受控制的自主權(quán)，而是必須遵循一定的邏輯：一是遵循行政邏輯，因為政府官員的治理績效與個人政治前途緊密結(jié)合，地方政府可以在一定的行政自主權(quán)內(nèi)，通過法律授權(quán)自主決定權(quán)限范圍以及權(quán)力的運行方式；二是市場邏輯，市場在資源配置中的決定作用態(tài)勢越來越明顯，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要企業(yè)有更大的自主權(quán)，重新定位政府與市場關(guān)系，這是行政審批制度改革的市場規(guī)律；三是社會邏輯，社會力量有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)育，社會自治機制逐漸完善，必須放松管制，給予社會更大的發(fā)展空間，充分激活社會活力。自我調(diào)適性改革并不是一味地自我限權(quán)，而是在與市場和社會的互動中相互賦權(quán)，國家、政府、社會相互滲透，擴張了權(quán)限空間。

“群眾滿意不滿意”是改革是否成功的標(biāo)準，群眾日常生活中關(guān)注的事項就是選擇改革的切入口。服務(wù)于民、還政于民是行政審批制度改革的價值追求，服務(wù)不僅僅是一種手段，更是一種理念，把方便群眾辦事作為設(shè)計行政審批改革的標(biāo)準，從審批范圍的選擇、程序的設(shè)計、硬件的建設(shè)到監(jiān)督機制的安排，都是以方便群眾需要來考量。自我調(diào)適性改革要布置科學(xué)的行動策略：即先易后難，循序漸進；從與群眾生活和企業(yè)生產(chǎn)最密切相關(guān)的領(lǐng)域和事項做起，各級部門不斷反思“什么是最影響群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活的問題”“阻礙行政審批改革的核心問題是什么”。這種強烈的問題意識，造就了“官民良性互動”的機制，走出歷年來行政審批制度改革的路徑依賴，形成“最多跑一次”自我革命的新思維。

自我調(diào)適性改革也有自身的限度，它需要行政部門擁有強大的自我革命的動力，自我限權(quán)、工作量的增加、知識的更替?zhèn)鹘y(tǒng)，以及行政收費的取消、場所改造的費用、人員支出的增加、歷史數(shù)據(jù)的審查與糾正、數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)的開發(fā)等產(chǎn)生了高昂的制度實施成本，還有可能面臨的正式制度的障礙、人員素質(zhì)低下等都有可能帶來改革的失敗。改革的風(fēng)險提醒改革的實踐者，要認識到改革的艱巨性，對群眾要有責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，將改革進行到底。

三、衢州市“最多跑一次”改革的實踐

2016年以來，在省委、省政府的統(tǒng)一部署下，衢州市開始“放、管、服”改革試點工作，基本實現(xiàn)了以“一窗受理、一套標(biāo)準、一網(wǎng)通辦、一站服務(wù)”為內(nèi)容的“最多跑一次”改革，成為全省“最多跑一次”改革的“標(biāo)桿”。

（一）“最多跑一次”改革的背景

行政審批本質(zhì)就是對受限制的權(quán)利進行松綁，從權(quán)利設(shè)定到松綁，是不同利益博弈的過程，可能出現(xiàn)行政審批權(quán)力尋租、設(shè)租現(xiàn)象，導(dǎo)致行政權(quán)力壟斷化與利益化、利益行政化的傾向，阻擾市場經(jīng)濟改革、行政體制改革的發(fā)展。政府向市場、社會放權(quán)，是行政審批制度改革的初始動機。然而，行政審批制度改革過程中出現(xiàn)政令不通、信息封閉、利益壟斷、數(shù)據(jù)失真、違規(guī)操作等不良現(xiàn)象，形式主義、官僚主義嚴重，“放、管、服”改革又常遭遇來自各方的阻力，削弱了行政審批制度改革的經(jīng)濟和社會效益。

2014年6月，浙江省總結(jié)了省市縣三級政府部門多年來行政審批改革的經(jīng)驗，推出浙江政府服務(wù)網(wǎng)，這是集互聯(lián)網(wǎng)云技術(shù)、智能化手段、行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、效能監(jiān)督、互動交流為一體的公共服務(wù)平臺，包括公示行政權(quán)力的“陽光政務(wù)”、權(quán)力運行的“行政審批”和為市民辦事提供服務(wù)的“便民服務(wù)”三大板塊，以實現(xiàn)“服務(wù)零距離，辦事一站通”的目標(biāo)。將涉及全省三級政府部門共3300多個審批事項全部在網(wǎng)上公布，提供信息查詢、網(wǎng)上咨詢、材料下載、投訴建議等服務(wù)，省級14個部門、200多個事項可以通過一站登錄、網(wǎng)上申報。把這個平臺與智能手機客戶端和微信公眾號結(jié)合起來，建成一個“指尖上的政府”，通稱為“四張清單一張網(wǎng)”。①“四張清單”是指政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負面清單、政府責(zé)任清單、部門專項資金管理清單；“一張網(wǎng)”指的是政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。這固然遏制了行政審批制度碎片化的傾向，［8］但對行政審批體制變革觸動不深，改革仍然局限在政府內(nèi)部，上下各級政府忙得不亦樂乎，群眾仍舊無動于衷，從改革中實質(zhì)性“獲利”不多。

2016年12月在浙江省省委經(jīng)濟工作會議上，省長車俊在總結(jié)過去“放管服”改革基礎(chǔ)上提出“最多跑一次”改革。“最多跑一次”，通俗的解釋是指群眾個人或企業(yè)組織到政府有關(guān)部門辦理行政審批或政務(wù)服務(wù)事項，只要材料提交齊全、符合法定受理條件，就能夠一次性辦結(jié)?！白疃嗯芤淮巍备母锸恰八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”改革的再推進、再深化，是“放管服”改革中政府的一場自我革命，是以人民為中心發(fā)展思想的浙江探索與實踐。［9］“最多跑一次”改革于2017年1月寫進政府工作報告，被列為省政府年度重點工程，衢州市作為試點城市，再次走在改革前列。

（二）衢州市實施“最多跑一次”改革的舉措

衢州市依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，根據(jù)審批事項相關(guān)度和辦理集中度，結(jié)合衢州市歷年行政審批制度改革的成果，將投資項目審批、企業(yè)注冊登記及后置審批、不動產(chǎn)交易登記、公安服務(wù)、公積金辦理、其他綜合事項等6大板塊，依照“一窗受理，集成服務(wù)”模式開展服務(wù)工作。

一是整合不同部門行政資源，實現(xiàn)“一窗受理”。一項行政審批申請，往往涉及多個部門的管轄權(quán)，申請人奔波于不同部門之間，獲取必要的申請材料?！耙淮笆芾怼本褪且粋€事項只要向主管部門申請，具體材料的獲取、審核，由受理部門在不同部門之間進行操作。2017年1月，衢州市就完成了43個部門1090項審批事項的篩選，先后公布兩批“最多跑一次”事項共計987項，占90.6%。6個板塊受理事項由審批部門與行政服務(wù)中心簽訂授權(quán)書，統(tǒng)一授權(quán)委托綜合窗口辦理。把涉及六大板塊審批的35個部門、833個事項、330名工作人員集中在總面積約1萬平方米的行政服務(wù)中心集中辦公，避免申請人多地奔波。

二是運用大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“集成服務(wù)”。僅僅把機構(gòu)和人員集中辦公，未必實現(xiàn)服務(wù)效率的提升，關(guān)鍵是不同部門之間的協(xié)作。在省政府及省級部門的大力支持下，衢州市建成了市級審批平臺，并與10多個省級數(shù)據(jù)庫建實時交換共享，審批部門可以直接調(diào)取數(shù)據(jù)中心的戶籍、社保、婚姻登記、國地稅、不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)以及金融系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，6個板塊群眾辦事申報材料平均減少10份以上，所需的工作人員也下降為62人。一個窗口收齊審批必需的材料后，其他材料由工作人員從數(shù)據(jù)庫調(diào)取，后臺集中審核，絕大多數(shù)申請事項在10個工作日內(nèi)完成。如公積金貸款原來要提交15份材料，現(xiàn)可依托信息平臺自行調(diào)取，貸款人只需攜帶身份證和購房資料；8家承辦公積金業(yè)務(wù)的銀行也進駐中心，實現(xiàn)貸款手續(xù)、抵押簽字手續(xù)、簽訂銀行貸款合同等“一窗通辦”，辦理貸款從7個地方跑10次變?yōu)?個地方跑1次；還將各縣級公積金管理部門整合為一個垂直管理系統(tǒng)，同一平臺辦理業(yè)務(wù)，全系統(tǒng)的辦事效率和資金利用率有了顯著提高。又如群眾辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)由原來3個窗口跑8次變?yōu)?個窗口跑1次，由原來提交3套材料變?yōu)樘峤?套材料。

三是依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，實現(xiàn)“一網(wǎng)通”。將一些職權(quán)清晰、程序簡便、事項單一的申請直接通過網(wǎng)絡(luò)辦理。申請人只要登錄政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，隨時可以在網(wǎng)絡(luò)上完成申請。如房屋權(quán)屬證明、納稅證明、交通違法罰沒款收繳、戶外廣告審批等21項服務(wù)網(wǎng)上全流程審批，通過電子證照共享與歸檔、申請表自動填報、網(wǎng)上支付等在線服務(wù)，最終與EMS自動對接實現(xiàn)快遞送達，形成了網(wǎng)上辦事的全流程閉環(huán)，實現(xiàn)“一次都不跑、事情全辦好”的承諾。

四是以實用、便捷為原則，建立完善的制度體系。根據(jù)標(biāo)準化的要求，六大板塊按照“一窗受理”事項目錄，公示前臺受理與后臺審批材料一致要求；按照“群眾要辦理一件事”設(shè)計操作流程，制定“一窗受理”審批流程圖，粘貼在醒目之處；配套制定各板塊“一窗受理、集成服務(wù)”實施細則和相應(yīng)考核評價辦法等，為省里制定《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》提供借鑒。

四、“最多跑一次”改革與行政審批制度的自我調(diào)適性改革

從衢州市“最多跑一次”改革的運行機制來看，行政審批的自我調(diào)適性改革能有效地促進行政體制自我改革與完善，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）“最多跑一次”與自我調(diào)適性改革

技術(shù)哲學(xué)家奧格本（Ogburn）堅持技術(shù)決定論，認為社會變遷的終極原因不是經(jīng)濟因素而是技術(shù)因素，提出了技術(shù)導(dǎo)致社會變遷的技術(shù)變遷—經(jīng)濟變遷—社會變遷基本模式。［10］也有相反的觀點認為，技術(shù)能夠促進社會發(fā)展，為社會發(fā)展提供各種潛在可能性，但不是導(dǎo)致社會變遷的必然因素，必須謹慎地觀察技術(shù)導(dǎo)致的各種可能性。［11］兩種觀點都認可了技術(shù)與社會變遷之間的關(guān)系，而且社會變遷總是與政治變化有關(guān)聯(lián)，“技術(shù)邏輯成為政治的邏輯”，［12］技術(shù)變化與行政體制變革之間必然存在某種內(nèi)在邏輯。

以“最多跑一次”為代表的自我調(diào)適性改革將先進技術(shù)引入行政管理中，新技術(shù)的便捷、高效引發(fā)了行政過程中價值觀與思維方式的變化。“最多跑一次”改革以自我革新的壯舉，帶來了行政思維和行政行為與現(xiàn)代科技的同步發(fā)展，實現(xiàn)服務(wù)過程與服務(wù)性思維、服務(wù)效果與實效性思維、信息共享與共享性思維的共生共長，在現(xiàn)代技術(shù)帶來的自我革命性反思中實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。

“最多跑一次”改革促使了“數(shù)字化政府”的建設(shè)。治理現(xiàn)代化需要現(xiàn)代化的政府，“數(shù)字化”則是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)?！白疃嗯芤淮巍备母锍晒柚录夹g(shù)、依托大數(shù)據(jù)，提高行政效率?！白疃嗯芤淮巍备母镆筮M入行政過程的數(shù)據(jù)必須是真實、有效的、開放的，促使各級政府完善數(shù)據(jù)采集機制，規(guī)范數(shù)據(jù)建設(shè)的標(biāo)準化，建立合理的數(shù)據(jù)開放機制，保障數(shù)據(jù)的接入便捷、安全。

“最多跑一次”改革促進了政府協(xié)同的發(fā)展。打破“信息孤島”“信息盲區(qū)”的現(xiàn)象，不僅僅是一個技術(shù)問題，更是一種協(xié)同理念問題。不同部門數(shù)據(jù)共享以后，要求不同部門將申請所需的材料、辦理程序、時限等基本要素清晰地公布，倒逼各級政府重新審核自己提供的數(shù)據(jù)的準確、統(tǒng)一、規(guī)范以及辦事流程設(shè)計是否達到“最多跑一次”的標(biāo)準?！耙淮笆芾怼⒓煞?wù)”是“最多跑一次”改革的口號，“一窗受理”簡便易行，但“集成服務(wù)”卻受限于不同行政部門的權(quán)限，大量的數(shù)據(jù)原本是不同部門控制的，數(shù)據(jù)共享必須突破這些限制。如果 “集成服務(wù)”仍然停留在“組團服務(wù)”上，改革仍然是碎片化的。

（二）“最多跑一次”與群眾滿意

行政審批飽受詬病的是苛刻的申請條件和復(fù)雜繁瑣的程序，簡政放權(quán)自然是歷次改革的出發(fā)點，取消審批事項多少則是檢驗改革成效的標(biāo)準?！白疃嗯芤淮巍辈皇呛喺艡?quán)的結(jié)果，而是簡政放權(quán)的催化劑。作為政府對群眾的一種承諾，“最多跑一次”很有可能與以往的各種改革一樣，“雷聲大，雨點小”，群眾本不會很在意多這一次“運動”。只要政府真心讓“最多跑一次”改革落地，“最多跑一次”自身運行機制必然促使簡政放權(quán) “出實招”“動真格”，群眾不再滿足于取消多少事項、簡化那些程序，而是期待政府遵循還權(quán)于民、還權(quán)于社的治理邏輯。

為了讓群眾對“最多跑一次”改革有最直觀的體驗，衢州市在選擇改革的突破口時，本著“以人民為中心”的理念，選擇了與群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活密切相關(guān)的、群眾和企業(yè)又不堪程序復(fù)雜、材料繁多的事項著手，便于群眾和組織監(jiān)督、評價改革的效果。如固定資產(chǎn)項目投資、不動產(chǎn)交易等事項審批涉及發(fā)改委、民政局、銀行等多個部門，提交材料多、程序復(fù)雜、審批周期較長，成為“最多跑一次”改革的突破口。

要讓群眾滿意，必須在審批程序上做好文章，處理好“一次”與“多次”、“一次申請”與“多項要求”、“承諾時限”與“法定時限”之間的關(guān)系。提高審批效率，需要重新思考和布局不同職能部門之間的關(guān)系，打破各自為政、信息封鎖、職能交叉重疊的傳統(tǒng)狀態(tài)，將跨部門的大數(shù)據(jù)和信息資源共享建設(shè)作為核心，職能部門使部門數(shù)據(jù)保持互聯(lián)、互通、共享的狀態(tài)，隨時調(diào)取，相互印證，減少或避免辦一件事情要跑多家機構(gòu)，提高服務(wù)效率，降低社會交易成本。大數(shù)據(jù)之所以為大，是因為數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，不同部門聚集的海量數(shù)據(jù)要突破各自為政、畫地為牢、交叉重疊的小數(shù)據(jù)時代思維。一旦互通共享以后，數(shù)據(jù)的效率、效益得以顯現(xiàn)，行政審批中涉及到的各種數(shù)據(jù)都可以便捷地從中讀取，在不同部門之間傳遞，“最多跑一次”才有了堅實的基礎(chǔ)。同時，要讓群眾滿意，必須主動向群眾承諾，讓政府的行動接受群眾監(jiān)督，讓群眾成為“最多跑一次”改革效果的檢驗者。以往的改革缺陷之一就是責(zé)任主體模糊，往往是上級政府重視監(jiān)督考核，缺乏具體的責(zé)任追究機制，督查的主要方式僅僅是看數(shù)字、排名次，群眾滿意不滿意被忽視了?！白疃嗯芤淮巍备母镆竺恳画h(huán)節(jié)都是以群眾利益來設(shè)計，群眾成為制度改革的最大受益者。

（三）自我調(diào)適性改革與政府、市場、社會關(guān)系的重構(gòu)

行政審批制度的改革，本質(zhì)上不是審批事項增減的問題，而是重構(gòu)政府與市場和社會的關(guān)系。不同學(xué)科的研究者都認為，行政審批制度改革與我國行政管理體制改革進程、市場機制的成熟程度以及社會力量的成長密切相關(guān)，是一種動態(tài)的過程。［13］隨著市場的成熟和社會的發(fā)育與壯大，市場調(diào)節(jié)和社會自治能力不斷提高，需要政府運用行政審批途徑來調(diào)控市場和社會的范圍逐漸收縮，但這并不意味著相互間一張一弛的關(guān)系，可以出現(xiàn)相互賦權(quán)、增權(quán)的效果?！白疃嗯芤淮巍备母镌诩榷ǖ男姓w制內(nèi)，自我放權(quán)、自我限權(quán)，理順了權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，是自我調(diào)適性改革的真諦。政府放松了市場和社會的管控，本身就是市場發(fā)育和社會成長的結(jié)果，為政府實現(xiàn)從管控到服務(wù)的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了契機，同時又為市場和社會進一步發(fā)展創(chuàng)造了更大的空間，政府服務(wù)能力也得到進一步發(fā)展，這是三者共贏的結(jié)果。

“最多跑一次”改革促進了行政審批制度自我調(diào)適性發(fā)展，是按照政府回應(yīng)群眾對行政、市場、社會機制改革的迫切需要的邏輯展開的。政府的回應(yīng)首先表現(xiàn)為政府對社會利益關(guān)切進行必要的答復(fù)，并在其中形成良性的互動關(guān)系，一方面，公民通過一定渠道反映自身利益訴求，影響政府決策；另一方面，政府在回應(yīng)公民的利益需求時，完成自身的調(diào)適性變革。［14］“最多跑一次”的核心問題不在于“跑多少次”和“提交多少材料”的問題上，而是政府、市場、社會關(guān)系的定位。建立在數(shù)據(jù)化、智慧化公共管理的基礎(chǔ)上，在從行政審批制度的自我調(diào)適性變革到行政體制變革中，政府、市場、社會關(guān)系呈現(xiàn)新的格局：政府通過改革自我限權(quán)、提升服務(wù)質(zhì)量，市場和社會通過參與機制，督促行政效能、廉潔政府、透明政府建設(shè)；在政府與市場關(guān)系中，市場在資源配置中起決定性作用，政府從審批轉(zhuǎn)向監(jiān)管和服務(wù)；在政府與社會關(guān)系中，政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在行政體制自我調(diào)適性改革不斷加強的趨勢下，作為一種剛性的、微觀控制手段的行政審批職能會不斷弱化，代之以政府、市場、社會的合作共治。