●黃清峰

一、社會保障兜底脫貧攻堅的理論基礎(chǔ)和作用機理

貧困問題和反貧困是人類社會發(fā)展歷程所面臨的重大理論和實踐命題，也是當(dāng)前社會治理和政府治理的重要領(lǐng)域。社會保障制度作為一項由政府承擔(dān)主要責(zé)任的、基本的收入再分配制度安排，在為全社會提供基本生存保障、提升公共福利方面起著基礎(chǔ)性作用。尤其是為解決貧困問題發(fā)揮著兜底性的制度保障功能，在反貧困機制中扮演著重要角色，是反貧困的一大利器。

（一）社會保障兜底脫貧攻堅的理論基礎(chǔ)

貧困是一個長期而廣泛存在的社會現(xiàn)象。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，貧困問題并沒有隨之消亡。相反，隨著人類物質(zhì)文明和全球化的大發(fā)展、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形態(tài)的多樣化和復(fù)雜化，貧困產(chǎn)生的風(fēng)險逐漸增多。從最原始的由于經(jīng)濟和社會的發(fā)展水平低下導(dǎo)致的普遍性貧困和區(qū)域性貧困，到當(dāng)前更為廣泛的由于社會經(jīng)濟、政治、文化等導(dǎo)致的制度性貧困和階層性貧困，人類社會面臨的貧困風(fēng)險日益增多，開始進(jìn)入風(fēng)險社會階段。

同時，從另外一個視角，我們追溯社會保障制度產(chǎn)生的歷史淵源可以發(fā)現(xiàn)：社會保障制度的發(fā)展歷程與人類社會不斷產(chǎn)生的各類社會風(fēng)險相伴而行，社會保障制度最原始和最本質(zhì)功能就是通過建立社會互濟的模式來化解、分散各類社會風(fēng)險。其中，貧困風(fēng)險則是社會保障制度從萌芽、產(chǎn)生到發(fā)展至今始終需要應(yīng)對和解決的根本性風(fēng)險。因為各類社會風(fēng)險作用于個人和家庭的最終結(jié)果就是導(dǎo)致貧困問題的產(chǎn)生。

因此，社會保障制度為反貧困提供了根本性的制度保障，尤其是城鄉(xiāng)社會救助制度體系扮演了更為直接和重要的兜底角色。社會保障制度自身不僅發(fā)揮著“兜底脫貧”的功能，是反貧困的重要措施。同時，還為發(fā)展援助、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等反貧困政策模式功能的發(fā)揮提供了堅實的后盾。

（二）社會保障兜底脫貧攻堅的作用機理

近年來，隨著脫貧攻堅工作的深入推進(jìn)，理論界和實踐部門對社會保障與脫貧攻堅在性質(zhì)和目標(biāo)上具有的高度一致性有了深刻理解和認(rèn)識。在脫貧攻堅過程中，社會保障制度與農(nóng)村扶貧開發(fā)逐步實現(xiàn)了精準(zhǔn)有效的對接整合和聯(lián)動發(fā)展，契合度不斷加強。社會保障作為重要的反貧困模式為脫貧攻堅提供了兜底保障，而脫貧攻堅則進(jìn)一步鞏固了社會保障成果。

1、社會保障為脫貧攻堅提供了系統(tǒng)的制度保障。當(dāng)前，我國的脫貧攻堅工作進(jìn)入攻堅拔寨的重要時期，在歷史因素、現(xiàn)實因素與未來發(fā)展趨勢的交互影響下，我國的貧困問題呈現(xiàn)出精神貧困與物質(zhì)貧困并存、絕對貧困和相對貧困并存、區(qū)域貧困和階層貧困并存、城市貧困和農(nóng)村貧困并存等特征，貧困問題的復(fù)雜性、艱巨性前所未有。對此，脫貧攻堅要堅持系統(tǒng)思維，探索系統(tǒng)治理機制。要在深刻認(rèn)識我國貧困問題復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，探析致貧的共性因素，實現(xiàn)脫貧兜底制度全覆蓋、貧困人群全覆蓋。同時，還要考慮個體致貧的具體因素，如因病致貧、因教致貧、因災(zāi)致貧等，因地制宜地探索開展多層次、精細(xì)化的針對性幫扶。

而社會保障制度是一個以社會保險、社會福利、社會救助、慈善事業(yè)為主要內(nèi)容所構(gòu)成的制度體系，既發(fā)揮保障全體社會成員基本生存與生活需要的功能，又起著提高社會成員生活質(zhì)量和促進(jìn)社會和諧的作用。社會保障與脫貧攻堅在根本性質(zhì)和最終目標(biāo)上具有高度的內(nèi)在一致性。例如，社會救濟為因災(zāi)致貧提供了兜底保障、城鄉(xiāng)居民大病保險有效阻擊“因病致貧”、職業(yè)技能培訓(xùn)增強了貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動力。因此，社會保障能夠從制度上打破貧困的惡性循環(huán)，為脫貧攻堅提供了系統(tǒng)的制度保障，實現(xiàn)系統(tǒng)治理、源頭治理。

2、脫貧攻堅工作能夠鞏固社會保障制度成果。當(dāng)前，我國社會保障事業(yè)發(fā)展正處在由“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”跨越的關(guān)鍵時期。“人群全覆蓋”工作的首要任務(wù)就是要做好科學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和測算這一基礎(chǔ)性工作。而以精準(zhǔn)識別為前提的精準(zhǔn)扶貧工作將為社會保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核算，特別是農(nóng)村貧困人口的統(tǒng)計提供有利的契機和有效的平臺，保證了社會保障政策的科學(xué)性和有效性。

另一方面，脫貧攻堅工作不斷取得的巨大成效將使大量貧困人口擺脫貧困，這無疑將在很大程度上減輕社會保障制度的壓力。尤其是通過產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)農(nóng)民長期穩(wěn)定增收、通過技能培訓(xùn)激發(fā)貧困人口內(nèi)生發(fā)展動力而建立起來的長效脫貧機制將與社會保障制度有效對接、良性互動、協(xié)同發(fā)展，對鞏固社會保障事業(yè)所取得的成效將發(fā)揮巨大作用。

二、社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系和實踐效果

作為社會保障主要組成部分的社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)四項基本制度，雖然在兜底脫貧攻堅的作用機理和貢獻(xiàn)大小上有所不同，但都以不同路徑和方式向貧困人口或貧困家庭提供現(xiàn)金和實物幫扶，形成反貧困的制度合力，并取得顯著效果。

（一）社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系

1、社會救助通過保障貧困人口基本生存起到直接的反貧困效果。社會救助主要是由政府承擔(dān)，為城鄉(xiāng)貧困家庭和個人提供基本物質(zhì)幫扶，以抵御生存危機、維持基本生活的一種社會保障制度。社會救助制度直接面向社會弱勢群體和貧困人群，救助對象只要符合條件就不需要承擔(dān)任何繳費或其他義務(wù)，如果說社會保障是社會發(fā)展的“安全閥”，那么社會救助猶如最后一道防線，它發(fā)揮著“雪中送炭”的功能。因此，社會救助在社會保障體系中所發(fā)揮的反貧困功能最為直接，效果最為明顯。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視社會救助制度建設(shè)，尤其注重發(fā)揮社會救助反貧困功能，社會救助反貧困的制度設(shè)計和體系建設(shè)不斷趨于完善。根據(jù)2014年出臺的《社會救助暫行辦法》可以看出，我國社會救助在不斷提高基本生活救助（包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)害人員救助）標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大臨時救助、專項救助和引導(dǎo)社會力量助力解困減負(fù)的力度，形成了包括基本生活救助、臨時救助、專項救助（醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)）以及社會力量參與在內(nèi)的社會救助“8+1”體系。救助安全網(wǎng)不僅更加編實織密，而且有效解決了因突發(fā)災(zāi)害或重大疾病造成的急難型貧困問題和因家庭支出突然增加造成的支出型貧困問題。

2、社會保險通過互助共濟的制度設(shè)計發(fā)揮降低貧困風(fēng)險的作用。社會保險是一種通過參保者之間責(zé)任分擔(dān)、互助共濟的方式來保障社會成員基本生活所需的制度模式。它是社會保障體系的重要組成部分，在整個社會保障體系中處于核心地位。社會保險制度是一項共建共享的制度設(shè)計，強調(diào)權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，只有承擔(dān)相應(yīng)的繳費義務(wù)才能享受相應(yīng)的保險待遇。但社會保險的繳費與待遇也不是完全對等，高收入者通常履行較多的繳費義務(wù)，低收入者通常可以獲得與其繳費水平相比較高的保險待遇，從而發(fā)揮該制度互助共濟優(yōu)勢，較好地調(diào)節(jié)收入差距，起到預(yù)防貧困的作用。

社會保險扶貧的重點工作主要基于以下幾方面展開：一是做好社會保險扶貧的基礎(chǔ)工作，即全面實施全民參保計劃，重點落實貧困家庭和個人的社會保險全覆蓋。通過將貧困人口納入社會保險制度體系，形成反貧困的長效機制，有效避免其因年老、疾病、工傷、失業(yè)等原因陷入貧困，從制度和源頭控制、預(yù)防貧困問題的產(chǎn)生。二是優(yōu)化制度設(shè)計，減輕貧困人員參保繳費負(fù)擔(dān)。一方面在貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體參加社會保險項目時，各級政府可為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險費，直接減輕貧困群體的繳費負(fù)擔(dān)；另一方面，要通過優(yōu)化制度設(shè)計，強化社會保險多繳多收益、長繳長收益的激勵約束機制，引導(dǎo)貧困群體形成參保意識，增強其脫貧的內(nèi)生動力。三是適時、適度提高貧困群體的社會保險待遇水平，例如基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療費用報銷比例等，在經(jīng)濟上直接補貼貧困群體的同時，增強社會保險制度對于貧困群體的吸引力。

3、社會福利通過為社會弱勢群體提供普惠性的幫扶直接降低其貧困風(fēng)險。社會福利是指為特殊群體提供普惠性的福利津貼、實物供給或社會服務(wù)，用以提高其生活質(zhì)量和發(fā)展能力的一項社會保障制度。社會福利由政府提供，既不需要繳費，也不需要審查家庭經(jīng)濟狀況。由此可見，社會福利反貧困的機理和路徑較為簡單、直接，但它強調(diào)對象的特殊性（如老年人、殘疾人、孤兒等）和待遇的一致性。

目前，我國社會福利制度主要由老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利制度構(gòu)成。老年人福利是國家和社會為維護(hù)老年群體生活安定、健康，充實老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的設(shè)施與服務(wù)，包括老年人福利津貼、老年福利機構(gòu)等。老年人福利政策措施，特別是公立養(yǎng)老機構(gòu)為城鄉(xiāng)空巢、獨居、留守提供了基本的兜底養(yǎng)老服務(wù)，有效避免老年群體因老無所依導(dǎo)致的貧困。殘疾人福利是指國家為殘疾公民在年老、疾病、缺乏勞動能力及退休、失業(yè)、失學(xué)等情況下提供基本的物質(zhì)或勞務(wù)幫扶，保障殘疾群體的基礎(chǔ)生活和發(fā)展需求，實現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標(biāo)。殘疾人福利通過不同形式的措施，努力為殘疾群體參與社會、融入社會提供平臺、提升能力，減少因殘致貧的可能性。婦女兒童福利是指國家和社會為滿足婦女、未成年人的特殊需要和維護(hù)其特殊利益而提供的照顧和福利服務(wù)，是社會福利項目之一。其中為保障困難婦女、老年婦女以及重病重殘兒童、孤兒等特殊困境兒童權(quán)益的相關(guān)政策和措施起到了直接的反貧困效果。

4、慈善事業(yè)以其公益催化劑的角色為脫貧攻堅創(chuàng)造良好的社會氛圍。慈善事業(yè)是指在政府的倡導(dǎo)或扶持下，由社會團(tuán)體、家庭或者個人自愿通過不同形式對社會中遇到災(zāi)難或不幸的人，不求回報地實施救助的一種無私支持與奉獻(xiàn)的事業(yè)。慈善事業(yè)以社會成員的善愛之心為基礎(chǔ)，具有扶危濟貧、協(xié)調(diào)社會發(fā)展的內(nèi)在職能。2016年，我國首部《慈善法》出臺實施，其中扶貧、濟困位列六大類慈善活動之首。這不僅將扶貧、濟困作為慈善事業(yè)的核心之義更為凸顯，而且在脫貧攻堅的大背景下賦予了慈善事業(yè)重大的歷史使命，為慈善組織參與國家扶貧攻堅提供了有力的法律支撐。

慈善力量不僅直接參與貧困治理，而且可以利用其公信力高、動員力強的優(yōu)勢，使慈善組織成為社會各界融入脫貧攻堅事業(yè)的紐帶和橋梁，引導(dǎo)各類社會資源向貧困地區(qū)、人口充分涌流，營造全社會關(guān)心貧困事業(yè)的氛圍。黨的十九大已明確將“共建共享共治”確立為未來社會治理格局的發(fā)展方向，新時代的脫貧攻堅必須凝聚社會各界的共同合力。因此，慈善事業(yè)要在承擔(dān)其基礎(chǔ)性的扶貧、濟困職能基礎(chǔ)上，更加注重發(fā)揮其公益催化劑的作用，為脫貧攻堅營造氛圍、凝聚合力。

（二）社會保障兜底脫貧攻堅的實踐效果

當(dāng)前，社會保障在兜底脫貧攻堅事業(yè)過程中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用有目共睹，并在理論界和實踐部門達(dá)成共識。與社會保障緊密相關(guān)的人社、民政等部門紛紛出臺文件，進(jìn)一步明確社會保障兜底脫貧攻堅的目標(biāo)和具體措施，社會保障扶貧工作取得明顯成效。

1、社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系不斷健全。社會保障兜底脫貧攻堅的最大優(yōu)勢和特點就是通過建章立制的方式為貧困群體提供直接的幫扶，并建立預(yù)防貧困的長效機制。當(dāng)前，社會保障與扶貧開發(fā)兩項制度正在逐步實現(xiàn)深度對接，社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系業(yè)已形成并不斷健全、完善，社會保障扶貧濟困的應(yīng)有之義更加彰顯，扶貧開發(fā)的造血功能正在不斷強化。

在社會救助領(lǐng)域，民政部已出臺相關(guān)文件，明確了農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接的具體任務(wù)，進(jìn)一步健全完善農(nóng)村低保兜底的制度安排。同時，針對農(nóng)村建檔立卡等貧困人口以及農(nóng)村留守兒童、困難殘疾人等特殊貧困群體的相關(guān)社會救助、生活補貼制度措施陸續(xù)出臺并不斷細(xì)化，社會救助這一社會保障體系的最后一道防線已經(jīng)牢牢收緊扎牢。

在社會保險領(lǐng)域，人社部會同財政部、國務(wù)院扶貧辦出臺了社會保險扶貧工作的實施意見，聚焦特殊貧困群體參保意識差、繳費能力弱的問題，進(jìn)行有針對性的制度設(shè)計和優(yōu)化。在社會保險參保的 “入口”上，通過代繳（補繳）、財政補貼的形式減輕貧困群體的參保繳費負(fù)擔(dān)；在社會保險待遇領(lǐng)取的“出口”上，制定待遇調(diào)整和繳費補貼政策，強化多繳多得、長繳多得的激勵約束機制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民主動參保繳費，構(gòu)筑起有效防止貧困群體因病致貧、因老致貧的制度防線。截止到2017年底，在全國范圍內(nèi)，通過政府財政補貼直接享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的貧困老年人已達(dá)1682萬人。同時，各級財政為1516萬各類貧困群體實際代繳養(yǎng)老保險費，兩項措施讓3100萬貧困人口直接受益。

2、社會保障兜底脫貧攻堅的待遇水平不斷提高。貧困群體對美好生活的向往就是脫貧攻堅工作的奮斗目標(biāo)。脫貧攻堅工作最終要落實到貧困群體生活水平的提高上來，而社會保障兜底脫貧攻堅的待遇水平就直接決定了貧困群體生活水平。對此，自脫貧攻堅工作開展以來，社會保障相關(guān)部門按照“盡力而為、量力而行”的原則，在合理引導(dǎo)困難群體生活預(yù)期的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定貧困群體的各類保障標(biāo)準(zhǔn)，讓社會保障兜底脫貧攻堅的效應(yīng)更精準(zhǔn)、有效，同時不斷引導(dǎo)和激發(fā)貧困群體擺脫貧困的內(nèi)生動力。

在社會救助領(lǐng)域，“十二五”期間，全國共支出農(nóng)村低保資金5895.8億元；全國醫(yī)療救助累計支出資金1202.9億元。2017年1—11月，各級財政共支出城鄉(xiāng)低保等社會救助資金1991.3億元，較上年同期多支出162.4億元。截至2017年11月底，全國所有縣（市、區(qū)、旗）的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)到或超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。同時，各地全面實施分類施保政策，對于獲得低保后生活仍然困難的殘疾人、老年人等特殊困難群眾，適當(dāng)增發(fā)低保金。

在社會保險領(lǐng)域，按照只疊加、不扣減、不沖銷的原則，加強城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與農(nóng)村最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等社會救助制度的統(tǒng)籌銜接，保證貧困群體更多收入來源，增強扶貧力度和標(biāo)準(zhǔn)。例如，“十三五”期間，在認(rèn)定農(nóng)村低保和扶貧對象時，中央確定的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金暫不計入家庭收入。再如，城鄉(xiāng)居民大病保險制度通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線等傾斜性政策對貧困人員實現(xiàn)精準(zhǔn)支付，提高貧困人員受益面和受益水平。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，建檔立卡貧困人口醫(yī)療費用實際報銷比例達(dá)到80%以上。

3、社會保障兜底脫貧攻堅的社會參與度不斷提高。作為社會保障制度體系的重要組成部分之一的慈善事業(yè)是社會公眾和組織參與脫貧攻堅的主要平臺和媒介。當(dāng)前，我國各類慈善力量結(jié)合各自的特點和優(yōu)勢，以各種形式參與脫貧攻堅工作，成為一支不可或缺的扶貧生力軍，發(fā)揮著不可替代的獨特作用。

從社會慈善捐贈總體情況來看，根據(jù)中國慈善聯(lián)合會發(fā)布的《2016年度中國慈善捐助報告》顯示，2016年我國慈善捐贈總額達(dá)1393億元，其中扶貧與發(fā)展不僅成為我國社會捐贈最關(guān)注的三大領(lǐng)域之一，而且還是增長最為明顯的領(lǐng)域，捐贈額占總量的21.01%，比2015年提高近十個百分點。從慈善家和愛心企業(yè)的捐贈情況來看，根據(jù)《公益時報》編制的第十四屆中國慈善榜顯示，2017年共有201位慈善家、414家愛心企業(yè)進(jìn)入榜單，總捐贈額達(dá)到145.27億元。201位上榜慈善家中有43位明確投向扶貧領(lǐng)域，414家愛心企業(yè)中有82家明確投向了扶貧領(lǐng)域。這充分顯示脫貧攻堅的重大意義已經(jīng)深入人心，在全社會形成廣泛共識以及凝聚力，慈善事業(yè)兜底脫貧攻堅的社會參與度不斷提升。

三、社會保障兜底脫貧攻堅的制度完善與實踐路徑

能否打贏脫貧攻堅這場攻堅戰(zhàn)直接決定了小康社會的如期建成和第一個百年奮斗目標(biāo)的全面實現(xiàn)。2018年5月31日，中共中央政治局召開會議，審議《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，向全黨全國人民發(fā)出了開展打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的總動員令。對此，社會保障制度要更加注重發(fā)揮在脫貧攻堅戰(zhàn)中的兜底功效，綜合施策、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)管理，以更優(yōu)化的措施、更扎實的服務(wù)助力脫貧攻堅。

（一）構(gòu)建“全面、整合、科學(xué)”社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系

基于社會保障兜底脫貧攻堅的全面性和脫貧攻堅工作的復(fù)雜性特征，完善社會保障兜底脫貧攻堅的制度體系必須堅持“全面、整合、科學(xué)”的原則。所謂全面，是指社會保障兜底脫貧攻堅的制度設(shè)計要內(nèi)容全面、體系完整，既要做到法定人群全覆蓋、各類需求全覆蓋，也要促進(jìn)短期救助型政策和反貧困長效機制的協(xié)調(diào)配合；所謂整合，是指社會保障項目之間要合理分工、有機銜接、不重不漏，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保障制度體系，充分發(fā)揮綜合施策的制度合力。所謂科學(xué)，就是要建立動態(tài)、精準(zhǔn)的扶貧對象識別機制和扶貧政策的動態(tài)調(diào)整機制，著力提高脫貧攻堅的實效，保證扶貧資源的合理、有效利用。具體而言有以下三個方面。

1、積極推進(jìn)貧困群體的參保擴面工作。要以全面實施全民參保登記計劃為抓手和契機，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，實施精準(zhǔn)擴面，對符合條件的建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員以及農(nóng)村“三留守”人員、殘疾人等困難群體要做到應(yīng)保盡保、精準(zhǔn)保障。

2、深入推進(jìn)扶貧政策的整合工作。進(jìn)一步健全社會救助政策體系，按照合理分工、有機銜接、不重不漏的要求，做好各類專項救助政策、低保政策和扶貧開發(fā)政策的制度整合和待遇銜接。特別是要力爭在2018年構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。重點圍繞深度貧困地區(qū)和特殊貧困人口積極推進(jìn)醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、大病醫(yī)療保障制度銜接以及城鄉(xiāng)居民大病保險制度的整合。

3、探索推進(jìn)扶貧政策的科學(xué)化和精細(xì)化工作。一要建立精準(zhǔn)的扶貧對象識別機制。要探索建立農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟狀況測算指標(biāo)體系，積極探索支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況的核對方法，以家庭勞動力人口、土地、住房、機動車、家庭成員患重病和殘疾情況等作為主要指標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟狀況信息核對、入戶調(diào)查、民主評議等方式，綜合評定家庭貧困程度，使農(nóng)村低保對象認(rèn)定更加精準(zhǔn)、可靠。二是要建立扶貧政策的動態(tài)調(diào)整機制。即綜合消費價格以及社會整體收入水平變動等因素來科學(xué)制定、動態(tài)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)和脫貧標(biāo)準(zhǔn)，對政策門檻和扶貧對象進(jìn)行動態(tài)管理。

（二）推動社會保障制度與扶貧開發(fā)的有效銜接

國家扶貧開發(fā)政策和社會保障制度體系中的農(nóng)村最低生活保障制度是當(dāng)前反貧困斗爭的兩項重大民生工程。扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村最低生活保障制度雖然在扶貧方式、領(lǐng)域和特征上有一定區(qū)別，但兩項制度的根本目標(biāo)是一致的。農(nóng)村最低生活保障制度是維持低收入者及其家庭成員基本生活的 “最后一道防線”；扶貧開發(fā)政策更加注重構(gòu)建反貧困的長效機制，兩者統(tǒng)一于國家脫貧攻堅戰(zhàn)略大框架之中，共同起到縮小貧富差距、維護(hù)社會公平和實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的作用。因此，在脫貧攻堅進(jìn)入決勝階段，應(yīng)更加注重二者的有效銜接，形成制度合力，發(fā)揮整體效應(yīng)。

1、以國家層面立法為推動農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)有效銜接提供頂層設(shè)計。當(dāng)前，我國在脫貧攻堅過程中出現(xiàn)的扶貧資源難以整合利用、“散亂式”投入等問題主要是由于國家層面缺少完善的扶貧法律體系。這就導(dǎo)致國家扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村低保政策在實施過程中的規(guī)范性較差、權(quán)責(zé)不清晰、各自為政。因此，建議依據(jù)國家已出臺的有關(guān)扶貧開發(fā)和低保政策的立法、意見和文件，從頂層設(shè)計上制定出臺反貧困法律法規(guī)，規(guī)范扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度的權(quán)利與責(zé)任、扶貧項目和資金使用、考核評估和監(jiān)督管理等，以國家層面立法推動社會保障制度與扶貧開發(fā)有效銜接，使脫貧攻堅工作在法律的軌道上依法運行。

2、以信息平臺的建設(shè)為推動社會保障制度與扶貧開發(fā)有效銜接提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保制度是涉及到諸多職能部門的一項系統(tǒng)性工程，實現(xiàn)兩項政策的有效銜接就離不開相關(guān)職能部門之間的數(shù)據(jù)互通、信息共享。因此，信息銜接是實現(xiàn)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的關(guān)鍵。要統(tǒng)籌建立農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)互通、資源共享的信息平臺，構(gòu)建人社、財政、民政、衛(wèi)生計生、扶貧等部門信息共享機制。研究制定低保信息系統(tǒng)和扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，升級改造全國低保信息系統(tǒng)，為實現(xiàn)社會救助和扶貧開發(fā)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)及時更新、信息資源共享、動態(tài)實時監(jiān)測夯實基礎(chǔ)。

（三）提升社會保障事業(yè)凝聚社會力量能力和專業(yè)水平

社會保障制度體系中的各子項目不僅直接參與脫貧攻堅，發(fā)揮著反貧困的效果，而且還充分利用各自的制度優(yōu)勢和特點引導(dǎo)和激發(fā)各類社會資源參與脫貧攻堅戰(zhàn)，是凝聚社會力量、整合社會資源、構(gòu)建“三位一體”大扶貧格局的重要平臺。因此，在脫貧攻堅進(jìn)入關(guān)鍵時期，要進(jìn)一步提升社會保障事業(yè)凝聚社會力量、兜底脫貧攻堅的能力和專業(yè)水平，為脫貧攻堅營造氛圍、凝聚合力。

1、促進(jìn)慈善事業(yè)規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，為脫貧攻堅匯聚更多慈善資源。一是要不斷完善慈善事業(yè)參與脫貧攻堅的制度設(shè)計，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、規(guī)范服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，為慈善力量參與脫貧攻堅創(chuàng)造有利條件。二是要加大對社會組織、社會公眾參與脫貧攻堅的先進(jìn)事跡、先進(jìn)人物的宣傳力度。三是要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與服務(wù)工作，為慈善力量參與本地區(qū)的脫貧攻堅創(chuàng)造條件。

2、廣泛動員、引導(dǎo)社會組織和志愿者圍繞脫貧攻堅開展志愿服務(wù)活動。社會組織和志愿者在扶貧領(lǐng)域相比政府部門具有機制靈活、方式多樣、覆蓋面廣等優(yōu)勢和特點，是政府扶貧的有力補充。同時，我國慈善組織以及志愿者規(guī)模也在不斷增長。截至2017年底，我國社會組織達(dá)77.3萬個，其中經(jīng)民政部門認(rèn)定登記的慈善組織3165個。我國注冊志愿者總?cè)藬?shù)達(dá)7259萬人，這都是開展脫貧攻堅戰(zhàn)可以廣泛動員、引導(dǎo)的有生力量。

3、多渠道加大社會保障兜底脫貧攻堅的資金投入。社會保障兜底脫貧攻堅，資金保障是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。根據(jù)民政部門的預(yù)測，僅農(nóng)村低保和醫(yī)療救助兩項工作，從2016年到2020年就需要在“十二五”投資總額基礎(chǔ)上新增4000多億元，這在中央財政收入增幅近年來開始收窄的情況下是一個不小的壓力。因此，要在加大各級財政資金投入的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新籌資思路，改變單一靠財政收入的籌資格局，建立多元的、開放的脫貧攻堅籌資機制。

一是要堅持以各級財政為主體，不斷加大資金投入，一方面中央財政要繼續(xù)加大社會救助資金投入；另一方面，地方財政特別是省級財政也要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，切實承擔(dān)起政府責(zé)任。二是要盤活存量，加強資金的統(tǒng)籌使用。支持、引導(dǎo)城鄉(xiāng)低保資金有結(jié)余的省份用于提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。三是要鼓勵、引導(dǎo)社會力量積極參與社會救助，切實減輕政府反貧困財政投入壓力。

（四）完善社會保障兜底脫貧攻堅的服務(wù)、監(jiān)管機制

社會保障兜底脫貧攻堅的各項制度、措施和政策最終還是要通過相關(guān)部門的經(jīng)辦管理服務(wù)得到最終實施和落實。因此，要著力完善社會保障兜底脫貧攻堅的服務(wù)、監(jiān)管機制，最大限度地發(fā)揮社會保障兜底脫貧攻堅的實際效能。

1、提升社會保障兜底脫貧攻堅的經(jīng)辦管理與服務(wù)能力。要打破既往各自為政、多頭管理的扶貧濟困供給格局，按照“服務(wù)、便民、高效”的原則，整合社會保障兜底脫貧攻堅的相關(guān)政府部門和群團(tuán)組織的職能，聚合各類公共服務(wù)資源，通過優(yōu)化經(jīng)辦流程、提高服務(wù)質(zhì)量、加強社會監(jiān)督來為貧困群體提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

2、創(chuàng)新社會保障兜底脫貧攻堅的供給方式。要積極探索運用PPP、政府購買服務(wù)等市場化、社會化服務(wù)方式來承接政府部分脫貧攻堅補充性功能，以分散政府壓力、提高扶貧效率。如一些地區(qū)政府聯(lián)合社會資本開展產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、金融扶貧等，通過扶貧機制的創(chuàng)新來推動政府主導(dǎo)扶貧向政府、市場、社會協(xié)同扶貧的轉(zhuǎn)變，切實增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。

同時，還包括購買社會救助專職工作者的服務(wù)等，通過借助社會工作的專業(yè)方法來提升反貧困的實際效果。

3、完善社會保障兜底脫貧攻堅的監(jiān)管機制。要建立系統(tǒng)、科學(xué)的脫貧攻堅考核指標(biāo)體系，強化對脫貧攻堅的精細(xì)化管理。同時，引入第三方評估機構(gòu)著力解決政府內(nèi)部評估所導(dǎo)致的反貧困效果評價不透明、不真實的問題。將考核指標(biāo)作為評價脫貧攻堅成效的重要指標(biāo)和上級分配低保、扶貧補助資金的重要因素?！?/p>