梁書慧

【摘 要】 由于部分資源或公共物品具有跨界性和外部性，傳統(tǒng)的屬地治理難以解決公共問題，跨區(qū)域治理成為實(shí)現(xiàn)善治的手段之一，協(xié)同治理倡導(dǎo)多元治理主體在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)之上共同參與決策，共同解決公共問題。作為解決公共事務(wù)治理的途徑，協(xié)同治理的作用是通過參與主體之間的相互協(xié)同，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)治理難題的回應(yīng)。萊茵河的治理是跨界協(xié)同治理的典范，本文基于協(xié)同治理視角，構(gòu)建跨界流域治理分析框架，在分析萊茵河治理模式的基礎(chǔ)上，提出實(shí)現(xiàn)跨境治理的三個(gè)必要措施，建立跨界協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，增進(jìn)彼此之間互惠互信，營造開放的協(xié)同治理環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】 協(xié)同治理 流域治理 合作組織

1 協(xié)同治理的內(nèi)涵

所謂協(xié)同就是系統(tǒng)內(nèi)各要素之間相互合作，這種合作有助于系統(tǒng)內(nèi)部形成良好的秩序。協(xié)同理論認(rèn)為，系統(tǒng)內(nèi)各組成單元之間的相互協(xié)作與配合是實(shí)現(xiàn)集體效應(yīng)與整體效益的基礎(chǔ)和前提。每一個(gè)系統(tǒng)，都是由若干個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，而每一個(gè)子系統(tǒng)之間并不是完全獨(dú)立的關(guān)系，而是相互作用、相互影響，既有彼此之間的合作，也存在一定的干擾與排斥。如果系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)組成部分之間可以很好的配合與互動(dòng)，最終就會(huì)出現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)，如果系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)組成部分之間更多是一種干擾和制約，就會(huì)產(chǎn)生極大的內(nèi)部阻力和資源浪費(fèi)，整個(gè)系統(tǒng)處于低效的狀態(tài)，難以發(fā)揮出系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)。

治理是公共部門與私人部門基于協(xié)調(diào)的互動(dòng)，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)的定義最具有代表性：“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和?！倍x強(qiáng)調(diào)了多元的參與主體，原本處于中心得政府不再是單一主體，不再存在單一的權(quán)威。國內(nèi)代表性觀點(diǎn)是：治理是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)官方的或民間旳公共管理組織通過公共權(quán)威的運(yùn)用來維持秩序，滿足公眾的需要，其目的則在于各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。所以治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。從以上定義看出，不同學(xué)者對(duì)治理的界定是不同的，但是表明，在諸多領(lǐng)域和問題上治理理論提供了一種新思路，政府不能單方面的，沒有聯(lián)合的解決社會(huì)事務(wù)。

協(xié)同治理的研究源自于對(duì)善治的探討，兩者共同的訴求是對(duì)公共利益追尋。協(xié)同治理理論視角下，社會(huì)是一個(gè)開放的社會(huì)，由政府、企業(yè)和公民等主體構(gòu)成，每個(gè)主體都是開放系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。根據(jù)上述對(duì)協(xié)同和治理的定義，筆者認(rèn)為可以對(duì)協(xié)同治理理論的內(nèi)涵做出如下定義：在開放的社會(huì)系統(tǒng)中，政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民以維護(hù)和追求公共利益為目的，政府作為主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民自愿參與、平等協(xié)商、通力合作為原則的管理和解決公共事務(wù)而采取的方式方法的總和。

2 協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)

2.1 萊茵河和多瑙河跨境協(xié)同治理

萊茵河是歐洲最大的河流之一，發(fā)源于瑞士的阿爾卑斯山，流經(jīng)法國東部，縱貫德國南北然后抵達(dá)荷蘭入海，一共流經(jīng)瑞士、奧地利、德國、法國、荷蘭、列支敦士登、盧森堡、比利時(shí)、意大利9個(gè)國家。它是歐洲最忙的運(yùn)輸河流，它不僅是歐洲重點(diǎn)的飲用水源之一，也是工農(nóng)業(yè)用水的主要來源，接納著流域周圍居民生活用水和工業(yè)用水的排放。然而早在19世紀(jì)初，這條河流就不再清澈。隨著工業(yè)化的進(jìn)展，萊茵河成為一個(gè)巨大的污染匯集地。從1900年到1977年間，萊茵河里金屬嚴(yán)重聚集，河水已經(jīng)達(dá)到了有毒的程度。自上世紀(jì)50年代起，魚類幾乎在萊茵河上游和中游絕跡，荷蘭處于河流的下游，飲用水和鮮花產(chǎn)業(yè)也因來自德國和法國的工業(yè)污染而深受其害。

2.2 萊茵河跨境協(xié)同治理措施

頻發(fā)的環(huán)境事故終于喚醒民眾、企業(yè)和政府。在荷蘭政府倡議下，1950年7月，瑞士、法國、盧森堡、聯(lián)邦德國和荷蘭共同成立了“保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)（ICPR）”，秘書處只有12名來自各國的工作人員?！氨Ｗo(hù)萊茵河國際委員會(huì)”負(fù)責(zé)萊茵河水質(zhì)監(jiān)測、監(jiān)控污染源和恢復(fù)生態(tài)等工作。另外還設(shè)有由政府間組織（如河流委員會(huì)、航運(yùn)委員會(huì)等）和非政府間組織（如自然保護(hù)和環(huán)境保護(hù)組織、飲用水公司、食品企業(yè)等）組成的觀察員小組，監(jiān)督各國工作計(jì)劃的實(shí)施。ICPR是一個(gè)非常有效的政府間機(jī)構(gòu)，意大利、奧地利、列支敦士登、瑞士、法國、盧森堡、德國、比利時(shí)、荷蘭等9個(gè)國家和歐盟通過ICPR協(xié)調(diào)萊茵河的治理和保護(hù)工作。作為政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這個(gè)組織沒有權(quán)力強(qiáng)制任何國家做事。那么這12名工作人員是如何治理萊茵河的污染呢？

ICPR由全會(huì)、秘書處以及技術(shù)機(jī)構(gòu)組成，并通過各國部長級(jí)會(huì)議行使極高的政治權(quán)力，從而可以產(chǎn)生有政治約束力的決議。各國政府代表分成不同主題的工作小組，每年共舉行約70次正式會(huì)議，基本上是每周一次，探討萊茵河水資源保護(hù)和可持續(xù)利用。根據(jù)環(huán)境政策工具的分類和萊茵河流域治理政策的實(shí)際運(yùn)用情況，水污染協(xié)同治理政策手段主要為以下幾個(gè)方面：

其一，各國簽訂國際公約，奠定了流域各國的合作基礎(chǔ)。1987年各國簽署了《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)治理萊茵河，計(jì)劃中的大部分目標(biāo)都超額完成。1998年1月22日，德國、法國、盧森堡、荷蘭、瑞士以及歐盟在鹿特丹簽署了《萊茵河保護(hù)公約》，結(jié)合萊茵河水流的特點(diǎn)，加強(qiáng)各國合作恢復(fù)萊茵河生態(tài)。2001年，在法國，萊茵河流域國家部長級(jí)會(huì)議就通過了《萊茵河2020計(jì)劃》，確定了今后20年萊茵河保護(hù)的整體目標(biāo)。

其二，促進(jìn)各成員國達(dá)成共識(shí)，該流域組織合作的原則是：以成員的共同認(rèn)識(shí)作為合作的基礎(chǔ)，只有取得共識(shí)，才能形成真正的合作，萊茵河是個(gè)大生態(tài)系統(tǒng)，各國息息相關(guān)，須一致行動(dòng)。委員會(huì)最高決策機(jī)構(gòu)是每年一次的各國部長工作會(huì)議，而負(fù)責(zé)落實(shí)的執(zhí)行會(huì)議幾乎每周一會(huì)。各國分工治理，費(fèi)用各自承擔(dān)。

ICPR最初定位為只對(duì)萊茵河污染問題進(jìn)行研究和調(diào)查，成立幾年后ICPR應(yīng)成員國要求進(jìn)行氯化物污染源調(diào)查。結(jié)果顯示，法國鉀礦排放物占據(jù)氯化物污染源之首（占總排放量的1/3），德國位居第二。隨后成員國意識(shí)到，在處理國際污染問題上需要專門的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)并提供建議。根據(jù)各國簽訂的《萊茵河氯化物污染防治公約》，為了盡快治理萊茵河氯化物污染，河流上游和下游所處的國家相互協(xié)調(diào)，共同承擔(dān)治理水污染的成本，要求法國在1980年1月1日前將削減60%的氯化物排放量。

其三，河流沿線實(shí)行國際警報(bào)方案。流域內(nèi)各國建立警報(bào)中心，對(duì)河流進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控，一旦流域內(nèi)發(fā)現(xiàn)污染物質(zhì)，第一時(shí)間通報(bào)將污染情況和治理措施通報(bào)各國政府、沿線的飲用水生產(chǎn)商、居民等，并展開調(diào)查和治理，流域下游相應(yīng)的采取措施規(guī)避污染帶來的問題。

2011年一艘載有2400噸濃度為96%的硫酸的貨船在萊茵河觸礁發(fā)生側(cè)翻，在嘗試抽取硫酸失敗后，貨船船體不穩(wěn)，開始出現(xiàn)破裂跡象，德國當(dāng)?shù)厮畡?wù)部門以及鄰近各州政府機(jī)構(gòu)成立危機(jī)應(yīng)對(duì)小組，決定緩緩地向萊茵河排放，來稀釋濃硫酸，德國與沿河其他國家保持接觸，持續(xù)通報(bào)事故進(jìn)展以及德國方面立在不同國家的7個(gè)警報(bào)中心，一旦發(fā)現(xiàn)污染物質(zhì)，快速確認(rèn)污染源，發(fā)布警報(bào)，相互溝通。這個(gè)事件沒有造成下游負(fù)面影響得益于國際警報(bào)方案。

2.3 “保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)”（ICPR）的合作方式

ICPR不是一個(gè)完全官方性質(zhì)的組織，是一個(gè)多元的平臺(tái)，該組織與各國政府和非政府組織合作，官方組織與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)合作。ICPR不依附于任何一個(gè)國家，獨(dú)立開展工作，ICPR的權(quán)力機(jī)構(gòu)是每年召開一次的各成員國部長參加的會(huì)議，協(xié)調(diào)各國利益達(dá)成一致行動(dòng)并向ICPR匯報(bào)萊茵河水質(zhì)情況，增進(jìn)各國彼此之間的政治互信。該組織沒有懲罰各國的權(quán)力，這就需要非政府組織的監(jiān)督，該組織的公正性具體體現(xiàn)在ICPR定期向非政府組織（如環(huán)境保護(hù)組織、飲用水公司、食品企業(yè)等）授予觀察者的身份進(jìn)行公民參與，協(xié)助ICPR監(jiān)督各國治理和維護(hù)萊茵河的實(shí)際情況，因?yàn)檫@些非政府組織是利益相關(guān)者，所以他們的監(jiān)督積極性很高，既監(jiān)督企業(yè)和居民的不當(dāng)行為，也起到監(jiān)督政府是否履行了承諾的作用。

委員會(huì)的主席由各國輪值，一旦就任委員會(huì)主席，就不能擔(dān)任代表團(tuán)的發(fā)言人，保證委員會(huì)主席的公正性。秘書處作為委員會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)在德國科布倫茨，秘書長則固定是荷蘭人。因?yàn)榈聡秃商m是萊茵河流經(jīng)的主要國家，荷蘭是最下游國家，受污染之害最大，對(duì)治理和監(jiān)督萊茵河水況最具有責(zé)任心和緊迫感。

3 有效實(shí)現(xiàn)跨界治理的必要措施

3.1 建立高效的區(qū)域間合作組織

在各國政府間建立一個(gè)合作機(jī)構(gòu)，協(xié)同治理中不同的主體因?yàn)樽陨頁碛械馁Y源不同，治理能力上往往存在一定的差異，每一個(gè)治理主體都具有各自的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這種不可替代的特性，也決定了協(xié)同治理應(yīng)該盡量整合所有的資源，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)治理河流。設(shè)立跨國流域組織還有助于建立可靠及可信賴的統(tǒng)一監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)掌握流域水質(zhì)數(shù)據(jù)，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的改善以及處理跨界水資源共享矛盾都有著積極的作用。同時(shí)這個(gè)機(jī)構(gòu)首先具有獨(dú)立性，財(cái)政、機(jī)構(gòu)、人事不依附任何一個(gè)國家。ICPR的自己自籌，不依附某一個(gè)成員國或者利益集團(tuán)，秘書處是該組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其成員不是任何一個(gè)國家的發(fā)言人

3.2 增進(jìn)彼此之間互惠互信

子系統(tǒng)之間的信任機(jī)制，由于跨境水域治理的復(fù)雜性和設(shè)計(jì)利益主體的多元性，政策制定與執(zhí)行情況常常出現(xiàn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，那么就強(qiáng)調(diào)各成員政府通過充分公開的對(duì)話與協(xié)商，達(dá)成各方認(rèn)同的治理方案，實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)之間政策執(zhí)行的良好互動(dòng)。為了達(dá)到資源的共享共榮，各個(gè)成員國必須有共同理念，相互信任和互惠規(guī)范等非正式的制度安排。ICPR通過建立共贏的意識(shí)，使得流域內(nèi)上下游的各地方政府意識(shí)到：共同治理水污染，構(gòu)建共同的治水目標(biāo)的重要性，強(qiáng)化了認(rèn)同感，促進(jìn)成員國政府互惠互信的合作。

3.3 營造開放的協(xié)同治理環(huán)境

營造開放的流域政府協(xié)同治理系統(tǒng)?？缇沉饔虻闹卫硎且粋€(gè)系統(tǒng)，只有堅(jiān)持開放，才能促成子系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的有效互動(dòng)，從而保證流域治理的有效性。主要是治理系統(tǒng)的主動(dòng)信息公開和政府間的互動(dòng)信息，一方面要建立水環(huán)境對(duì)外公開系統(tǒng)，定期的向轄區(qū)內(nèi)公民發(fā)布治理流域的措施以及流域河流的實(shí)況，并受理非政府組織和居民的舉報(bào)，聽取非政府組織和居民對(duì)治理河流措施的反饋意見。另外一方面，是在政府之間建立信息互通機(jī)制，對(duì)于所轄區(qū)域的水環(huán)境情況，例如出現(xiàn)突發(fā)水環(huán)境污染要通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)地相互通報(bào)。像ICPR跨國合作治理機(jī)制建立在政府與非政府力量之上，既能發(fā)揮政府在制度上的優(yōu)越性，又能發(fā)揮非政府組織在動(dòng)員、調(diào)查、監(jiān)督方面的優(yōu)勢(shì)。在德國萊茵河畔的企業(yè)把環(huán)保凌駕于經(jīng)濟(jì)利益的追逐之上，環(huán)保投入最多的是企業(yè)，德國最大的化工工廠巴斯夫，在2011年的企業(yè)年報(bào)上，原定于2020年的各種環(huán)保指標(biāo)，大多數(shù)已經(jīng)在2011年提前實(shí)現(xiàn)，巴斯夫公司認(rèn)識(shí)到，保證安全的水質(zhì)，健康的環(huán)境是與政府和居民的利益是一致的，企業(yè)才有生存下去的可能。企業(yè)在協(xié)同治理流域過程中起到了很大的作用。

在社會(huì)治理方面政府是主體，在協(xié)同治理中起到主導(dǎo)作用，尤其是在制度的強(qiáng)制性和管理的權(quán)威性上都是無法比擬的，對(duì)于非政府組織來講，自發(fā)的組織本企業(yè)來進(jìn)行監(jiān)管，能夠在一定程度上彌補(bǔ)政府的不足，減輕政府在社會(huì)事務(wù)治理上的負(fù)擔(dān)。ICPR只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有任何強(qiáng)制權(quán)力，但它獲得了流域內(nèi)5800萬人的支持。社會(huì)輿論、健全的運(yùn)行機(jī)制和各成員國的認(rèn)真執(zhí)行都保證了ICPR所制訂的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度能落到實(shí)處。由此可見，不同主體在協(xié)同治理中發(fā)揮的作用不同，只有發(fā)揮每一個(gè)主體的作用，同時(shí)要建立一個(gè)讓各個(gè)主體能夠互信合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)的平臺(tái)，才能確保治理效果讓人滿意。

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