劉麗云 謝元態(tài)

摘要：農(nóng)村信用合作社是對農(nóng)村實施普惠金融最主要機構。但是實踐上它的主體業(yè)務卻與普惠金融基本理念相背離。文章以普惠金融的包容性、公平性和服務性三大原則檢驗并評判農(nóng)信社的經(jīng)濟行為。在普惠金融視角下，首先，從理論上分析普惠金融三大基本理念與農(nóng)信社基本功能的適應性；其次，分析農(nóng)信社功能與普惠金融基本理念相背離的矛盾現(xiàn)實——農(nóng)村融資需求與農(nóng)信社金融供給的矛盾及其不良后果。接著探討了我國農(nóng)信社基本功能異化的原因及機理；最后，提出農(nóng)信社貫徹普惠原則實現(xiàn)基本功能回歸的基本思路。

關鍵詞：普惠金融；農(nóng)村信用合作社；功能回歸

我國對發(fā)展普惠金融的研究起步較早，2016年1月國務院印發(fā)《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》（以下簡稱“規(guī)劃”），明確規(guī)定我國普惠金融重點服務對象是農(nóng)民、小微企業(yè)、貧困人群等特殊群體。我國農(nóng)村金融體系比較完善，正規(guī)農(nóng)村金融機構應當是實施農(nóng)村普惠金融的主體，農(nóng)信社（以下簡稱“農(nóng)信社”）應當是實施農(nóng)村普惠金融的主力軍。但在金融機構全面商業(yè)化的大環(huán)境中，部分農(nóng)信社改革重組發(fā)展成農(nóng)村商業(yè)銀行，喪失了“合作化”、“平民社”的本質(zhì)屬性和基本功能，出現(xiàn)了嚴重的“非農(nóng)化”趨勢，甚至導致農(nóng)村金融資金長期巨額凈外流。因此，實施農(nóng)村普惠金融亟待農(nóng)信社主導功能回歸。

一、理論分析：普惠金融基本理念與農(nóng)信社基本功能的適應性

普惠金融強調(diào)金融機構要貫徹包容性、公平性、服務性為基本理念，特別強調(diào)要為落后地區(qū)居民和弱勢群體及行業(yè)提供便捷有效、多層次、廣覆蓋的優(yōu)惠金融服務。農(nóng)信社作為實施農(nóng)村普惠金融的主力軍，必須充分發(fā)揮與普惠金融基本理念相一致的三大基本功能，即政治功能、社會功能與經(jīng)濟功能。

（一）本質(zhì)屬性：農(nóng)信社政治功能體現(xiàn)普惠金融包容性

所謂“普惠金融包容性”，是指在創(chuàng)造一種金融服務均等的環(huán)境下，面向社會各個階層、群體，尤其是指以微小企業(yè)以及農(nóng)村為主的弱勢群體提供金融服務，使之獲得資金支持。由于商業(yè)化的金融機構具有愛富嫌貧的特點，而“包容性”則強調(diào)對“弱勢群體”的包容，而非將其排斥在外。因此，要求以利潤最大化為經(jīng)營目標的商業(yè)銀行實施普惠金融，實際上是要求其承擔社會責任和政治責任。

我國農(nóng)村金融體制改革歷經(jīng)多輪改革，已形成“三性”為主體——商業(yè)性（農(nóng)業(yè)銀行）、政策性（農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、合作性（農(nóng)村信用社），大中小型金融機構同時并存的局面。然而，由于實施普惠金融工作量大、管理成本高、財務收益小，因此在沒有國家強制的情況下，客觀上農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行并不愿意開展普惠金融業(yè)務。所以，三大正規(guī)農(nóng)村金融機構中唯有農(nóng)信社才能充當普惠金融的主力軍。

從理論上說，農(nóng)信社的本質(zhì)屬性和政治功能是非常突出的，它與普惠金融包容性是完全相適應的。我國的農(nóng)信社是農(nóng)村合作金融組織，其建立之初的宗旨便是發(fā)揮社員的信用互助功能，以解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中的融資問題。正如馬克思所說，現(xiàn)代意義的合作社是克服資本統(tǒng)治弊端構建“和諧社會”的“法郎吉”，通過工人合作社“把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有”是“拯救農(nóng)民的唯一正確途徑”。即使是民國時期的學者和官員，也公開強調(diào)合作社的政治功能。主張“合作參與”以調(diào)和社會各階級利益和“以合作組織實現(xiàn)地方自治”（孫中山，1912）；“凡是農(nóng)業(yè)社會，就需走合作的道路”（梁漱溟，1923）；“徹底改造民眾，實現(xiàn)人的革命”是實現(xiàn)合作共和的前提；“今日救國民之唯一善法”（薛仙舟，1919；戴季陶，1920）；甚至認為“合作社組織，不僅在農(nóng)村中為經(jīng)濟上之重要之改革，且可替代宗法社會而興”，鞏固對農(nóng)村的治理基礎（蔣介石，1932）。毛澤東特別強調(diào)合作社的政治功能，指出農(nóng)民克服“封建統(tǒng)治……永遠的痛苦”的唯一辦法“就是經(jīng)過合作社”。因此，農(nóng)信社作為實施普惠金融的中堅力量，充分發(fā)揮其政治功能，實現(xiàn)農(nóng)村金融的包容性增長，加大對農(nóng)村弱勢群體金融服務的全面性，是貫徹普惠金融包容性的題中應有之義。

（二）主導功能：農(nóng)信社社會功能體現(xiàn)普惠金融公平性

所謂“普惠金融公平性”，是與其“包容性”相一致的?！肮叫浴币蟪浞煮w現(xiàn)“包容性”、 全方位性、普遍性、無歧視性、無排他性。只有全面體現(xiàn)了“包容性”，才能比較全面體現(xiàn)其“公平性”。

合作社的經(jīng)典模式是在合作法典保障和政府財政支持下微利經(jīng)營或保本經(jīng)營的帶有一定公益性的平民合作組織。幾乎所有農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的合作社都很發(fā)達。西方合作社一兩百年始終不渝地堅持其本質(zhì)屬性和社會動能，這是其長期健康發(fā)展的成功經(jīng)驗。農(nóng)信社是農(nóng)村經(jīng)營貨幣和信用業(yè)務的平民合作組織，社會功能是其主導功能，實現(xiàn)社會的公平正義是農(nóng)信社的重要歷史使命，因此，農(nóng)信社的社會功能與普惠金融公平性原則是高度一致的。

“規(guī)劃”指出，要堅持以“機會平等，惠及民生”的基本原則，以增進民生福祉為目的，讓所有階層和群體能夠以平等的機會、合理的價格享受到符合自身需求特點的金融服務。可見，雖然等級觀念在中國根深蒂固，但在普惠金融發(fā)展大背景下，農(nóng)信社貫徹普惠金融理念就必須發(fā)揮為平民服務的社會功能。在政策支持上，要為“三農(nóng)”提供高效率、低成本的金融服務；在金融市場上，要為“三農(nóng)”事業(yè)和小微企業(yè)提供較為公平、均等的金融服務，努力扮演實現(xiàn)普惠金融的重要角色。

（三）基礎功能：農(nóng)信社經(jīng)濟功能體現(xiàn)普惠金融服務性

所謂“普惠金融服務性”，是指金融機構應當提供便捷有效、多層次、廣覆蓋的優(yōu)惠金融服務。普惠金融的“服務性”既不同于商業(yè)性金融和政策性金融類的服務，也不同于扶持類等公益性金融服務，它旨在根據(jù)人們實際生產(chǎn)生活需要，提供方便、快捷、有效的金融服務。

我國傳統(tǒng)農(nóng)村金融服務機構體系存在諸多弊端，要保障農(nóng)村金融服務的普惠性，為排斥在傳統(tǒng)金融服務之外的“三農(nóng)”構建起普惠金融服務體系是關鍵。“規(guī)劃”明確指出，要推進農(nóng)信社改革，強化其服務職能。農(nóng)信社的特殊性質(zhì)決定了其微利保本經(jīng)營的運作模式。為此，農(nóng)信社要以“服務三農(nóng)，支持村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展”為基本宗旨，以“解決三農(nóng)問題，促進農(nóng)村金融發(fā)展”為主要職責，走保本微利的可持續(xù)發(fā)展道路。其經(jīng)濟功能應當定位于持續(xù)性地為農(nóng)村中小企業(yè)和一般農(nóng)戶提供便捷合理、全方位、多層次的基礎性金融服務，以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的資金需求，不斷提升“三農(nóng)”金融服務水平，這也是由其鮮明的合作性質(zhì)決定的。

二、現(xiàn)實分析：農(nóng)信社功能與普惠金融基本理念相背離

如上所述，從理論上看，農(nóng)信社的基本功能與普惠金融基本理念是很相適應的。但是由于農(nóng)信社已經(jīng)演變成為了只見“信用”而不見“合作”的純粹商業(yè)性的農(nóng)村金融組織，它跟商業(yè)銀行一樣，在經(jīng)濟功能主導下自負盈虧，按“三性”原則經(jīng)營追求利潤最大化。因此，作為農(nóng)村普惠金融主力軍的農(nóng)信社，其基本功能客觀上與普惠金融基本理念相背離。現(xiàn)實中的農(nóng)信社對普惠金融使命的背離，突出反應在農(nóng)信社不但普惠金融供給不足導致農(nóng)村資金巨大缺口，而且農(nóng)信社成為農(nóng)村資金巨額外流的主渠道，這是長期制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)村金融自身發(fā)展的根本原因。

（一）從農(nóng)村資金巨大缺口看農(nóng)信社主導功能與普惠金融理念的背離

農(nóng)村資金供給小于需求即為農(nóng)村資金缺口。農(nóng)村資金需求量與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值成正比關系，美國經(jīng)濟學家雷蒙德·W·戈德史密斯（1969）根據(jù)這一關系設計了M=KG模型（M為資金融量，G為GDP，K為系數(shù)）。表1借用戈德史密斯（1969）的M=KG模型，根據(jù)近20年（1995～2014年）的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，求出我國農(nóng)村的資金融量（即資金理論需求量）。由于農(nóng)信社是農(nóng)村普惠金融資金的最主要供給主體，所以表1 以其各項貸款代表農(nóng)村資金供給量。然后二者比較即為農(nóng)村金融供求之間的資金缺口。如表1所示。

表1及圖1直觀地顯示，1995～2014年期間，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟總量（GDP）的不斷增長，農(nóng)村資金理論需求量不斷上升。與此同時，農(nóng)村信用社提供的資金支持絕對量逐年有所增長，但2005年開始農(nóng)村信用社各項貸款占農(nóng)村資金融量的比重卻在逐年下降，由2004年的81.05%下降到2015年的36.60%。農(nóng)村資金供應缺口不斷擴大，由2003年的3122.66億元擴大到2015年的73613.16億元。

造成資金供應缺口不斷擴大的原因是多方面的，而根本原因則是農(nóng)信社“改制”過程中不斷地去“合作社”、“平民化”，“非農(nóng)化”趨勢愈演愈烈，逐漸朝著股份制的商業(yè)化金融組織形式過渡，這就使得其越來越喪失“合作社”的本質(zhì)屬性，合作社的社會與政治基本功能逐步異化為以經(jīng)濟功能為主導。喪失了本質(zhì)屬性的“信用合作社”，要與其它商業(yè)銀行一樣接受人民銀行和銀監(jiān)會的嚴格監(jiān)管，在一系列的資產(chǎn)負債指標和風險防范指標約束下，迫使其更愿意向中高端客戶及工商企業(yè)提供貸款以追求經(jīng)濟效益，因而必然忽視其普惠金融責任，致使廣大中小企業(yè)和弱勢農(nóng)民資金可獲得性水平普遍較低。

（二）從農(nóng)信社存貸差看其主導功能與普惠金融理念的背離

農(nóng)信社作為我國扶持“三農(nóng)”發(fā)展的主力軍，以上分析的農(nóng)信社資金缺口主要是反映資金供給不足問題；而農(nóng)信社過大的存貸差則反映其成為我國農(nóng)村資金凈流出的主渠道問題。

表2直觀的反映了農(nóng)村資金通過農(nóng)信社凈流出的動態(tài)過程，農(nóng)信社存貸差逐年遞增，2007年突破10000億元，2010年開始存貸差以每年2000億元的規(guī)模遞增，在1995～2015年期間，農(nóng)村資金總流出 185890.1 億元，平均每年凈流出 9783.689474 億元，長期的巨額資金外流無疑是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展最嚴重桎梏。

農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其高風險低收益的特征決定了融資難、借貸難。但更為嚴峻的現(xiàn)實是，天性勤儉節(jié)約、省吃儉用的中國農(nóng)民，將大部分收入存入農(nóng)信社，然而農(nóng)信社卻以盈利為目的，源源不斷地從廣大農(nóng)戶身上抽血，又源源不斷地輸送給相對富裕的城市居民和工商企業(yè)。表2 觸目驚心的農(nóng)村資金凈流出數(shù)據(jù)表明，農(nóng)信社在經(jīng)濟功能主導下，嚴重違背了普惠金融理念下的公平性、服務性。

三、農(nóng)信社基本功能異化的機理分析

在市場經(jīng)濟及金融競爭加劇的態(tài)勢下，農(nóng)信社基本功能發(fā)生異化，互助合作理念逐漸淡化，農(nóng)信社已由最初的互惠互助金融服務組織轉變?yōu)闋I利組織，這種異化是一種動態(tài)的、深層次、多方面的演進過程。圖2直觀地反映了農(nóng)信社的異化機理。

由圖2可知，農(nóng)信社的功能異化是各種內(nèi)外因共同作用的結果。功能異化前，農(nóng)信社是與普惠金融的“三性”理念相適應的；功能異化后，農(nóng)信社與普惠金融的“三性”理念相背離，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

一是政治功能異化導致包容性喪失而排他性增強。隨著市場導向改革的不斷深化，農(nóng)信社金融企業(yè)屬性日漸增強的同時，其“合作”的本質(zhì)屬性日漸虛化。于是，合作社所特有的政治功能要求及其所內(nèi)含的充分包容性日漸喪失。即便是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級法人改制為了縣（市）一級法人，它在政治上和經(jīng)濟上都仍然對當?shù)卣幸欢ǖ囊栏叫裕诮?jīng)營管理中卻有了很強的組織獨立性。當?shù)胤秸峁┑呢斦С钟邢迺r，農(nóng)信社在既尋求組織獨立，又試圖獲得政府經(jīng)濟扶持的矛盾中，“非農(nóng)”問題日益嚴峻，導致其服務具有排他性，經(jīng)歷著“社會人”向“經(jīng)濟人”的角色轉變，出現(xiàn)了排擠農(nóng)民階層的現(xiàn)象，漸漸偏離了“支農(nóng)惠農(nóng)”的初衷，所以政治功能異化與普惠金融的包容性喪失便成為必然。

二是社會功能異化導致公平性淡化而選擇性增強。當初合作制性質(zhì)的農(nóng)信社主要由當?shù)卣刂乒芾?，為當?shù)亍叭r(nóng)”服務，向當?shù)卣畧蟾婀ぷ?。盡管不同地區(qū)的農(nóng)信社經(jīng)營情況會有所不同，經(jīng)營差的農(nóng)信社依然得到政府庇護，而經(jīng)營較好的則試圖脫離當?shù)卣目刂贫蔀楠毩⒌氖袌鲋黧w。于是就總體而言，不少農(nóng)信社發(fā)展目標模糊，市場定位不清，社會功能發(fā)生嚴重異化，由公平地服務廣大農(nóng)民階層轉向有所選擇地提供“利己”服務。這種選擇具體表現(xiàn)在多方面，例如在管理模式上，往往一言堂的家長制占上風，或者公司制取代社員民主制，致使管理決策的民主性原則流于形式；在貸款對象上，公平性淡化而選擇性增強，有限的信貸資金主要投向了高收益、高回報的工商企業(yè)，從而忽視了小農(nóng)戶對資金的需求，致使其社會功能異化及普惠金融的公平性受到損害。

三是經(jīng)濟功能異化導致服務性弱化而盈利性增強。在農(nóng)信社普遍商業(yè)化趨向發(fā)展的大背景下，產(chǎn)權結構主要有完全的合作制、以合作制為名的股份制和股份合作制三種形式。不管是哪一種產(chǎn)權結構，目前幾乎所有的農(nóng)信社在經(jīng)濟功能主導下都弱化了以服務性為宗旨的公益目標，而以利益最大化為經(jīng)營目標，紛紛進行盲目的商業(yè)化改革。

農(nóng)信社本來就綜合服務能力有限，服務水平較低，商業(yè)化趨向改革與發(fā)展既喪失了合作社形態(tài)的絕對公平優(yōu)勢，又盲目借用股份公司形態(tài)的經(jīng)營管理方式，其結果孕育出一個既缺乏效率又缺乏公平的“雜交品種”。這種“雜交品種”既無法發(fā)揮合作社的服務性，又缺乏普惠金融所倡導的公益性。

四、貫徹普惠原則：農(nóng)信社基本功能回歸路徑

（一）重新吸納股本：以產(chǎn)權多元化強化本質(zhì)屬性

經(jīng)典范本的基層合作社是以個體所有制為基礎的，而目前我國農(nóng)信社實際上已經(jīng)演變成了單一的集體所有制，這就要求通過重新吸納股本來實施產(chǎn)權多元化改造，重新構建社員個體所有制基礎，以回歸合作社的本質(zhì)屬性。蘇州市吳中區(qū)農(nóng)信社的股份合作制改革提供了成功的范本。蘇州市吳中區(qū)堅持“股權合理化，投資主體多元化”原則，結合當?shù)氐牡胤教厣蛯嶋H情況對農(nóng)信社進行分類改造，循序漸進的推進產(chǎn)權多元化改革，取得了顯著績效，為農(nóng)信社基本功能回歸和貫徹普惠原則提供了成功的范式。

我國農(nóng)信社基本功能回歸是不斷探索的過程，重新吸納股本以產(chǎn)權多元化的產(chǎn)權制度改革應因地制宜，既要杜絕大股東過度持有股金，又要避免股金過于分散。借鑒吳中區(qū)經(jīng)驗，堅持合作本質(zhì)的基礎上，一方面重新吸納優(yōu)質(zhì)股本以增強農(nóng)信社經(jīng)濟實力；另一方面可以將資產(chǎn)存量分解到本縣（市）全體社員，將集體所有過度到社員個人所有，使全體社員都成為農(nóng)信社的一員。通過吸納股本增量和存量資產(chǎn)分解的產(chǎn)權多元化，從而強化農(nóng)信社的本質(zhì)屬性和實現(xiàn)其基本功能回歸。

（二）法定普惠原則：專事服務“三農(nóng)”堅持主導功能

農(nóng)信社的產(chǎn)權多元化改革，并不意味農(nóng)信社要脫離農(nóng)村、要以利潤最大化為目標，更不意味著要改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)信社為增強經(jīng)濟實力而吸收一部分股本，并不等同于要改造成股份制企業(yè)。農(nóng)信社產(chǎn)權多元化后，將更好地貫徹普惠金融理念服務“三農(nóng)”、小微企業(yè)等特殊群體。

借鑒西歐各國經(jīng)驗，帶有一定公益性的“平民合作社”需要專門的法律法規(guī)進行特殊保護和約束。我國農(nóng)信社基礎薄弱，更需要出臺專門的法律法規(guī)為其保駕護航；同時又通過法律法規(guī)的剛性約束，強化農(nóng)信社以普惠原則專事服務“三農(nóng)”的主導功能。

（三）財政政策引導：微利保本經(jīng)營創(chuàng)新基礎功能

農(nóng)信社發(fā)展偏離軌跡的一個重要原因是缺乏政府的強勢政策引導。農(nóng)信社作為一個特殊的弱勢金融合作組織，國家應當依法規(guī)定政府為其提供微利保本經(jīng)營的財政支持責任和市場保護責任，從而使農(nóng)信社切實地體現(xiàn)普惠金融的公平性，在為“三農(nóng)”提供高效率、低成本的金融服務中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

政府還必須引導農(nóng)信社實現(xiàn)功能回歸，鼓勵借鑒其他金融機構的成功經(jīng)驗和管理經(jīng)營模式，在注重效益的同時加強人才培養(yǎng)；創(chuàng)新適應農(nóng)村需求的金融產(chǎn)品，豐富金融工具，優(yōu)化金融服務，在增強自身競爭力的同時積極履行社會義務。

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（作者單位：江西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院）