劉曉燕

戰(zhàn)略視角的政策研究一直以來都為學(xué)者們所關(guān)注，現(xiàn)有研究重點(diǎn)多為如何在戰(zhàn)略理論框架下解釋或者解決某一類政策問題，而較少關(guān)注政策和戰(zhàn)略之間的關(guān)系。本文擬從戰(zhàn)略思維視角出發(fā)，探討政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策問題。

一、政策與戰(zhàn)略的關(guān)系

盡管政策研究一直以來都是學(xué)術(shù)界研究的焦點(diǎn)，但學(xué)者們對(duì)政策的界定尚未形成共識(shí)。伍德羅?威爾遜（Woodrow Wilson）認(rèn)為公共政策是由有立法權(quán)者制定而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)；拉斯韋爾（Lasswell）和卡普蘭（Kaplan）將公共政策定義為一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃；陳振明認(rèn)為國(guó)家（政府）執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[1]。

戰(zhàn)略一詞來自希臘語(yǔ)，原意為將道或統(tǒng)率術(shù)，源自軍事實(shí)踐，后來引申使用到非軍事領(lǐng)域。薄貴利認(rèn)為國(guó)家戰(zhàn)略是為維護(hù)和增進(jìn)國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而綜合發(fā)展、合理配置和有效運(yùn)用國(guó)家力量的總體方略[2]。孫新彭認(rèn)為國(guó)家戰(zhàn)略是指國(guó)家在較長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期里，從世情與國(guó)情出發(fā)，統(tǒng)籌國(guó)家安全與發(fā)展的戰(zhàn)略[3]。周敬偉從互動(dòng)和發(fā)展的視角認(rèn)為從靜態(tài)的角度看，戰(zhàn)略是一個(gè)機(jī)構(gòu)和外部環(huán)境配合的體現(xiàn)；從動(dòng)態(tài)的角度看，戰(zhàn)略是川流不息決策群[4]。

政策與戰(zhàn)略雖然是兩個(gè)不同的概念，學(xué)者們對(duì)兩者的界定與研究是有所區(qū)別的，但從兩者的關(guān)系來看，兩者是共生的和互動(dòng)的，并且都要受到時(shí)空和人為因素的限制。

1. 政策與戰(zhàn)略是共生的

一方面，從政策和戰(zhàn)略的概念界定來看，政策與戰(zhàn)略在一定程度上具有重疊性，兩者都是為了達(dá)成一定的目標(biāo)而存在的，并且從廣義的政策的含義來看，政策是帶有戰(zhàn)略意味的，甚至可以將戰(zhàn)略視為政策的一種。

另一方面，從工具性的視角來看，戰(zhàn)略可以看作是目標(biāo)，政策是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的具體手段和策略。只有目標(biāo)的設(shè)定而無具體的行動(dòng)，目標(biāo)是無法實(shí)現(xiàn)的。此外，政策作為一種工具，是在戰(zhàn)略的指導(dǎo)下制定和執(zhí)行的。

2. 政策與戰(zhàn)略是互動(dòng)的

一方面，兩者的互動(dòng)是良性的。在戰(zhàn)略的指導(dǎo)下制定和執(zhí)行具體的政策，確保了戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成，同時(shí)，政策所具有的反饋功能，能夠及時(shí)地幫助進(jìn)行戰(zhàn)略的修訂和調(diào)整。

另一方面，兩者的互動(dòng)是惡性的。其一，可能會(huì)出現(xiàn)兩者的沖突。由于無論是政策還是戰(zhàn)略，都是人為的，存在利益的沖突和爭(zhēng)奪，那么在戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，可能會(huì)出現(xiàn)與戰(zhàn)略根本目的相違背的政策。其二，政策執(zhí)行對(duì)戰(zhàn)略的扭曲。在戰(zhàn)略指導(dǎo)下，政策得以科學(xué)合理的制定，但在政策執(zhí)行時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致戰(zhàn)略目標(biāo)無法達(dá)成。其三，戰(zhàn)略和政策影響力之間的限制。戰(zhàn)略和政策都是具有后續(xù)影響力的，其對(duì)治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理文化的影響并不會(huì)隨著戰(zhàn)略和政策的終結(jié)戛然而止。當(dāng)戰(zhàn)略和政策在時(shí)間上不同步或者前后出現(xiàn)矛盾的情況下，之前的戰(zhàn)略或政策會(huì)對(duì)現(xiàn)行的政策或戰(zhàn)略產(chǎn)生不良影響。

3. 政策和戰(zhàn)略都是時(shí)空和人為的產(chǎn)物，是動(dòng)態(tài)和發(fā)展的

政策和戰(zhàn)略的提出是在一定的時(shí)空背景下由人完成的，因而其與客觀社會(huì)環(huán)境以及參與其中的人具有緊密聯(lián)系。這也就意味著，一方面，政策和戰(zhàn)略是具有時(shí)空性，在不同的時(shí)空背景之下，相同的目的可能產(chǎn)生不同的戰(zhàn)略和政策；另一方面，政策和戰(zhàn)略是動(dòng)態(tài)的。時(shí)空?qǐng)鼍澳軌虬l(fā)生變化，人也會(huì)成長(zhǎng)發(fā)展，因而針對(duì)相同問題的政策和戰(zhàn)略可能會(huì)不同。

二、政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策

政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策的概念要素都包含了政策和戰(zhàn)略，政策和戰(zhàn)略是互動(dòng)的，并且都要受到時(shí)空和人為因素的影響。

1. 政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策可以看作是政策的戰(zhàn)略思維角度的思考

戰(zhàn)略思維是人類對(duì)事物深層次、系統(tǒng)性、全局性、前瞻性和規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，能夠根據(jù)事物所處的情境構(gòu)建出特定目標(biāo)，對(duì)這一目標(biāo)達(dá)成過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分預(yù)期，并創(chuàng)造性地為目標(biāo)達(dá)成提供機(jī)會(huì)和條件的理性的、高級(jí)的、動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的思維過程。戰(zhàn)略思維是解決戰(zhàn)略問題的方式，包含系統(tǒng)思考、創(chuàng)造性和愿景等一系列重要因素[5]。

戰(zhàn)略思維將政策納入戰(zhàn)略框架，保障了政策的方向性。并且，戰(zhàn)略思維要求政策是結(jié)合過去、現(xiàn)在和未來的最優(yōu)結(jié)果，同時(shí)也是資源、環(huán)境和機(jī)會(huì)的最優(yōu)組合。此外，戰(zhàn)略思維要求為政策目標(biāo)的達(dá)成創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)。因而，在政策研究中引入戰(zhàn)略思維的視角可以有效地保障政策的科學(xué)性和合理性。

從戰(zhàn)略思維出發(fā)，政策應(yīng)當(dāng)被納入全局性、系統(tǒng)性、辯證性和前瞻性的思考。政策戰(zhàn)略化就是將戰(zhàn)略思維應(yīng)用到整個(gè)公共政策過程的動(dòng)態(tài)的行為過程。在這一過程中，無論是政策問題的確定與分析，還是政策制定乃至政策執(zhí)行和評(píng)估都貫穿著戰(zhàn)略的思維。它既指對(duì)政策的戰(zhàn)略化分析，也指戰(zhàn)略化地制定和執(zhí)行政策。而戰(zhàn)略化政策可以看作是運(yùn)用戰(zhàn)略思維進(jìn)行政策制定的產(chǎn)物。它既指由戰(zhàn)略思維制定的政策，也指運(yùn)用戰(zhàn)略思維對(duì)某一項(xiàng)政策進(jìn)行思考而產(chǎn)生的更小層面或者層次的政策。

2. 政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策既有同質(zhì)性又具有異質(zhì)性

從同質(zhì)性上來講，首先，兩者都與政策相關(guān)。前者涉及政策過程，后者是政策本身，并且后者是前者的階段性產(chǎn)物。其次，兩者都運(yùn)用戰(zhàn)略思維。在政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策中戰(zhàn)略思維都得以運(yùn)用和體現(xiàn)。再次，戰(zhàn)略化政策可開啟新一輪政策戰(zhàn)略化過程。雖然戰(zhàn)略化政策是政策戰(zhàn)略化過程的階段化產(chǎn)物之一，特指靜態(tài)、名詞性的政策。但這一階段性產(chǎn)物的政策又可以啟動(dòng)新一輪較低層次或?qū)用娴膽?zhàn)略化過程。最后，兩者都說明了政策和戰(zhàn)略之間的可轉(zhuǎn)化性。政策戰(zhàn)略化可以理解為賦予政策戰(zhàn)略意義的過程，而戰(zhàn)略化政策可以理解為具有戰(zhàn)略意義和戰(zhàn)略地位的政策。并且，戰(zhàn)略是廣義的政策的一種形式。

從異質(zhì)性上來講，首先，兩者是過程與節(jié)點(diǎn)的區(qū)別。政策戰(zhàn)略化是指在政策分析、政策制定、政策執(zhí)行及政策評(píng)估的全過程中使用戰(zhàn)略思維。戰(zhàn)略化政策是在政策制定時(shí)使用戰(zhàn)略思維得出的結(jié)果，是政策戰(zhàn)略化過程的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。其次，兩者是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的區(qū)別。政策戰(zhàn)略化強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)態(tài)的過程，且在過程中所關(guān)聯(lián)的情境也是動(dòng)態(tài)的；戰(zhàn)略化政策則是強(qiáng)調(diào)的政策本身，是靜態(tài)的。最后，兩者的側(cè)重點(diǎn)不同。政策戰(zhàn)略化側(cè)重戰(zhàn)略思維者的思維過程，而戰(zhàn)略化政策側(cè)重的是政策本身。

三、政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策在現(xiàn)實(shí)情境中的困境

在理想情境中，政策參與者具備戰(zhàn)略思維意識(shí)和能力，并將政策置于戰(zhàn)略的框架下，通過戰(zhàn)略思維管控政策全過程，能夠最大程度地保障戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成，并且能夠減少戰(zhàn)略與政策以及政策與政策之間的消耗。但在現(xiàn)實(shí)情境中，政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策還存在一定的問題。

1. 學(xué)術(shù)研究的局限性

戰(zhàn)略思維研究和政策研究為政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策提供了較系統(tǒng)和科學(xué)的學(xué)術(shù)支撐。但從當(dāng)前國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)略思維研究的成果來看，還存在著諸如戰(zhàn)略思維概念界定不統(tǒng)一、戰(zhàn)略思維構(gòu)成要素和特性意見不一致、戰(zhàn)略思維與相關(guān)概念界定不清晰、戰(zhàn)略思維培養(yǎng)等實(shí)踐研究較少等問題。并且，學(xué)者們雖然對(duì)政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策的研究主題有所涉及，但并未形成系統(tǒng)的學(xué)術(shù)體系，戰(zhàn)略思維與政策的交叉研究成果較少，從而使得戰(zhàn)略思維者在當(dāng)前的情境下無法借鑒學(xué)術(shù)研究成果推動(dòng)政策戰(zhàn)略化和制定戰(zhàn)略化政策。

2. 政策參與者的局限性

政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策與戰(zhàn)略思維者關(guān)系密切相關(guān)，可以說政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策都是人的行為的結(jié)果，因而，戰(zhàn)略思維者本身對(duì)這兩者具有決定性作用。首先，如果政策制定者、執(zhí)行者、評(píng)估者、監(jiān)督者等參與者缺乏戰(zhàn)略思維，那么政策就無法較好地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略化。其次，政策制定者、執(zhí)行者、評(píng)估者等參與者具有一定的戰(zhàn)略思維，但是其戰(zhàn)略思維能力有限，導(dǎo)致政策雖然有了一定程度的戰(zhàn)略化，但程度化水平較低。最后，人的理性是有限的。人的有限理性在面對(duì)復(fù)雜多樣的政策以及可能瞬息萬變的環(huán)境時(shí)，不能及時(shí)地或者錯(cuò)誤地對(duì)政策進(jìn)行判斷，而導(dǎo)致政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策的失敗。

3. 政策本身的局限性

一方面，某些政策不適合戰(zhàn)略化。政策有宏觀、中觀和微觀之分，其中宏觀政策和中觀政策涉及面相對(duì)較廣，可以進(jìn)行戰(zhàn)略化的嘗試，而微觀政策特別是簡(jiǎn)單的單向行動(dòng)性政策就沒有戰(zhàn)略化的必要。

另一方面，政策戰(zhàn)略執(zhí)行有難度。Robin Speculand認(rèn)為需要扭轉(zhuǎn)對(duì)于戰(zhàn)略執(zhí)行的六種思想誤區(qū)：“一是戰(zhàn)略規(guī)劃是最困難的——不，戰(zhàn)略執(zhí)行要比戰(zhàn)略制定困難的多。二是大部分人是排斥變化的——不，大多數(shù)人經(jīng)過正確方式的溝通是愿意接受變化的。三是戰(zhàn)略執(zhí)行就是采取行動(dòng)——不，戰(zhàn)略執(zhí)行是采取正確的行動(dòng)。四是溝通的目的在于確保人們理解戰(zhàn)略——不，工作人員還必須清楚地知道他們需要采取怎樣的行動(dòng)。五是以往的戰(zhàn)略也適用于將來——不，戰(zhàn)略每?jī)扇昃托枰?。六是?zhàn)略每年必須被審查兩次——不，戰(zhàn)略必須每月至少審查兩次?！盵6]可見，政策的戰(zhàn)略執(zhí)行是一個(gè)十分復(fù)雜的行為，而這也會(huì)影響到政策的戰(zhàn)略化。

4. 時(shí)空情境變化對(duì)政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策的挑戰(zhàn)

戰(zhàn)略是具有一定的時(shí)空性的，因而在思考政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策時(shí)不得不將時(shí)空因素作為重要的參照因素。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，社會(huì)面貌更新日新月異，同時(shí)，信息技術(shù)的發(fā)展是這個(gè)時(shí)代的一大特色，信息技術(shù)的革新改變了人類的行為模式從而也帶動(dòng)了國(guó)家治理和社會(huì)治理方式的變化，再加上全球聯(lián)系更加緊密，一國(guó)的政治變化有可能帶動(dòng)別國(guó)甚至一系列國(guó)家的政治變化，因而政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策不是靜止的，一蹴而就的，而是時(shí)刻要和時(shí)空情境發(fā)生交互，在與之相適應(yīng)中利用和創(chuàng)造條件達(dá)成更合時(shí)宜的戰(zhàn)略目標(biāo)。

四、化解政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策困境的建議

受學(xué)術(shù)研究、政策參與者、政策以及時(shí)空情境因素的影響，政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策在實(shí)踐中還存在一定的困境；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策必然是未來政策研究和政策實(shí)踐的重要內(nèi)容。

1. 進(jìn)一步深化戰(zhàn)略思維的研究

在現(xiàn)有的戰(zhàn)略思維研究的基礎(chǔ)上，首先，提煉戰(zhàn)略思維的權(quán)威定義，對(duì)戰(zhàn)略思維的本質(zhì)、特性和構(gòu)成要素進(jìn)行界定；其次，進(jìn)行戰(zhàn)略思維類型學(xué)分析。針對(duì)不同的對(duì)象，進(jìn)行專門性的研究，比如企業(yè)戰(zhàn)略思維、公共部門戰(zhàn)略思維、社會(huì)組織戰(zhàn)略思維等，豐富戰(zhàn)略思維研究體系；最后，構(gòu)建中國(guó)本土化的戰(zhàn)略思維理論。對(duì)中華傳統(tǒng)的戰(zhàn)略思維以及黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略思想進(jìn)行挖掘，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略和西方優(yōu)秀學(xué)術(shù)成果構(gòu)建本土化的戰(zhàn)略思維理論。

2. 提升政策參與者的戰(zhàn)略思維能力

政策參與者的戰(zhàn)略思維能力直接影響著政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策的構(gòu)建，因而提升政策參與者的戰(zhàn)略思維能力迫在眉睫。首先，政策參與者要形成戰(zhàn)略思維的意識(shí)。政策參與者，無論是政策的制定者、執(zhí)行者、評(píng)估者，直接主體還是利益相關(guān)方都應(yīng)當(dāng)具有戰(zhàn)略思維的意識(shí)，從而為政策的科學(xué)性和合理性增加一層保障。其次，對(duì)政策參與者的戰(zhàn)略思維能力進(jìn)行科學(xué)合理地分類。不同的政策參與者因其在政策中的不同環(huán)節(jié)、地位所要具備的戰(zhàn)略思維能力也是有所不同的，因而需要對(duì)戰(zhàn)略思維能力類型進(jìn)行科學(xué)的劃分。最后，采用適宜的方式對(duì)政策參與者的戰(zhàn)略思維能力進(jìn)行培訓(xùn)。政策參與者戰(zhàn)略思維能力的提升是需要后天努力才能達(dá)成的，因而需要在戰(zhàn)略思維能力分類的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同受眾采用適宜的方式進(jìn)行培訓(xùn)，從而使其具備相應(yīng)的戰(zhàn)略思維能力。

3. 強(qiáng)化政策本質(zhì)的研究

政策具有復(fù)雜性，并且在不同的時(shí)空情境中同樣的政策問題所需要的政策可能不同。另外，不同領(lǐng)域的政策具有不同的本質(zhì)和特點(diǎn)，因而用戰(zhàn)略思維思考政策時(shí)，需要對(duì)政策本質(zhì)進(jìn)行研究，明確該政策的本質(zhì)、所適用的時(shí)空情境、所涉及的參與者與相關(guān)者等。同時(shí)，貫徹好“抓住重點(diǎn)”的原則。在國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，需要制定的政策數(shù)目繁多，且會(huì)涉及到的不同的政策領(lǐng)域，在這種情境下，需要根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略勾畫出重點(diǎn)政策，并明確其戰(zhàn)略化的重要步驟和內(nèi)容。

4. 運(yùn)用新知識(shí)和新技術(shù)促進(jìn)政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策

盡管時(shí)空情境因素增加了政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策的復(fù)雜性，但可以借助新知識(shí)和新技術(shù)的發(fā)展加以解決。新知識(shí)的出現(xiàn)以及新技術(shù)的應(yīng)用能夠?yàn)閼?yīng)對(duì)復(fù)雜且多變的時(shí)空情境提供新的思路和切入點(diǎn)。因而戰(zhàn)略思維者應(yīng)當(dāng)始終保持開放的心態(tài)和學(xué)習(xí)的態(tài)度，積極接受新事物為更好地推進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成創(chuàng)造可能。

在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境中，要突破政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策困境的桎梏，還需要考慮我國(guó)公共政策學(xué)科發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況以及學(xué)科對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略的支撐力。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的中國(guó)政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策，一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共政策的學(xué)科建設(shè)。通過公共政策研究水平的提升，提高政策戰(zhàn)略化和戰(zhàn)略化政策的水平；另一方面，在政策和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化過程中減少行政干預(yù)。無論是政策制定還是政策執(zhí)行以及對(duì)于戰(zhàn)略的政策分解都存在受到行政干預(yù)的可能，而這將可能導(dǎo)致政策與戰(zhàn)略之間的轉(zhuǎn)化科學(xué)性不足甚至失敗。

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