陳俊延 鄧江川

摘 要：旅游警察，又稱觀光警察，是旅游活動(dòng)中承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，打擊旅游違法犯罪，為游客提供各種旅游服務(wù)，保護(hù)游客安全利益的第三方。世界上有不少國家和地區(qū)都已建立旅游警察，我國的旅游警察自三亞市設(shè)立以來，也有推廣嘗試的趨向，特別是來自“全域旅游”發(fā)展理念對(duì)旅游業(yè)的沖擊，使得旅游警察成為旅游業(yè)綜合治理機(jī)制中不可缺少的一環(huán)。由于國內(nèi)起步較晚，整體而言尚處于初期階段，據(jù)此，通過對(duì)國內(nèi)外旅游警察現(xiàn)狀分析，針對(duì)旅游警察制度的建設(shè)提出發(fā)展建議，力求使其更好地為中國的旅游市場發(fā)揮作用，真正服務(wù)于旅游。

關(guān)鍵詞：旅游警察；國內(nèi)外現(xiàn)狀；發(fā)展建議

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.16.012

1 引言

當(dāng)前我國的旅游業(yè)正處于高速發(fā)展階段，“十二五”期間，國內(nèi)旅游人數(shù)40億人次，國內(nèi)旅游收入3.42萬億元，入境旅游人數(shù)1.34億人次，國內(nèi)旅游市場持續(xù)高速增長，入境旅游市場增長放緩，出境旅游市場保持高速增長。旅游業(yè)全面實(shí)現(xiàn)“十二五”確定的發(fā)展目標(biāo)。然而旅游蓬勃發(fā)展的同時(shí)，仍存在許多損害旅游者權(quán)益的現(xiàn)象，如內(nèi)地游客香港購物事件、山東青島大蝦事件、女導(dǎo)游大罵游客事件等，從法律層面急需有規(guī)范的行政管理手段，特別是在旅游活動(dòng)中承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，打擊旅游違法犯罪，為游客提供各種旅游服務(wù)，保護(hù)游客安全利益的第三方，即旅游警察（Tourist Police），或稱觀光警察。世界上有不少國家和地區(qū)都已建立旅游警察，如俄羅斯、烏克蘭、埃及、希臘、約旦、阿根廷、馬來西亞等，且大都得到明顯的成效。目前，我國的旅游警察自三亞市設(shè)立以來，也有推廣嘗試的趨向，特別是來自“全域旅游”發(fā)展理念對(duì)旅游業(yè)的沖擊，使得旅游警察成為旅游業(yè)綜合治理機(jī)制中不可缺少的一環(huán)。由于國內(nèi)起步較晚，整體而言尚處于初期階段，本研究試圖通過國內(nèi)外旅游警察的分析，針對(duì)旅游警察制度的建設(shè)，提出發(fā)展建議，以便于協(xié)調(diào)好旅游警察與其他法律部門的關(guān)系，使旅游警察其權(quán)力能夠真正落實(shí)到位。

2 國外旅游警察的設(shè)立情況

由于各國政治制度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地理人文的不同，國外旅游警察的設(shè)立時(shí)間、制度法規(guī)也不盡相同，本研究主要選取俄羅斯、馬來西亞和埃及三地，對(duì)當(dāng)?shù)芈糜尉熘贫鹊膶?shí)施情況進(jìn)行分析。

2008年，俄羅斯首支旅游警察分隊(duì)在圣彼得堡內(nèi)務(wù)部成立，除了幫助外國游客這樣的本職工作，該分隊(duì)還要進(jìn)行日常的巡邏，甚至執(zhí)行特殊的警務(wù)任務(wù)。這支分隊(duì)的崗位招考要求也不同于一般的警察，除了學(xué)歷、身體健康、無犯罪前科等基本要求，旅游警察還要求應(yīng)聘者掌握一定的旅游專業(yè)知識(shí)，而其崗位競爭也較為激烈，一個(gè)旅游警察的崗位通常會(huì)有近8個(gè)競聘者競爭。

不同于俄羅斯，馬來西亞早在1998年就成立了旅游警察，這支隊(duì)伍是馬來西亞皇家警察局的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，為游客提供當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的法律、風(fēng)俗、文化和景點(diǎn)信息。旅游警察制服是深藍(lán)色的，有一頂白色的鴨舌帽?；照屡宕髟谧罂诖€具有一個(gè)“i”，象征著國際代碼為“information（信息）”，屬于馬來西亞警察隊(duì)伍中經(jīng)過特殊培訓(xùn)的服務(wù)型警察。這支旅游警察隊(duì)伍頗有成效地保障了馬來西亞多個(gè)著名景區(qū)的治安環(huán)境，加強(qiáng)了當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法力量。

作為中東地區(qū)最大的旅游目的地，埃及政府在1997年針對(duì)恐怖活動(dòng)帶來的地區(qū)形象問題，專門設(shè)立了的旅游警察。據(jù)介紹，每一位旅游警察都依法配備有槍支彈藥，同時(shí)根據(jù)景區(qū)的具體情況也會(huì)發(fā)配不同的武器裝備。例如在普通景區(qū)匹配的是手槍，而在像金字塔這樣世界聞名的旅游景點(diǎn)則會(huì)匹配自動(dòng)步槍。工作之余，當(dāng)?shù)氐穆糜尉爝€需要在警察學(xué)院完成一定的課業(yè)，學(xué)習(xí)有關(guān)埃及的歷史文化知識(shí)，培養(yǎng)旅游服務(wù)意識(shí)。

從以上三國設(shè)立的情況來看，在國外旅游警察不僅僅是一支普通的警察隊(duì)伍，而是一個(gè)專業(yè)的執(zhí)法部門，能幫助游客實(shí)現(xiàn)旅游的便利，同時(shí)充分保障景區(qū)的治安環(huán)境。

3 我國旅游警察設(shè)立情況

2015年10月10日，三亞市公安局旅游警察支隊(duì)，作為中國國內(nèi)首支旅游警察隊(duì)伍，在三亞市民游客中心正式掛牌成立。三亞旅游警察支隊(duì)為三亞市公安局副處級(jí)下設(shè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)綜合保障大隊(duì)、偵查大隊(duì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)大隊(duì)、市場秩序管理大隊(duì)4個(gè)正科級(jí)機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)處理具有重大社會(huì)影響和擾亂市場秩序的違法犯罪案件，對(duì)所有旅游景點(diǎn)的內(nèi)部安全保衛(wèi)工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，開展秩序維護(hù)、巡邏防范、服務(wù)游客等工作。該旅游警察支隊(duì)采取了首問責(zé)任制，只要出現(xiàn)旅游方面的報(bào)警投訴，旅游警察就得率先接警，不得相互推諉搪塞。如果是歸其他部門管轄的案件，旅游警察也得第一時(shí)間進(jìn)行告知協(xié)調(diào)，妥善完成交付處理。三亞旅游警察支隊(duì)成立一年后，辦理了涉旅刑事案件3宗，刑事拘留10人，辦理治安案件223起，行政拘留252人，成立旅游警察以后，旅游投訴同比下降了50%以上，旅游市場秩序明顯好轉(zhuǎn)。

截至到2017年3月，中國已有13個(gè)省份成立了旅游警察隊(duì)伍。廣東省在汕頭市、惠州市等地相繼設(shè)立旅游警察。汕頭市旅游警察整個(gè)南澳島的環(huán)島公路車程大約1個(gè)多小時(shí)，旅游警察每趟需要花上至少3小時(shí)進(jìn)行巡邏，每趟巡邏至少會(huì)出動(dòng)6名民警，每到一處景區(qū)，如果發(fā)現(xiàn)人流及車流量較大，他們就會(huì)派一到兩名隊(duì)員留在景區(qū)，協(xié)助維持秩序?；葜菔袆t以旅游警察為出發(fā)點(diǎn)開展了“綜合協(xié)調(diào)+專項(xiàng)保障”為特征的“1+3+X”旅游管理體制改革。

云南省的昆明、大理、麗江等地也設(shè)立了旅游警察。雖然其權(quán)限職責(zé)與其他省的旅游警察相差不大，但該省的旅游警察屬于新成立的警種，有正式的公安編制，可代表公安機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法部門明確分工、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，全面、及時(shí)、高效地處理旅游投訴案件。據(jù)報(bào)道，云南省2016年7000多起涉旅報(bào)警中，通過旅游警察的調(diào)解，1/3的糾紛得到解決。

整體來看，我國的旅游警察設(shè)立實(shí)施時(shí)，各地具體設(shè)立制度略有不同，但整體都達(dá)到了設(shè)立之初的預(yù)期效果。

4 我國設(shè)立旅游警察的必要性

4.1 隨著全域旅游的建設(shè)與推進(jìn)，旅游警察的設(shè)立勢在必行

旅游警察該不該設(shè)立，關(guān)鍵要看旅游業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。當(dāng)前中國的旅游逐漸由“景點(diǎn)旅游”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭蚵糜巍?，這使得本身涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多群體的旅游行業(yè)在這樣的一個(gè)新時(shí)代、新背景之下，更加迫切地需要專門性的人員進(jìn)行管理，這也是全域旅游下加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法水平和服務(wù)水平的必然要求。國家旅游局局長李金早在“十二屆”全國人大五次會(huì)議上表示：要建立適應(yīng)“全域旅游”特點(diǎn)的旅游治理機(jī)制，成立旅游發(fā)展委員會(huì)、旅游警察、旅游巡回法庭以及工商旅游分局。

4.2 旅游警察的設(shè)立能打破復(fù)雜的行政程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游活動(dòng)高效的監(jiān)督管理

旅游業(yè)本身具有高投訴率，其涉及的民事糾紛，甚至于刑事案件大多超出幾個(gè)傳統(tǒng)部門的職責(zé)權(quán)限。過去，游客將糾紛訴至旅游局后又必須轉(zhuǎn)而向其他各部門投訴，主要是因?yàn)槁糜尉譀]有案件的執(zhí)法權(quán)，例如涉嫌刑事犯罪的，必須移交給公安部門處理。這種程序的設(shè)置不僅容易使旅游管理與司法處罰脫節(jié)，還會(huì)造成各部門由于重新調(diào)查而耗費(fèi)不必要的人力物力。設(shè)立旅游警察，在一定程度上打破了這個(gè)程序的約束，作為專門處理旅游案件的執(zhí)法隊(duì)伍，旅游警察具有綜合執(zhí)法的權(quán)力，對(duì)旅游案件能夠把握到位，避免了各種不規(guī)范的越權(quán)或失職，這種體制創(chuàng)新無疑將提高公安部門的執(zhí)法效率，促進(jìn)旅游亂象的根除。

4.3 設(shè)立旅游警察能夠規(guī)范旅游市場秩序、保障旅游治安環(huán)境

黨的十九大報(bào)告作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大論斷。這些重要論斷，對(duì)我國旅游業(yè)發(fā)展提出了新要求，帶來了新機(jī)遇。順應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，把旅游業(yè)培育為最具影響力的幸福產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，是新時(shí)代賦予旅游業(yè)發(fā)展的重要使命。但是隨著旅游活動(dòng)的深入，擾亂旅游市場秩序的違法犯罪案件頻發(fā)，許多案件行為已經(jīng)超出工商、物價(jià)等經(jīng)濟(jì)管理部門的職責(zé)和權(quán)限。《中華人民共和國人民警察法》第六條規(guī)定：人民警察依法履行下列職責(zé)：預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為等職責(zé)。這也說明在如今復(fù)雜多變，愈發(fā)以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，旅游市場將更依賴人民警察的執(zhí)法作用。

5 國內(nèi)旅游警察未來發(fā)展建議

由于旅游警察在我國日益推廣普及，如何在未來鞏固好這一體制隊(duì)伍，使其更好地為中國的旅游市場發(fā)揮作用，真正服務(wù)于旅游，成為了關(guān)鍵的問題。本研究根據(jù)國外旅游警察的建設(shè)情況以及我國旅游警察的設(shè)立現(xiàn)狀，特提出以下幾點(diǎn)發(fā)展建議。

5.1 因地制宜建立合適的警務(wù)制度

旅游警察的制度必須適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木皡^(qū)治理環(huán)境和市場秩序，建立最適合本地旅游業(yè)發(fā)展的新機(jī)制，不能照搬照抄國外的警務(wù)模式。列寧同志曾指出：馬克思主義活的靈魂在于對(duì)具體情況作具體分析，當(dāng)今旅游警察的模式探究也要遵循這個(gè)道理。2017年我國國內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)到50.01億人次，同比增長12.8%；入出境旅游總?cè)藬?shù)達(dá)到2.7億人次，同比增長3.7%。在這樣龐大的旅游群體面前，想要讓旅游警察有所用武之地，就必須抓住我國旅游環(huán)境的特點(diǎn)，主動(dòng)樹立執(zhí)法導(dǎo)向，開創(chuàng)與其相適應(yīng)的警務(wù)制度。

5.2 明確旅游警察職責(zé)分工，處理好與各部門之間的關(guān)系

任何一個(gè)執(zhí)法部門都是建立在明確有效的法律基礎(chǔ)之上的，缺少具有強(qiáng)制力和約束力的規(guī)則作后背，或者沒有搞清楚部門本身的性質(zhì)、權(quán)力范圍，必然無法正確合法地履行職務(wù)，發(fā)揮執(zhí)法作用。旅游警察是新型的執(zhí)法隊(duì)伍，如果不明確職權(quán)規(guī)定和任務(wù)分工，就無法體現(xiàn)它的合法性與適用性。只有制定好職能責(zé)任的行政法規(guī)，同時(shí)分清楚與各部門之間的互補(bǔ)關(guān)系，按程序說話，才能在實(shí)際執(zhí)法過程中游刃有余，不至于“越俎代庖”。

5.3 強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)技能，提高旅游服務(wù)素養(yǎng)

旅游警察不同于其他的一般警察，其特殊性在于它的監(jiān)督服務(wù)對(duì)象是旅游消費(fèi)群體。故而，旅游警察不僅擔(dān)任著旅游案件“重案組”的身份，還得承擔(dān)起為游客提供服務(wù)與便利的獨(dú)特責(zé)任。國外的旅游警察無論在任前招考，還是任期培訓(xùn)都有一套完整嚴(yán)格的程序方案，尤其注重被聘用的警務(wù)人員的交流溝通能力，個(gè)別地方還要求旅游警察對(duì)景區(qū)景點(diǎn)具備一定的知識(shí)儲(chǔ)備和介紹水平。我國目前旅游警察雖未完全確立，但是強(qiáng)化知識(shí)技能和對(duì)專業(yè)素質(zhì)的提高，無疑是充分發(fā)揮旅游警察職能，從而提高游客滿意度、切實(shí)保障景區(qū)安全的必經(jīng)之路。

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