向周山

〔摘要〕 人民法院在國(guó)家司法體系中的地位決定了其必將處于新一輪司法改革的重心。其中，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是涉及層面最廣、利益觸動(dòng)最大的內(nèi)容之一。在現(xiàn)行體制下，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行上呈現(xiàn)出“緊密型”的科層制結(jié)構(gòu)與集體決策，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的不斷增加與職能交叉，依案件類型劃分審判庭與精細(xì)分工的特色?？陀^而言，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行上具有很強(qiáng)的“行政化”色彩，對(duì)司法公正的實(shí)現(xiàn)和司法威信的提高造成了很大危害?！叭バ姓奔仁侨嗣穹ㄔ簝?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的重要?jiǎng)右?，也是改革的具體進(jìn)路?？疾旌头此紝?shí)踐中各地方在法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革上的種種嘗試，組建“審判團(tuán)隊(duì)”是法院審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的最佳模式，而在非審判內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革上，宜采用“大部門”的模式。

〔關(guān)鍵詞〕 法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科層制，扁平化，審判團(tuán)隊(duì)

〔中圖分類號(hào)〕D926.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）04-0122-07

新一輪司法改革由最高決策層以“頂層設(shè)計(jì)”的方式直接啟動(dòng)，目前已駛?cè)肷钏畢^(qū)。人民法院在國(guó)家司法體系中的地位決定了其必將處于本輪司法改革的重心，而人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革則是涉及層面最廣、利益觸動(dòng)最大的內(nèi)容之一，改革的難度可想而知。這就要求人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革既要契合司法改革的總體目標(biāo)，也要符合司法規(guī)律和當(dāng)前司法實(shí)踐的要求。

一、人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的特色

人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，特別是關(guān)于審判組織的改革歷來(lái)都是司法改革的重要內(nèi)容。迄今，有關(guān)人民法院改革的“五年綱要”已經(jīng)發(fā)布到了第四個(gè)。仔細(xì)考察會(huì)發(fā)現(xiàn)每次“五年綱要”都會(huì)涉及到法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革。這一方面體現(xiàn)了高層對(duì)人民法院改革的重視，另一方面也反映出以往內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的不徹底。在此，我們有必要對(duì)人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行有清醒的認(rèn)識(shí)，對(duì)其運(yùn)行中呈現(xiàn)的特色作出理論上的分析，并反思其存在的問(wèn)題。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革是當(dāng)前繼續(xù)推行人民法院內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)面對(duì)的難題。

（一）“緊密型”的科層制結(jié)構(gòu)與集體決策制

1.“緊密型”的科層制結(jié)構(gòu)。研究西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，會(huì)發(fā)現(xiàn)其組織樣態(tài)基本呈現(xiàn)“松散型”的特點(diǎn)。而我國(guó)各級(jí)法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)恰恰與此相反，呈現(xiàn)出的是一種“緊密型”的科層制特征，其中最為詬病的就是“行政化”或者“官僚化”特點(diǎn)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，我國(guó)人民法院是按照與行政機(jī)關(guān)相同的模式來(lái)設(shè)置的，法官按照公務(wù)員的方式加以管理，法院的人、財(cái)、物也依賴于地方行政。人民法院整體呈現(xiàn)出向黨政機(jī)關(guān)看齊的趨向，無(wú)論是審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，還是非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，都具有濃厚的行政管理色彩。

王利明教授早前曾就人民法院內(nèi)部管理體制做過(guò)總結(jié)，雖時(shí)過(guò)境遷，但其分析在當(dāng)前仍然適用?！叭嗣穹ㄔ赫?、副院長(zhǎng)構(gòu)成院級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)層。案件的審理，由法院內(nèi)部各審判業(yè)務(wù)庭完成，庭長(zhǎng)是主持審判業(yè)務(wù)庭工作的中層負(fù)責(zé)人。法院內(nèi)部集體領(lǐng)導(dǎo)審判工作的組織機(jī)構(gòu)是審判委員會(huì)，具有對(duì)重大疑難案件的討論決定權(quán)。合議庭和獨(dú)任庭則是人民法院具體承辦案件的審判組織” 〔1 〕。由此可見(jiàn)，我國(guó)法院在組織樣態(tài)上呈現(xiàn)的是一種金字塔結(jié)構(gòu)特征。在此種結(jié)構(gòu)中，從院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)再到法官構(gòu)成了一套上命下從的組織態(tài)勢(shì)，尤其要引起反思的是，大多數(shù)承擔(dān)案件審判職責(zé)的法官則處于金字塔結(jié)構(gòu)的最底端。由此而生的問(wèn)題便是，當(dāng)承擔(dān)案件審判職責(zé)的法官的個(gè)人意見(jiàn)與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生分歧時(shí)，甚至是當(dāng)二者意見(jiàn)完全沖突時(shí)，如何才能保證審判的獨(dú)立性。

2.集體決策制。從應(yīng)然的角度而言，法院審判的理性狀態(tài)應(yīng)當(dāng)做到“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”。但在我國(guó)法院的運(yùn)行機(jī)制中，現(xiàn)實(shí)往往并非如此。伴隨著法院內(nèi)部管理的科層化、行政化，審判工作也呈現(xiàn)出“集體決策”的特點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，這也是中國(guó)法院審判的特色?！耙恍┌讣牧?、審理、裁判到執(zhí)行等各個(gè)程序階段或環(huán)節(jié)，都可能分別或全部采取某種程度的‘集體決策方式?！?〔2 〕應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，“集體決策”也并非一無(wú)是處，其在法院審判機(jī)制運(yùn)行中也確實(shí)發(fā)揮著一定的積極作用。但不同于法官個(gè)體裁判個(gè)體負(fù)責(zé)的責(zé)任確定方式，“集體決策”會(huì)導(dǎo)致司法責(zé)任認(rèn)定的分散性或者不確定性。當(dāng)某一案件經(jīng)過(guò)層層審批或請(qǐng)示后，案件最終的裁決結(jié)果已經(jīng)不能說(shuō)是判決書上署名的法官個(gè)人或者合議庭的內(nèi)心確信，因此司法責(zé)任的問(wèn)責(zé)也將變得十分困難。夸張地講，“集體決策”下的問(wèn)責(zé)甚至最終變成了無(wú)人擔(dān)責(zé)。這在司法實(shí)踐中已經(jīng)在很多案件中得以體現(xiàn)。

人民法院科層制的組織架構(gòu)以及與之相伴的集體決策方式，與司法規(guī)律相悖，從而遭到了法學(xué)界的普遍批評(píng)。“總體上講不符合司法規(guī)律，可能損害主審法官判案的獨(dú)立性，壓制其工作責(zé)任心和積極性，不僅拖延了辦案時(shí)間，也未必真正能起到把關(guān)作用，而且沒(méi)有任何法律依據(jù)?！?〔3 〕

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的不斷擴(kuò)張與職能交叉

1.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的不斷擴(kuò)張?？v觀各級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，無(wú)論是審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)還是非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，均經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的轉(zhuǎn)變。雖然經(jīng)過(guò)歷次機(jī)構(gòu)改革，但結(jié)果不盡如人意，甚至產(chǎn)生了越精簡(jiǎn)越膨脹越臃腫的怪象。

分析各級(jí)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，則呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。其中，尤其是非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)不斷增加，在很多地方甚至已與審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)平分秋色。法院層級(jí)越高，分工越細(xì)，往往內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也就越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，以北京第一中級(jí)人民法院為例，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多達(dá)29個(gè)，其中審判庭19個(gè)，綜合部門10個(gè)；以朝陽(yáng)區(qū)人民法院為例，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多達(dá)23個(gè)，其中審判庭11個(gè)，綜合部門12個(gè) 〔4 〕126。

分析各級(jí)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的類型，則呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。考察各級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱可以看出，無(wú)論是傳統(tǒng)的三大審判庭，還是非審判業(yè)務(wù)庭的綜合部門，或者是順應(yīng)審判“專業(yè)化”要求的各專業(yè)審判機(jī)構(gòu)，均呈現(xiàn)出不可阻擋的擴(kuò)張勢(shì)頭。

仔細(xì)分析法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不斷增加和擴(kuò)張的原因，固然與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和整體司法環(huán)境的變化有關(guān)，但不可否認(rèn)的是，更多地則是與法院行政化的管理體制以及為了解決法院干警職級(jí)待遇有著密切的關(guān)系。

2.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能交叉。令人困惑的是，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的不斷增加和類型的不斷擴(kuò)張，并沒(méi)有解決“案多人少”的矛盾。相反，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的不斷擴(kuò)張反而造成了機(jī)構(gòu)之間的職能交叉、重疊，甚至造成了部門之間職能的沖突。

一方面，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)著多種職能，例如本應(yīng)承擔(dān)審判職能的審判機(jī)構(gòu)卻主要發(fā)揮著行政管理作用，或者是本應(yīng)負(fù)責(zé)行政管理事務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)卻也負(fù)責(zé)案件的審理與裁判職能。實(shí)踐中也存在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在法院機(jī)制運(yùn)行中的職能定位模糊，甚至出現(xiàn)純粹為了與地方黨政機(jī)關(guān)的對(duì)接而設(shè)立有關(guān)機(jī)構(gòu)的荒誕現(xiàn)象。

另一方面，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的不斷增加也造成了法官向非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的分流。本應(yīng)承擔(dān)審判職能的法官，由于流向了非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，便不再?gòu)氖聦徟袠I(yè)務(wù)。而且，現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)期存在著法官的職級(jí)待遇與行政級(jí)別掛鉤的現(xiàn)象，也使得法官更愿意從事相對(duì)而言比較輕松的行政管理事務(wù)。

（三）根據(jù)案件類型劃分審判庭與法官精細(xì)分工

1.根據(jù)案件類型劃分審判庭。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，審判庭是各級(jí)法院里最核心的機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，人民法院審判庭的設(shè)立主要是根據(jù)案件類型而進(jìn)行的?！巴ㄟ^(guò)依案件性質(zhì)對(duì)案件分流強(qiáng)化司法的專門化程度”是當(dāng)前法院增設(shè)審判庭的正當(dāng)性基礎(chǔ) 〔5 〕9。

根據(jù)案件類型的不同，各級(jí)法院審判庭基本上劃分為民事、刑事和行政三大審判業(yè)務(wù)庭。但基于法院受理案件數(shù)量的增加以及“專業(yè)化”以外因素的考慮，實(shí)踐中各級(jí)法院的審判機(jī)構(gòu)則又表現(xiàn)為按照數(shù)字序號(hào)排列的審判庭。但研究后會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些按數(shù)字順序排列的審判庭，相互之間并沒(méi)有明顯的職能區(qū)分。更甚者是，這種按數(shù)字序號(hào)排列設(shè)置審判庭的管理模式，又被法院中的其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所效仿。

此外，為了追求和實(shí)現(xiàn)“專業(yè)化”，實(shí)踐中法院還可針對(duì)某類特殊案件而設(shè)置專門的審判庭。例如組建知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭和環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，以集中審理相關(guān)案件。

2.法官精細(xì)分工。根據(jù)案件類型設(shè)置審判庭，追求的是法官的精細(xì)分工，這有利于實(shí)現(xiàn)審判的“專業(yè)化”。精細(xì)分工也使得法官在某類案件上的專業(yè)化水平愈來(lái)愈高，由此也出現(xiàn)了很多“專家型”法官。

但是，我們?cè)诜窒矸ü倬?xì)分工帶來(lái)的喜悅之時(shí)，令人擔(dān)憂的卻是精細(xì)分工攜帶的潛在風(fēng)險(xiǎn)。最重要的便是精細(xì)分工妨礙了復(fù)合型法官的養(yǎng)成。在精細(xì)分工模式下，法官長(zhǎng)期只負(fù)責(zé)某類案件的審理，其專業(yè)知識(shí)和水平被限制在某個(gè)單一領(lǐng)域之內(nèi)，從而喪失了對(duì)整個(gè)領(lǐng)域的駕馭能力。以知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件審判為例，可以想象的是當(dāng)此類案件出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭的法官會(huì)疲于奔命，而其他民事審判庭的法官則會(huì)“袖手旁觀”。此外，審判庭的精細(xì)分工，實(shí)踐中也導(dǎo)致不同審判庭工作量的嚴(yán)重不平衡，從而出現(xiàn)了“挪借案件”“挪借人員”的現(xiàn)象。而且，精細(xì)分工勢(shì)必造成審判庭數(shù)量的增加和擴(kuò)張，這往往會(huì)造成法院工作效率和工作質(zhì)量的降低?；诖耍踔烈l(fā)了學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于審判庭改革存廢的爭(zhēng)議。

二、人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐探索與模式評(píng)價(jià)

人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及改革，涉及職權(quán)配置，涉及人事安排，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的職級(jí)待遇問(wèn)題，因此改革涉及的層面和觸動(dòng)的利益都是非常大的?？上驳氖牵嗣穹ㄔ合到y(tǒng)自身在實(shí)踐中從未放棄對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的探索，并取得了一定的成效。人民法院歷次“五年改革綱要”都涉及到了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€(gè)五年改革綱要（2014-2018）》提出要推進(jìn)扁平化管理，逐步建立以服務(wù)審判工作為重心的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。 2015年9月最高人民法院發(fā)布的《司法責(zé)任制意見(jiàn)》中也涉及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，尤其是審判組織改革的問(wèn)題。2016年8月，中央編辦與最高法院聯(lián)合印發(fā)的《省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)方案》，就審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置和非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的有效整合又提出了明確要求。在上述文件的指導(dǎo)下，各地法院在實(shí)踐中做了很多有益的嘗試和探索。對(duì)此，需要進(jìn)行理論上的分析和論證，對(duì)于先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法要予以推廣，對(duì)試點(diǎn)改革中的教訓(xùn)要認(rèn)真吸取。

（一）“審判團(tuán)隊(duì)”模式

1.“審判團(tuán)隊(duì)”模式簡(jiǎn)介。“審判團(tuán)隊(duì)”機(jī)制的組建和改革，旨在優(yōu)化審判資源配置，明確審判組織權(quán)限，并匹配人民法院的司法責(zé)任制，《司法責(zé)任制意見(jiàn)》第4條①是其正當(dāng)性依據(jù)。此種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，取消了法院組織結(jié)構(gòu)中長(zhǎng)期存在的“審判庭”。而且，這種模式的適用不受級(jí)別制約，從最高人民法院巡回法庭，到基層人民法院，均可因地制宜。其中，深圳市福田人民法院和珠海橫琴新區(qū)法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革相對(duì)成熟。福田法院的改革堅(jiān)持“突出法官主體地位”的理念，打破傳統(tǒng)庭科室的工作機(jī)制，庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)不再具有以往的管理層級(jí)，而是組建了由35個(gè)審判長(zhǎng)領(lǐng)銜的審判團(tuán)隊(duì)，各審判長(zhǎng)直接對(duì)副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)和審判委員會(huì)負(fù)責(zé)?！? 〕橫琴新區(qū)法院成立于2013年12月，汲取港澳臺(tái)地區(qū)法院組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，全院不再設(shè)立各類審判庭，取消案件的審批制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置為審判管理、人事監(jiān)察、司法政務(wù)三個(gè)辦公室，一個(gè)執(zhí)行局和一個(gè)法警隊(duì)，即“三辦一局一隊(duì)” 〔7 〕。最高人民法院周強(qiáng)院長(zhǎng)曾對(duì)此予以高度評(píng)價(jià)。

這種“審判團(tuán)隊(duì)”的組織架構(gòu)方式，擺脫了審判庭的不當(dāng)束縛，改變了傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)，能在很大程度上實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合和精簡(jiǎn)，突出法官的主體地位，保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，在審判業(yè)務(wù)領(lǐng)域初步建立了扁平化的管理模式，而審判業(yè)務(wù)正是法院的核心領(lǐng)域。但是需要說(shuō)明的是，此種改革嘗試是在新設(shè)人民法院過(guò)程中進(jìn)行的，而且一般適用于法官人數(shù)較少、受理案件數(shù)量不多的法院，如果進(jìn)一步推廣適用于法官人數(shù)較多、案件數(shù)量眾多的基層及中級(jí)人民法院，仍然是有難度的。

2.“審判團(tuán)隊(duì)”的組成。在《司法責(zé)任制意見(jiàn)》第4條的框架內(nèi)，各地法院在探索“審判團(tuán)隊(duì)”模式時(shí)，各有特點(diǎn)。概括起來(lái)，主要有以下做法：

（1）隨機(jī)組成合議庭。法院根據(jù)受理案件的類別，通過(guò)電腦隨機(jī)生成的方式，由法官或者法官與人民陪審員組成合議庭。一般而言，案件的承辦法官同時(shí)擔(dān)任合議庭的審判長(zhǎng)。例如最高人民法院巡回法庭就采取此種方式。“隨機(jī)組成合議庭”的方式在實(shí)現(xiàn)法院的扁平化管理，提高司法公信力和司法權(quán)威方面能夠發(fā)揮重要作用。其弊端則是對(duì)于案件數(shù)量和法官人數(shù)較多的法院而言，在運(yùn)行中會(huì)存在諸多的不便，不利于提高訴訟效率。

（2）相對(duì)固定的審判團(tuán)隊(duì)。對(duì)于受理案件數(shù)量較多的人民法院，則會(huì)組建相對(duì)固定的審判團(tuán)隊(duì)。以上文談及的深圳市福田法院為例，其依法公開選拔了35個(gè)審判長(zhǎng)（院內(nèi)32人，院外3人），采用1+2+3+4的方式，即以審判長(zhǎng)（1人）為核心，包括普通法官（2人）、法官助理（3人）、其他司法輔助人員（4人）?！跋鄬?duì)固定的審判團(tuán)隊(duì)”模式在提高訴訟效率，保證審判質(zhì)量方面擁有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。但其缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，即團(tuán)隊(duì)成員長(zhǎng)期固定后容易形成新的利益共同體，不利于監(jiān)督的落實(shí)。

（3）獨(dú)任制下的審判團(tuán)隊(duì)。基層、中級(jí)人民法院審理適用簡(jiǎn)易程序的案件和法律規(guī)定的其他案件時(shí)，可以組建由一名法官與法官助理、書記員以及其他必要的輔助人員組成的審判團(tuán)隊(duì)，即“1+1+1”的模式。當(dāng)然，這種模式并不是一成不變的。各地法院根據(jù)受理案件數(shù)量、案件復(fù)雜程度及法院人員組成情況，也可能采取“1+n+n”的模式。

基于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布的不平衡，各級(jí)各地法院受理案件數(shù)量、案件類型及法院人員組成也存在很大差別，因此在適用“審判團(tuán)隊(duì)”時(shí)也不可能全國(guó)實(shí)現(xiàn)“一刀切”。究竟采取哪種審判團(tuán)隊(duì)的組建方式，宜由各地高級(jí)人民法院根據(jù)該地區(qū)實(shí)際予以統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)。

（二）“審判庭+審判團(tuán)隊(duì)”模式

與上一種模式相比，此種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革并不取消法院內(nèi)部審判庭的設(shè)置，而是繼續(xù)予以保留。當(dāng)然，審判庭的保留也是有限度的，并不是原有審判庭的全部保留，而是在優(yōu)化現(xiàn)有審判資源配置的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。以江蘇省泗洪縣法院為例，其成立了立案庭、民事審判第一庭及第二庭、刑事審判庭、行政審判庭和審判監(jiān)督庭。該院組成了25個(gè)審判團(tuán)隊(duì)，共43名辦案法官，占在編干警36.4%。審判長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)由審判長(zhǎng)和1-2名助理法官、1名書記員組成。主審法官團(tuán)隊(duì)由主審法官和1-2名書記員組成，初步實(shí)現(xiàn)了從金字塔形向扁平化的轉(zhuǎn)變。

考察泗洪法院的改革會(huì)發(fā)現(xiàn)，審判庭雖仍然保留了，但院、庭長(zhǎng)的權(quán)力也受到了很大的限制。院、庭長(zhǎng)定案和簽發(fā)文書的做法全面取消，轉(zhuǎn)而由審判長(zhǎng)對(duì)團(tuán)隊(duì)的所有案件負(fù)總責(zé)，而主審（獨(dú)任）法官僅需負(fù)責(zé)本人承辦的案件。應(yīng)該說(shuō)，此種改革嘗試的優(yōu)勢(shì)較為明顯，一者，實(shí)現(xiàn)了法院內(nèi)部“去行政化”，突出了法官、合議庭辦案的主體地位；二者，成功調(diào)和了審判權(quán)合理運(yùn)行與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合之間的矛盾。

（三）“審判庭+綜合辦公室”模式

在“去行政化”和整合、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的道路上，北京市第四中級(jí)人民法院和北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院在成立之初就走在了全國(guó)的前列。囿于現(xiàn)行體制的制約，兩家法院雖也帶有行政管理的色彩，但初步實(shí)現(xiàn)了審判組織的扁平化、專業(yè)化。

以北京市第四中級(jí)人民法院為例，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為10個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于北京市其他中級(jí)法院。具體而言，有5個(gè)審判庭，分別為立案庭、刑事審判庭、民商事審判庭、行政審判庭和審判監(jiān)督庭，1個(gè)執(zhí)行局，1個(gè)綜合行政辦公室，1個(gè)司法服務(wù)辦公室，1個(gè)法警大隊(duì)和監(jiān)察室。其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中的最大特色便是用“綜合行政辦公室”和“司法服務(wù)辦公室”吸收了傳統(tǒng)科層制下的辦公室、政治處、研究室、信息技術(shù)辦公室等名目繁雜的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在人員管理上，實(shí)行分類管理，包括法官、司法行政人員和司法輔助人員三類。北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與北京四中院類似，僅設(shè)立“綜合辦公室”，負(fù)責(zé)全院的司法行政管理。

可以看出，此種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的探索，旨在發(fā)揮法官裁判的中心作用，突出法院行使審判權(quán)的特性，在現(xiàn)有框架內(nèi)最大限度地減少行政力量對(duì)審判權(quán)運(yùn)行的干擾，健全司法權(quán)的運(yùn)行，真正實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”。

當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)看到一物的兩面，“綜合辦公室”模式的改革也并非無(wú)可挑剔。同樣拿北京第四中院來(lái)講，其在審判組織的組建中依然帶有行政化色彩。例如，在法官遴選入額條件上列明“年齡35周以上，擔(dān)任正科級(jí)別3年以上以及從事審判工作5年以上”，對(duì)法官行政級(jí)別的要求本身就與“去行政化”的司法體制改革相背離。

此外，前述樣本還存在一個(gè)不可忽視的問(wèn)題，也即樣本偏差，這兩家法院不僅新近成立，且在成立之初便背負(fù)“改革”使命，一者不像其他法院一般，背負(fù)沉重的“歷史包袱”，二者也不存在既有權(quán)力體系和既得利益團(tuán)體的障礙和阻力。

三、人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的展望

隨著司法體制改革的不斷深入，法官員額制改革已基本結(jié)束，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則被提上了改革日程，且日益緊迫。作為“去行政化”改革中的關(guān)鍵一環(huán)，此次改革對(duì)解決人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政職能與司法職能的交叉與重疊，祛除影響法院獨(dú)立行使審判權(quán)的因素具有十分重要的意義。

（一）改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的理念和原則

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)秉承法院配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理念。追求審判資源的優(yōu)化配置、追求司法公正與審判獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)以及追求審判效率的提高，應(yīng)是本輪人民法院體制改革始終堅(jiān)守的理念。否則，此輪改革，仍有可能重走以前法院體制改革走過(guò)的彎路，重復(fù)“精簡(jiǎn)→擴(kuò)張→再精簡(jiǎn)→再擴(kuò)張”的老路。

根據(jù)《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》《省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)方案》的要求，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：

1.精簡(jiǎn)效能原則。實(shí)踐證明，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)越多，機(jī)構(gòu)就越臃腫，必然導(dǎo)致管理層級(jí)的增多，也必將導(dǎo)致審判效率的低下，最終引發(fā)人民群眾的抱怨和責(zé)難。因此，人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制各級(jí)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，適當(dāng)整合機(jī)構(gòu)，避免以往機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)的隨意性，不再因人而設(shè)機(jī)構(gòu)，更不能越改越多，重點(diǎn)是要減少管理層級(jí)，提高人民法院工作效率。

2.服務(wù)審判原則。人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，應(yīng)以健全審判權(quán)的運(yùn)行機(jī)制為目標(biāo)，按照以服務(wù)審判工作為重心的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式來(lái)加以推進(jìn)?！皠P撒的歸凱撒，上帝的歸上帝。”在機(jī)構(gòu)改革中，要突出審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的審判職能，發(fā)揮非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)保障職能，從而促進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

3.分級(jí)設(shè)置原則。人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)以“相對(duì)合理主義”的方式加以推進(jìn)，照顧到各級(jí)法院的審級(jí)職能、辦案數(shù)量、人員編制等情況，不能搞“一刀切”，應(yīng)當(dāng)做到具體情況具體分析。

4.統(tǒng)籌推進(jìn)原則。人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，絕不是孤立進(jìn)行的，而是本輪深化司法體制改革中的一環(huán)，與司法責(zé)任制、法官員額制、審判輔助人員管理制度等改革有著密切聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)做到相互之間有效銜接、同步推進(jìn)。

（二）人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的規(guī)劃

各級(jí)人民法院的具體職能有所差異，在四級(jí)法院體系中，“最高法院，是一個(gè)國(guó)家制度體系中獨(dú)立行使司法權(quán)并居于司法體系最高位階的司法系統(tǒng)，具有終極的國(guó)家審判職能和強(qiáng)大的社會(huì)控制功能” 〔8 〕。最高人民法院的這種特殊地位決定了其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)必然也區(qū)別于地方各級(jí)人民法院。因此，以下所談的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革規(guī)劃僅涉及省以下人民法院。

1.審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革。就人民法院所肩負(fù)的使命和承擔(dān)的職能而言，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)是最核心的機(jī)構(gòu)，因此，改革法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重心也應(yīng)當(dāng)是集中在審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的整合上。誠(chéng)如前述，現(xiàn)階段各級(jí)法院審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)主要呈現(xiàn)為：以數(shù)字序號(hào)排列審判庭以及審判庭的分工越來(lái)越精細(xì)。由此帶來(lái)的直接變化便是庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等法官“領(lǐng)導(dǎo)”的增加，從而致使法院管理層級(jí)以及“關(guān)卡”的增多，而審判質(zhì)量和審判效率卻未必實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)比例的提高。這種狀況必須做出改變。

（1）“審判庭”與“審判團(tuán)隊(duì)”的抉擇。筆者以為，組建“審判團(tuán)隊(duì)”是法院審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的最佳模式?！皩徟袌F(tuán)隊(duì)”作為推進(jìn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的新生事物，其試點(diǎn)探索也已初見(jiàn)成效。它確實(shí)精簡(jiǎn)了法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不僅提高了審判效率，而且也提高了審判質(zhì)量，實(shí)踐中業(yè)已積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)?！皩徟袌F(tuán)隊(duì)”是落實(shí)法官員額制改革成果，完善司法責(zé)任制的理想組織形態(tài)。

具體到“審判團(tuán)隊(duì)”的組成方式上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合法院審級(jí)職能、入額法官人數(shù)、案件受理數(shù)量、案件復(fù)雜程度及輔助人員配備情況加以綜合考慮，應(yīng)當(dāng)做到原則性與靈活性的結(jié)合。

在“審判團(tuán)隊(duì)”明確的情況下，需要討論的問(wèn)題是，“審判庭”是否需要裁撤？實(shí)踐中的做法不一。有的法院撤銷了審判庭，法院組織結(jié)構(gòu)演化為“法院→法官”；有的法院仍然保留了審判庭，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“法院→審判庭→法官”。究竟應(yīng)當(dāng)選擇哪種做法，不宜搞“一刀切”，可以分別考慮以下情形作出選擇：

其一，中級(jí)以上人民法院宜設(shè)置審判庭。除了直接受理的一審案件以外，中級(jí)以上人民法院還需承擔(dān)大量上訴案件的審理，案件數(shù)量多，而且法官人數(shù)也較多。這種情況下，從組織管理學(xué)講，如果只組建“審判團(tuán)隊(duì)”而不設(shè)置“審判庭”，將很難進(jìn)行有效的審判管理。需要注意的是，即使設(shè)立審判庭，也應(yīng)當(dāng)遵循“精簡(jiǎn)效能原則”，不能再像以往一樣隨意設(shè)置審判庭。

其二，基層人民法院是否設(shè)置審判庭，應(yīng)當(dāng)因地制宜。對(duì)于法官人數(shù)較少的，而且受理案件數(shù)量較少的基層法院，不再設(shè)立審判庭，直接組建“審判團(tuán)隊(duì)”即可。前文談及的橫琴新區(qū)法院即是如此，該院只有8名法官，每年受理案件也只有數(shù)百件。類似這種情形的基層法院，如果再設(shè)置審判庭，再配以庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，既不利于提高審判效率，也不利于“去行政化”。相反，如果法官人數(shù)較多，案件數(shù)量也很多，仍有必要設(shè)置審判庭。以2016年朝陽(yáng)區(qū)法院為例，其法官達(dá)200余人，共受理案件96000余件。這就使得設(shè)置審判庭仍是必要的。

其三，設(shè)立審判庭，適度專業(yè)化即可，不宜再進(jìn)行更精細(xì)的劃分。具體來(lái)說(shuō)，一般按照立案、刑事、民事、行政、審判監(jiān)督、執(zhí)行等專業(yè)領(lǐng)域分設(shè)，避免實(shí)踐中長(zhǎng)期盛行的在某一領(lǐng)域下又劃分成若干審判庭的做法。北京市第四中級(jí)人民法院即是典型，其審判庭正是按照上述專業(yè)領(lǐng)域設(shè)立了5個(gè)。

其四，根據(jù)《省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)方案》的要求，人員編制在50人以下的法院，可設(shè)置綜合審判庭。如此的話，更能減少法院的層級(jí)管理，更利于實(shí)現(xiàn)“扁平化管理”。

其五，設(shè)立審判庭，也并不意味著仍要實(shí)行案件審批制，而是要確立法官、合議庭辦案的主體地位，應(yīng)當(dāng)?shù)ラL(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等角色的行政色彩。“審判庭+審判團(tuán)隊(duì)”的組織架構(gòu)，意在建立新型審判權(quán)的運(yùn)行機(jī)制。

（2）“審判團(tuán)隊(duì)”成員的關(guān)系。審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的健全，有賴于審判團(tuán)隊(duì)成員之間的良好協(xié)作。無(wú)論是相對(duì)固定的審判團(tuán)隊(duì)，還是不固定的審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，審判長(zhǎng)與普通法官之間的關(guān)系都應(yīng)當(dāng)是良性的。從實(shí)現(xiàn)“扁平化管理”“去行政化”的角度考慮，在案件審理中，審判長(zhǎng)都不應(yīng)是行政管理者。當(dāng)然，審判長(zhǎng)享有普通法官?zèng)]有的權(quán)力，但在合議庭評(píng)議案件時(shí)，普通法官作為合議庭成員，與審判長(zhǎng)享有平等的權(quán)力。

此外，也應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)法官和法官助理、書記員之間的關(guān)系。法官助理、書記員屬于審判輔助人員，有其獨(dú)立的職責(zé)，根據(jù)規(guī)定和法官的指示從事一些服務(wù)審判的輔助工作。但應(yīng)當(dāng)明確，它們并不依附于法官，相互之間也不存在命令與被命令的行政關(guān)系。

2.非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之改革。非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)包括審判輔助機(jī)構(gòu)和司法行政機(jī)構(gòu)。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革成功與否，審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的改革當(dāng)然是重心，但非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的改革難度也不容小覷。現(xiàn)實(shí)中，一些法院的非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)與審判機(jī)構(gòu)平分秋色，甚至在有的地方有超越之趨勢(shì)。“目前一個(gè)法院內(nèi)的行政管理機(jī)構(gòu)和人員與審判機(jī)構(gòu)和法官‘平起平坐，甚至行政人員的地位顯得更加重要，實(shí)屬輕重不分。” 〔9 〕應(yīng)當(dāng)明確的是，非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的職能主要是服務(wù)審判工作，其發(fā)揮的是服務(wù)保障作用。

在非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)中，為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨委應(yīng)當(dāng)是專門設(shè)立的；監(jiān)察室是要根據(jù)有關(guān)規(guī)定專門設(shè)立的，也是不能撼動(dòng)的。

至于其它的非審判內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，可以考慮采用“大部門”模式，設(shè)置“綜合行政辦公室”和“司法服務(wù)綜合辦公室”的方式予以整合。將現(xiàn)有的政治處、辦公室、新聞宣傳辦公室、財(cái)務(wù)等司法行政機(jī)構(gòu)納入“綜合行政辦公室”；將現(xiàn)有的研究室、審判管理辦公室等司法輔助機(jī)構(gòu)納入“司法服務(wù)綜合辦公室”，主要負(fù)責(zé)助理法官、書記員的管理工作。此外，鑒于司法警察在保證審判安全、提押嫌疑人以及強(qiáng)制執(zhí)行等工作中的特殊作用，可以考慮成立專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——司法警察大隊(duì)。原則上，各級(jí)法院不宜再設(shè)立新的非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，但根據(jù)司法改革的需要，各法院根據(jù)自身的需要，可適當(dāng)設(shè)置訴訟服務(wù)、信息技術(shù)等機(jī)構(gòu)。

在非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程中，還可以考慮社會(huì)化購(gòu)買司法服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)等，以加強(qiáng)司法政務(wù)、司法技術(shù)保障，從而實(shí)現(xiàn)編內(nèi)編外都服務(wù)于審判工作這個(gè)重心。

3.院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等“領(lǐng)導(dǎo)”角色的重新定位。改革人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，重在祛除人民法院的行政色彩。這促使我們不得不重新將目光投向法院“領(lǐng)導(dǎo)”的身上。面對(duì)本輪自上而下推行的“洗牌”，法院“領(lǐng)導(dǎo)”又該如何正視“奶酪”被動(dòng)的現(xiàn)實(shí)呢？

（1）“院長(zhǎng)”角色的定位。司法實(shí)踐中，法院院長(zhǎng)無(wú)疑居于法院內(nèi)部權(quán)力金字塔結(jié)構(gòu)的頂端。關(guān)于法院院長(zhǎng)的角色，有學(xué)者通過(guò)實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)代中國(guó)法院院長(zhǎng)的多元角色中，“管理家”角色扮演最為充分與重要，“政治家”角色次之，而“法律家”角色則強(qiáng)調(diào)不多 〔10 〕。

可以設(shè)想，即使在法院體制深入改革之后，在我國(guó)政治體制下，法院院長(zhǎng)仍將集“黨、政、法”大權(quán)于一身。然而，隨著法院體制改革多項(xiàng)舉措的推行，法院院長(zhǎng)的角色必定要發(fā)生一定的變化。首先，院長(zhǎng)“法律家”的角色會(huì)愈加重要。院長(zhǎng)也必須深入到工作的第一線，按照要求親自辦案，并實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化。其次，除非是院長(zhǎng)親自參與審理的案件，否則不得就案件的裁判做出指示。與以往相比，其行政“管理者”的角色會(huì)有所減弱。最后，如果省以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理得以落實(shí)，則院長(zhǎng)“政治家”的角色也會(huì)減弱，不必再為獲取法院發(fā)展的各種資源和空間而付出過(guò)多精力。

（2）“庭長(zhǎng)”還是領(lǐng)導(dǎo)嗎？法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果之一便是審判庭“庭長(zhǎng)”不再是所有法院的必需配置，而且即便是在保留了審判庭“庭長(zhǎng)”的法院，“庭長(zhǎng)”職位也將是稀缺資源。隨之而來(lái)的問(wèn)題便是“庭長(zhǎng)”還是“領(lǐng)導(dǎo)”嗎？

考察現(xiàn)階段各試點(diǎn)法院的改革會(huì)發(fā)現(xiàn)，庭長(zhǎng)已不再是像以往的“庭長(zhǎng)”了，其權(quán)力大大縮減。案件審批制基本取消，以往很多由庭長(zhǎng)行使的權(quán)力還給了審判長(zhǎng)。除非是庭長(zhǎng)親自參與審理的案件，否則不得就案件的事實(shí)認(rèn)定或者法律適用做出指示。庭長(zhǎng)雖不可避免地仍具有一定的行政性質(zhì)，但應(yīng)明確的是，“庭長(zhǎng)”首先是法官，審判工作是其最主要的職責(zé)。

理想的情況是，庭長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為專家型法官，并承擔(dān)一定的審判管理職責(zé)。庭長(zhǎng)不再?gòu)氖路彪s的行政事務(wù)，而是主要參與重大、疑難、復(fù)雜案件的審理工作，指導(dǎo)普通法官提升審判水平。此外，出于法院管理的需要，由其與法院院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)聯(lián)系溝通審判庭內(nèi)部管理事宜。也許隨著改革的深入，“庭長(zhǎng)”更多地成為一種職業(yè)榮譽(yù)，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”崗位。

注 釋：

①《司法責(zé)任制意見(jiàn)》第4條規(guī)定：“基層、中級(jí)人民法院可以組建由一名法官與法官助理、書記員以及其他必要的輔助人員組成的審判團(tuán)隊(duì)，依法獨(dú)任審理適用簡(jiǎn)易程序的案件和法律規(guī)定的其他案件。人民法院可以按照受理案件的類別，通過(guò)隨機(jī)產(chǎn)生的方式，組建由法官或者法官與人民陪審員組成的合議庭，審理適用普通程序和依法由合議庭審理的簡(jiǎn)易程序的案件。案件數(shù)量較多的基層人民法院，可以組建相對(duì)固定的審判團(tuán)隊(duì)，實(shí)行扁平化的管理模式。人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合職能定位和審級(jí)情況，為法官合理配置一定數(shù)量的法官助理、書記員和其他審判輔助人員。”

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責(zé)任編輯 楊在平