王 麗

區(qū)域協(xié)同是通過解決區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡、縮小和消除轄區(qū)間差距、聚集各轄區(qū)優(yōu)勢，從而形成更強大、更具有競爭力的整體性區(qū)域過程。黨的十九大報告明確提出要“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，在此戰(zhàn)略布局下的“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長江經(jīng)濟(jì)帶”等經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展格局已然更加清晰明了。但由于區(qū)域協(xié)同的實現(xiàn)是一個漫長的過程，為加速區(qū)域協(xié)同進(jìn)程，因此可將區(qū)域協(xié)同的近期目標(biāo)確定為縮小乃至消除區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距，而將區(qū)域協(xié)同的遠(yuǎn)期目標(biāo)確定為既包含經(jīng)濟(jì)層面又包含社會層面的區(qū)域全方位“一體化”。黨的十八屆三中全會已明確了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位，而在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的今天，為了推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)同的進(jìn)程和速度，以及區(qū)域協(xié)同近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)的逐步實現(xiàn)，財政也必將扮演著極其重要的角色，其財政路徑也會經(jīng)歷著從競爭趨向于合作的演變。

一、區(qū)域協(xié)同中的政府干預(yù)

（一）區(qū)域協(xié)同中政府與市場的關(guān)系

政府與市場長期被形象描述為“看得見的手”與“看不見的手”，而如何正確處理“兩只手”之間的關(guān)系歷來都是被爭論的焦點。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，政府干預(yù)的作用在世界范圍內(nèi)已基本取得共識，政府干預(yù)理論也成為各國制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策的理論基礎(chǔ)。因區(qū)域協(xié)同是區(qū)域經(jīng)濟(jì)“一體化”的升級與進(jìn)一步的衍化，是區(qū)域全方位的“一體化”實現(xiàn)。當(dāng)前的區(qū)域協(xié)同不僅包含了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同的內(nèi)涵，還包含區(qū)域社會協(xié)同的內(nèi)涵。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同的過程就是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)“一體化”進(jìn)程中實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡和持續(xù)發(fā)展的過程，政府適度的導(dǎo)向性干預(yù)不可或缺；區(qū)域社會協(xié)同的進(jìn)程包括整合區(qū)域內(nèi)各種社會管理資源、加速推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間基本公共服務(wù)均等化等協(xié)同內(nèi)容，其相較于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同更加復(fù)雜，所需協(xié)調(diào)和顧及的領(lǐng)域也更加多元化，更需要政府科學(xué)的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理?？傊?，在以縮小區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)差距和實現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域協(xié)同過程中，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同和區(qū)域社會協(xié)同的共同發(fā)展中，通過政府干預(yù)將區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)的各類資源、生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化和配置，并協(xié)調(diào)好區(qū)域整體利益、各轄區(qū)間利益，避免過大沖突和矛盾，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同的有效途徑。

（二）政府干預(yù)中的公平與效率

公平與效率是評價政府經(jīng)濟(jì)行為的兩大基本準(zhǔn)則，并經(jīng)常成對出現(xiàn)。長期以來，公平與效率的關(guān)系也都是眾多專家與學(xué)者熱衷探討的內(nèi)容，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中評價政府行為不可回避的長期性的基本問題。而無論是維護(hù)經(jīng)濟(jì)效率抑或是維護(hù)社會公平，均是地方政府進(jìn)行政府干預(yù)的主要職責(zé)內(nèi)容。效率與公平在地方政府責(zé)任中均具有舉足輕重的作用，且兩者之間具有相輔相成、互促互進(jìn)的關(guān)系。良好的社會公平環(huán)境更加有助于經(jīng)濟(jì)效率的發(fā)揮，而經(jīng)濟(jì)效率所帶來的經(jīng)濟(jì)增長將會進(jìn)一步改善社會環(huán)境。在區(qū)域發(fā)展中，以地方政府作為行為主體的地方政府干預(yù)可以通過相互間的行政命令、政策協(xié)調(diào)以及財力支持，為區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)創(chuàng)造更加良好的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境，以有效履行政府的經(jīng)濟(jì)效率責(zé)任和社會公平責(zé)任，促進(jìn)政府與市場關(guān)系的和諧發(fā)展，加快區(qū)域協(xié)同過程中從非均衡走向均衡、走向“一體化”的發(fā)展節(jié)奏。

二、區(qū)域協(xié)同中的財政競爭與財政合作

（一）財政分權(quán)下的地方財政競爭

第一，財政分權(quán)與財政競爭的一般理論。分權(quán)一般包括管理分權(quán)、財政分權(quán)和市場分權(quán)。其中，財政分權(quán)是從分權(quán)演化而來的概念，主要指為實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置明晰各級政府間的收入與支出安排的權(quán)利分配而進(jìn)行的責(zé)任與利益的劃分。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家C.M.Tiebout在《地方公共支出的純理論》中提出了著名的“用腳投票”理論[1]，從公共產(chǎn)品提供和人口遷移的角度充分闡釋了地方政府存在的必要性，即地方政府以吸引選民為目的，有滿足選民公共服務(wù)需求的動力和職責(zé)，從而標(biāo)志著傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的建立。之后美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家G.J.Stigler提出了最優(yōu)分權(quán)理論，認(rèn)為不同級次政府的居民對公共服務(wù)的需求偏好和需求數(shù)量是存在差異性的，相對于中央以及上級政府而言，地方政府對于轄區(qū)內(nèi)居民公共服務(wù)需求的具體偏好和需求數(shù)量更加了解，分級次展開對公共服務(wù)的提供更加合理[2]。而W.E.Oates在《財政聯(lián)邦主義》中以中央和地方提供等量公共產(chǎn)品為限制條件，總結(jié)出地方政府為轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品比中央政府提供效率更高、更符合帕累托最優(yōu)的分權(quán)定理[3]。后來J.M.Buchanan提出“俱樂部”理論[4]，指出地方政府在提供公共產(chǎn)品的過程之中，“俱樂部”內(nèi)成員數(shù)的過度增加會帶來擁擠成本提高等外部負(fù)效應(yīng)問題，地方政府管轄范圍并非越大越好，其政府管轄存在最優(yōu)規(guī)模。由此，以財政分權(quán)理論為依托的多層政府、分級財政管理逐漸被廣泛接受，且隨著財政分權(quán)理論內(nèi)容的日益豐富，其已涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等眾多領(lǐng)域的內(nèi)容，尤其是發(fā)展至今的財政分權(quán)理論，與以公共產(chǎn)品理論與古典財政理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)財政分權(quán)理論不同，其承認(rèn)信息的不對稱，并以此作為先決條件，對如何架構(gòu)政府結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)公共政策制定者激勵機制與公共服務(wù)有效供給制度的契合展開研究。

因地方政府存在的必要性是財政分權(quán)理論的基礎(chǔ)，層級性的政府構(gòu)造又往往代表著層級性的財政制度。而在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，地方政府已經(jīng)演化成為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的利益主體，在財政分權(quán)的背景下，地方政府為了追逐地方利益，具有長期健康高效發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和更有效提供轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的雙重動力，從而激發(fā)地方政府爭奪有利于本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的稀缺資源和改善轄區(qū)投資環(huán)境的積極性，從而展開地方政府間的競爭。又因政府活動的有效實現(xiàn)往往需要財政作為財力上的支持，因此，地方政府之間的財政競爭成為政府競爭中最為重要的體現(xiàn)方式之一，盡顯各個地方政府對于自身財政利益追逐的功利性。

地方政府間的財政競爭一般是指各級地方政府為了有效爭奪有助于增強本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力和提高本地區(qū)社會福利的稀缺或優(yōu)質(zhì)資源、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，而運用稅收優(yōu)惠、提高公共財政支出等財政收支手段的行為和活動。關(guān)于地方政府間的財政競爭，“效率悖論”[5]早已存在。C.M.Tiebout在論證地方政府存在必要性的過程中就已提出，“用腳投票”會促使政府間展開以吸引選民為目標(biāo)的公共服務(wù)提供競爭，而這種政府間的財政競爭對地方政府支出效率的提高是有利的[6]。Richard Teather也在經(jīng)濟(jì)增長、資本市場有效性、企業(yè)發(fā)展和政府行為等多方面論證出稅收競爭確實對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有推動作用[7]。但與此同時，許多專家學(xué)者也對政府間財政競爭的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行了研究和論證，如W.E.Oates認(rèn)為，地方政府間通過競相壓低稅率的財政競爭行為雖然可以在招商引資中取得優(yōu)勢，但卻會造成公共支出水平的下降[8]。而G.R.Zodrow，P.Mieszkowski和T.Piguo及J.D.Wilson則在此基礎(chǔ)上通過一個標(biāo)準(zhǔn)的稅收競爭模型，進(jìn)一步驗證出地方政府間理性的財政競爭行為也可能造成社會非理性后果的結(jié)論[9][10]。由此可以推斷出，地方政府間的財政競爭行為已經(jīng)成為地方政府競爭中較為普遍的現(xiàn)象和方式，其在吸引外資、調(diào)動政府積極性方面確實有其有效的一面，但同時基于監(jiān)管不到位、體制不健全等因素，也確實存在眾多扭曲性的行為，甚至還具有負(fù)面影響。

第二，“中國式財政分權(quán)”與地方財政競爭的特殊性。中國財政分權(quán)體制推行的標(biāo)志是1994年的分稅制改革，其不僅以稅法的形式對中央與地方政府的財權(quán)進(jìn)行了劃分，還進(jìn)一步明確了中央政府與地方政府的事權(quán)范圍，從而實現(xiàn)了自20世紀(jì)就開始的中央政府部分性放權(quán)讓利的目標(biāo)。此次分稅制的主體內(nèi)容之一就是將稅收收入劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，但因改革的不徹底，造成了我國中央政府與地方政府在財權(quán)與事權(quán)方面的不對等，形成了財權(quán)集中在中央，而事權(quán)卻分散在地方的“中國式財政分權(quán)”[11]特色，致使中國地方政府在事權(quán)責(zé)任并未削減的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了財政主體收入迅速縮水的現(xiàn)象。再加上2006年農(nóng)業(yè)稅的取消、2011年起“營改增”的推行，導(dǎo)致當(dāng)前地方財政因缺乏支撐力較強的主體稅種而財力愈發(fā)緊張。除此之外，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增速也由超高速增長轉(zhuǎn)為中速增長，在現(xiàn)行70%以上的稅收收入來自于間接稅的稅制體系下，稅收收入增速會隨著經(jīng)濟(jì)增速的下調(diào)而出現(xiàn)下降，使本就捉襟見肘的地方財力壓力更大。

在具有典型財政體制分散性和政治管理體制集中性特點[12]的“中國式財政分權(quán)”以及不完善的市場機制背景下，一方面，我國地方政府也會通過優(yōu)惠的財稅政策或改善公共服務(wù)水平等方式，以吸引更多的市場投資推動本地區(qū)的發(fā)展，但因為我國中央稅、地方稅以及共享稅的立法權(quán)集中于中央，地方政府可以運用的稅收優(yōu)惠手段極為有限，尤其是當(dāng)前稅收優(yōu)惠空間越來越狹小，使得我國地方政府間的財政競爭與國外地方政府主要通過稅收優(yōu)惠等方式展開財政競爭不同，我國地方政府之間雖然也存在稅收競爭，但已經(jīng)難以在法律允許的范圍之內(nèi)發(fā)揮較大的競爭性作用，而更多的則表現(xiàn)出以財政支出為主的財政競爭形式。另一方面，與國外較發(fā)達(dá)地區(qū)主要依靠市場的資本投資不同，我國政府投資在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有舉足輕重的作用，而稅收收入作為政府投資的主要資金來源、地方財力作為政府投資能力的物質(zhì)支撐，引致各地方政府之間展開對稅源的爭奪以及地方財力的較量，加劇了我國各地方財政對于影響稅源的資源、資本、技術(shù)、人才等要素的角逐。此外，我國以GDP增長為基礎(chǔ)的地方官員晉升激勵機制，隨著市場的發(fā)育和完善，區(qū)域分工與整合的需求日益增加，其消極后果也越來越明顯[13]，造成地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)、政績工程等過度競爭問題，給地方財政帶來沉重的財力負(fù)擔(dān)。

（二）地方財政競爭中的協(xié)調(diào)與合作

喬爾·布利克以及戴維·厄恩斯特在《協(xié)作型競爭》一書中就明確指出合作可以為競爭服務(wù)，并認(rèn)為具有長期性的有效協(xié)作是維持長效競爭的基礎(chǔ)，而由“草率”和“短視”目標(biāo)所驅(qū)動的“聯(lián)營”不僅會造成合作的失敗，還會引發(fā)競爭的無效[14]。而深入探索各個組織在經(jīng)營活動對抗中從競爭走向協(xié)調(diào)以致合作的戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)略形式演化歷程，發(fā)現(xiàn)競爭中的協(xié)調(diào)與合作是在企業(yè)之間競爭關(guān)系之上衍生和拓展而來的，其根本的落腳點仍在競爭上，即通過合作促進(jìn)自身的不斷發(fā)展與壯大，進(jìn)而在以后的競爭中獲得更大的優(yōu)勢，其本質(zhì)是一種合作性競爭，是一種“正和博弈”的“非零和博弈”①非零和博弈是相對于“零和博弈”而提出，是一種具有合作特性的博弈模式，即博弈后的收益和損失之和不再為零，可以分為“正和博弈”和“負(fù)和博弈”。零和博弈是指參與博弈的雙方不具有合作的可能性，只存在一方獲得全部收益而另一方只能全部損失這一種情況，收益與損失相抵為“零”。正和博弈是指當(dāng)博弈雙方的利益均有所提升，或者其中一方的利益有所增加但另一方的利益并未受損，其整體的利益之和仍舊有所提高時，呈現(xiàn)出“雙贏”的結(jié)局；負(fù)和博弈是指當(dāng)博弈雙方因沖突或斗爭，造成雙方的收益都小于損失，整體的利益也隨之有所下降時，呈現(xiàn)出“兩敗俱傷”的結(jié)局。過程。

1968年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Richard N.Cooper在其《相互依賴的經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，就曾指出地區(qū)與地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不是獨立的，而是彼此依存、相互聯(lián)系的，均有義務(wù)共同努力建設(shè)一個基于契約、協(xié)商的社會[15]。美國學(xué)者Adam M.Brandanburger以及Barry J.Nalebuff于1997年還曾將競爭與合作策略運用到區(qū)域發(fā)展的政府關(guān)系研究中，指出地方政府在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)時，會受到同一區(qū)域內(nèi)其他地方政府的影響，又由于各地政府之間利益及目標(biāo)并非完全一致，各地方政府間的競爭與合作必然同時存在，而合作的實現(xiàn)則是基于對自身利益提高的追逐[16]，即各地方政府間的合作是以“正和博弈”為預(yù)期的策略選擇。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家濱田宏一在哈馬達(dá)模型（圖1）中非常直觀地表達(dá)出，如果國家或者地區(qū)之間具有一定的相互依賴性，在政策協(xié)調(diào)與非政策協(xié)調(diào)不同的假設(shè)條件下會形成截然不同的三種解：第一種是效率最高的合作解，此時雙方國家（或地區(qū)）通過充分的信息溝通與協(xié)調(diào)，基于顧及到雙方福利的考慮而選擇達(dá)成的合作均衡“契約線”①契約線是指在該線上通過雙方的政策博弈可達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，即實現(xiàn)社會福利最大化，但具體在線上哪一點實現(xiàn)均衡則需視具體的博弈情況而定。（B1B2），在該“契約線”上可實現(xiàn)雙方福利水平的提高以及整個社會福利水平的最大化；第二種是效率最低的納什均衡解，雙方國家（或地區(qū)）在非合作條件下，均不考慮其他國家（或地區(qū)）政策選擇，憑借自身的完全獨立性行為而作出的自認(rèn)為最利己的選擇解（點N），該點遠(yuǎn)離社會福利水平最大化的“契約線”；第三種是具有“先發(fā)優(yōu)勢”的斯塔克爾伯格均衡解，雙方達(dá)成領(lǐng)頭方與尾隨方基本協(xié)議，領(lǐng)頭方作出承諾并且按照所做承諾執(zhí)行相應(yīng)的政策，如財政政策、稅收政策、金融政策等，而尾隨方基于領(lǐng)頭方的政策選擇，承諾在“反應(yīng)曲線”②反應(yīng)曲線是指具有相互依賴關(guān)系的國家（或地區(qū)）中，當(dāng)對方國家（或地區(qū)）的政策已經(jīng)給定時，該國家（或地區(qū)）有可能作出的政策選擇。上對應(yīng)作出最利己的相應(yīng)最優(yōu)選擇（點S），但并不考慮自身政策選擇對于領(lǐng)頭方的影響情況，該點也遠(yuǎn)離社會福利最大化的“契約線”[17]。通過三種情況的比較和分析，可以明晰地總結(jié)出相互依賴的國家（或地區(qū)）之間通過政策的相互協(xié)調(diào)與合作，可以實現(xiàn)帕累托改進(jìn)，并逐步走向社會福利最大化。

圖 哈馬達(dá)政策協(xié)調(diào)模型③

由此，作為一個相對獨立的經(jīng)濟(jì)管理者、干預(yù)者，在區(qū)域發(fā)展的背景下，地方政府基于提高地方經(jīng)濟(jì)利益的考量，地方財政之間的關(guān)系必然會從單純的財政競爭走向“競爭性合作”，即源于財政分權(quán)所帶來的地方利益之爭，地方政府之間的財政競爭必然存在，但因各方利益之間存在空間依賴關(guān)系，為了減少經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中各地方政府間財政競爭而引發(fā)的效率損失，并期待獲取更高、更長效的單體利益及區(qū)域整體利益，地方政府間會通過各方利益的交換程序、爭端解決機制和公共決議等方式進(jìn)行財政合作[18]。雖然區(qū)域發(fā)展中地方財政合作也注重單體利益，但隨著區(qū)域中各轄區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會差距的縮小和地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機制的完善，以及區(qū)域在世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中地位的上升，地方財政在區(qū)域內(nèi)對于資源、人才、技術(shù)、資金等方面的相互爭奪將會減弱，區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系也愈加緊密，地方政府間單純的單體競爭關(guān)系，將會逐漸協(xié)調(diào)為以提高區(qū)域整體競爭力為目標(biāo)的“競爭性合作”關(guān)系，而非“合作性競爭”關(guān)系，這種關(guān)系不僅可以防止地方財政間惡性競爭、過度競爭的再次發(fā)生，還可以形成優(yōu)勢互補、合作共贏的區(qū)域發(fā)展新格局，實現(xiàn)“非零和博弈”中的“正和博弈”結(jié)果，既促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)的發(fā)展，又有助于區(qū)域整體發(fā)展，符合區(qū)域協(xié)同的要求。

（三）區(qū)域協(xié)同中愈加深入的地方財政合作

合作通常被解釋為兩個或兩個以上的個體間或組織間為達(dá)到共同目的，相互之間展開的一種配合性聯(lián)合行動方式。合作的范疇較為寬泛，無論是在具有被動特性的協(xié)調(diào)中④協(xié)調(diào)指針對事務(wù)中出現(xiàn)的各種摩擦和矛盾進(jìn)行的不影響最終結(jié)果的處理方式，具有消極性。，還是在較為注重獨立性的協(xié)作中⑤協(xié)作是指各個獨立執(zhí)行任務(wù)的主體間為了實現(xiàn)共同目標(biāo)而進(jìn)行的組合搭配和調(diào)整。，以及在既強調(diào)過程又注重結(jié)果的協(xié)同中，都依賴于合作去實現(xiàn)其共同或相似的目標(biāo)。合作的主體可以為個人也可以為組織，即合作的實現(xiàn)既可以是人與人之間的合作，也可以是組織與組織之間的合作，還可以是個人與組織之間的合作。地方政府作為特殊的經(jīng)濟(jì)主體，為了實現(xiàn)共同的目標(biāo)、達(dá)到共同的目的，也可以進(jìn)行政府間的合作行為，即表現(xiàn)為地方政府間的合作。而地方財政作為“為了滿足公共需求”[19]而產(chǎn)生的以地方政府為主體的經(jīng)濟(jì)行為，地方政府之間長期、全面的合作，必將充分體現(xiàn)在地方政府之間的財政往來活動之上，進(jìn)而表現(xiàn)為地方財政合作。因此，地方財政合作是指兩個或者兩個以上的地方政府之間為了實現(xiàn)滿足公共需求等共同財政目標(biāo)，相互之間展開的配合性聯(lián)合分配財政行動方式。

因地方財政主要包括財政收入和財政支出兩大活動內(nèi)容，故地方財政合作也主要體現(xiàn)于地方政府間財政收入方面的合作與地方政府間財政支出方面的合作。地方政府間的財政收入合作是指在遵守國家既定的相關(guān)財政稅收法律法規(guī)前提下，地方政府之間基于共同的目標(biāo)在稅收優(yōu)惠政策范圍調(diào)整、稅收優(yōu)惠幅度選擇、非稅收入收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)等方面，通過談判、合議、契約等協(xié)商形式而達(dá)成的合作意向與合作方案。地方政府間的財政收入合作會帶來合作雙方或多方政府在稅收收入、非稅收入等地方財政收入的變化。地方政府間的財政支出合作是指在遵守國家相關(guān)財稅法律法規(guī)前提下，地方政府之間基于共同的目標(biāo)在地方財政支出項目的范圍、支出的規(guī)模、支出的形式等方面，通過協(xié)商而達(dá)成的合作行動方案。地方政府間的財政支出合作會帶給合作雙方或多方政府在支出規(guī)模以及支出方向等方面的地方財政支出變化。

鑒于地方財政合作是以實現(xiàn)共同財政目標(biāo)而達(dá)成的配合性聯(lián)合行動，其合作行動的促成雖然受地方政府本身所具有的責(zé)任而賦予的地方財政職責(zé)的驅(qū)使，以及地方財政本身所具有的職能而賦予的財政作用范疇的驅(qū)使，但其合作的形成與否更決定于地方財政合作所帶來的共同財政利益踐行的可能性。隨著區(qū)域協(xié)同進(jìn)程的不斷加快，區(qū)域整體性的不斷加強，各地方政府的個體化利益與區(qū)域整體化利益的重合程度會不斷擴大，在利益追逐的驅(qū)使下，地方政府間的財政合作領(lǐng)域會愈加拓展，合作程度也會愈加深入。

三、區(qū)域協(xié)同中財政合作的制度路徑構(gòu)想

區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)政府間地方財政的協(xié)調(diào)與合作對于激勵各轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展會具有明顯的促進(jìn)作用。因此，為了推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)程，盡快實現(xiàn)縮小各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距的近期目標(biāo)以及區(qū)域“一體化”的遠(yuǎn)期目標(biāo)，秉承“協(xié)同與共贏、平等與均衡、長效與動態(tài)”的財政合作基本理念，遵循區(qū)域財政合作的制度化基本路徑，通過財政引導(dǎo)地方政府的正向、有效性政府干預(yù)，充分發(fā)揮政府的宏觀設(shè)計和導(dǎo)向作用，助力區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間通過契合的地方財政合作加速推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

（一）設(shè)立區(qū)域財政常態(tài)協(xié)調(diào)機構(gòu)

國內(nèi)外現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)形式包括合作論壇、聯(lián)席會議制度、聯(lián)合委員會制度、區(qū)域政府制度等，這幾種形式相比較，在協(xié)調(diào)權(quán)威程度、自主自愿程度、協(xié)商程度等方面均具有自身不同的特點（表1）。其中合作論壇和聯(lián)席會議制度均屬于自主自愿性的協(xié)調(diào)參與形式，而聯(lián)合委員會制度和區(qū)域政府制度因設(shè)立了專門的管理機構(gòu)且擁有法律或法規(guī)的權(quán)益保障，具有非自愿性、強制執(zhí)行的特點，但這兩種區(qū)域協(xié)調(diào)形式的協(xié)同程度較高。而依據(jù)歐盟等國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗，跨區(qū)性協(xié)調(diào)因涉及各轄區(qū)利益以及跨區(qū)性公共服務(wù)供給等問題，從區(qū)域整體發(fā)展的效率角度和各轄區(qū)發(fā)展的公平角度，區(qū)域的協(xié)同發(fā)展確實需要設(shè)立專門的管理機構(gòu)以保障區(qū)域協(xié)同的長效性，故應(yīng)選擇共同參與且仍可保持獨立性的聯(lián)合委員會制度的協(xié)調(diào)形式。

表1 區(qū)域協(xié)調(diào)形式及機構(gòu)的差異對比

（二）增設(shè)地方財政間聯(lián)合預(yù)算機制

為了有效提高區(qū)域地方財政合作的合作效率，并充分實現(xiàn)地方財政合作的制度化，區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)在執(zhí)行地方財政合作方案前，以及不違反現(xiàn)有《預(yù)算法》的前提下，可通過協(xié)商實現(xiàn)部分聯(lián)合預(yù)算，即經(jīng)各轄區(qū)共同商議并作相應(yīng)時間上的安排和規(guī)定，在保障正常的年度預(yù)算編制制度中增設(shè)區(qū)域地方財政合作部分的預(yù)算內(nèi)容，或可單獨就區(qū)域地方財政合作的具體項目和具體內(nèi)容進(jìn)行年度或周期性的預(yù)算統(tǒng)籌安排，以便于年終總結(jié)中對區(qū)域地方財政合作的完成情況進(jìn)行比對，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)并有助于下一年度合作預(yù)算方案的調(diào)整和優(yōu)化。因預(yù)算在財政制度中的作用主要體現(xiàn)于提高財政資金籌集和分配效率方面，故區(qū)域地方財政合作聯(lián)合預(yù)算的安排，其內(nèi)容核心則集中于區(qū)域協(xié)同發(fā)展基金的建立、基金的籌措以及基金的分配之上。

（三）完善地方財政間協(xié)同稅收機制

因財政主要包含收入與支出兩大部分內(nèi)容，故地方財政合作既需要財政收入方面的合作，也需要財政支出方面的合作。稅收作為財政收入中最為重要的核心內(nèi)容，在區(qū)域地方財政合作中，需要在協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間稅收政策、協(xié)同增強地方稅源以及協(xié)作提高稅收征管能力等方面，完善各轄區(qū)間地方財政合作中的協(xié)同稅收機制，為各轄區(qū)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供公平、高效的運營環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同和社會協(xié)同的迅速實現(xiàn)。但按照法律規(guī)定，我國地方政府并沒有稅收立法權(quán)，地方政府僅有在某些特定稅制要素中的選擇或調(diào)整權(quán)利，可以運用的稅收優(yōu)惠手段極為有限，故區(qū)域內(nèi)地方財政間的稅收協(xié)同無論是協(xié)同對象、協(xié)同范圍抑或是協(xié)同程度均會有所局限，協(xié)同稅收所發(fā)揮的促進(jìn)性作用也較為有限。

（四）健全地方財政間協(xié)同支出機制

政府作為市場中具有稅收權(quán)利的特殊參與者，無論是資金的籌集抑或是資金的支配均會對經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生一定的影響。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，各轄區(qū)間的地方財政合作更需要財政支出的協(xié)調(diào)和配合，由此，應(yīng)健全區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間的協(xié)同支出機制，整合各轄區(qū)財政資金并給予合理的安排，充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用，既可以有效激勵各轄區(qū)以及整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又可有效解決跨區(qū)域公共服務(wù)和公共設(shè)施的提供，從而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的共同發(fā)展。

（五）構(gòu)建財政合作違約懲罰機制

因區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間的財政合作是各轄區(qū)政府之間利益沖突與利益競爭的協(xié)調(diào)結(jié)果，帶有“經(jīng)濟(jì)人”特性的各轄區(qū)政府在財政合作過程中，具有降低自身成本、獲取最大收益的行為驅(qū)動力，在以協(xié)同稅收與協(xié)同財政為主要合作內(nèi)容的財政合作中，難以有效保證其參與的積極性和主動性，因此，一方面需要建立立體化的監(jiān)督機制，包括國家機構(gòu)（如國家發(fā)展和改革委員會等）、區(qū)域協(xié)同機構(gòu)、各轄區(qū)相關(guān)部門等機構(gòu)組織共同履行協(xié)同發(fā)展以及財政合作的監(jiān)督職責(zé)；還應(yīng)充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)的廣大群眾、私人部門和組織的監(jiān)督積極性，充分運用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，形成公開、透明的監(jiān)督環(huán)境，督促區(qū)域內(nèi)各轄區(qū)間地方財政合作的順利進(jìn)行。另一方面，構(gòu)建嚴(yán)格的問責(zé)懲罰機制，以提高各轄區(qū)政府違規(guī)成本，提升財政合作的遵從度。