李 成1,趙維剛

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院,成都 610207;2.蒲江縣人民檢察院，成都 611600)

一 線索發(fā)現(xiàn)：從主觀訴訟到客觀訴訟的挑戰(zhàn)

2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”[1]。2015年，最高人民檢察院根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)①，制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(下稱《實(shí)施辦法》)，指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作。在全面總結(jié)兩年試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，全國人大常委會于2017年通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職權(quán)，建立起我國的客觀訴訟制度。

傳統(tǒng)的行政訴訟以維護(hù)公民法律上的權(quán)利和利益的主觀訴訟形態(tài)出現(xiàn)[2]。主觀訴訟的制度設(shè)計(jì)立足于一個(gè)基本前提：個(gè)人是自身利益最好的守護(hù)者。相較于第三方，行政行為的相對人最能知曉自身權(quán)益是否受到侵害，也最有動(dòng)力在其權(quán)益受損時(shí)挑戰(zhàn)行政行為的合法性。賦予與行政行為有利害關(guān)系的相對人原告資格，可以實(shí)現(xiàn)行政審判資源效用最大化，并維護(hù)相對人合法權(quán)益。因此，非有訴之利益存在，不得發(fā)動(dòng)行政審判權(quán)，亦即是否存在通過行政訴訟恢復(fù)原告權(quán)利或利益的客觀可能性以及解決糾紛的實(shí)益存在[3]239。正是基于主觀訴訟的邏輯進(jìn)路，《行政訴訟法》自1989年制定伊始即要求原告須與被訴行政行為間存在利害關(guān)系②，排除了作為客觀訴訟形態(tài)的公益訴訟的可能。

誠然，公共利益與個(gè)人利益休戚相關(guān)，但并非總是并行不悖?！皥F(tuán)體雖由個(gè)人結(jié)合而成，但團(tuán)體之利益并非個(gè)人利益之綜合。個(gè)人、團(tuán)體以及管理團(tuán)體事務(wù)者，其各自之利益，經(jīng)由復(fù)雜之交互影響，形成團(tuán)體之主觀利益”[4]7-8。即使行政行為違法，若其僅僅損害客觀法秩序而未觸及特定主體的主觀權(quán)利，主觀訴訟設(shè)計(jì)的反饋機(jī)制不會被激活，公共利益將面臨無法表達(dá)的尷尬。正是緣于主觀訴訟功能上的固有缺陷，由作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)提起客觀訴訟，可以有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政訴訟中公共利益代表人缺位的遺憾。

客觀訴訟解除了主觀訴訟的利害關(guān)系紐帶限制，但也因此面臨著訴訟程序難以啟動(dòng)的問題。如果說主觀訴訟中相對人起訴難的根源在于司法權(quán)刻意回避與行政權(quán)的正面碰撞，客觀訴訟中檢察機(jī)關(guān)的起訴難則更多的是難以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益線索的結(jié)果。公共利益最主要及最復(fù)雜的特征，就在于其受益對象的不確定性[5]231。檢察機(jī)關(guān)雖可成為訴訟信托理論上公共利益的代表，但終究只是服務(wù)于維持法秩序這一公共目的的訴訟程序上的技術(shù)性當(dāng)事人[6]。訴訟主體與權(quán)利主體的分離狀態(tài)導(dǎo)致公共利益即使受到行政行為的侵害，檢察機(jī)關(guān)亦不能自知，更遑論提起行政公益訴訟。自2015年公益訴訟試點(diǎn)以來，各地檢察機(jī)關(guān)均不同程度地受困于線索的稀缺。案件線索是提起行政公益訴訟的前提和基礎(chǔ)，沒有線索就不會有后續(xù)各項(xiàng)程序[7]。實(shí)踐中，案件線索、訴前建議與公益訴訟之間大致存在著100:50:1的比例關(guān)系，即檢察機(jī)關(guān)每獲取100件案件線索，大約能發(fā)出50件訴前建議，最終可望轉(zhuǎn)化為1件公益訴訟③。由此可見，線索的數(shù)量和質(zhì)量在很大程度上決定了行政公益訴訟的實(shí)施效果。

表1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟線索摸排、訴前建議

學(xué)界已經(jīng)意識到案件線索之于行政公益訴訟的重要意義，但相關(guān)研究尚付闕如。本文擬透過334起行政公益訴訟判決中明示有線索來源的141起案件⑤，檢視現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)線索的基本路徑及面臨的障礙，以期推動(dòng)我國行政公益訴訟制度的完善。

二 行政公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)的主要路徑

按照《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)獲得行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)的線索應(yīng)當(dāng)是在“履行職責(zé)”過程中。該款規(guī)定沿用了《實(shí)施辦法》中的既有思路⑥。雖不曾言明，《行政訴訟法》對“履行職責(zé)”的強(qiáng)調(diào)，意在通過限定案件線索來源來避免檢察權(quán)在行政公益訴訟場域中的過度張揚(yáng)。因此，檢察機(jī)關(guān)面臨的首要問題即是如何在法律許可的框架內(nèi)將“履行職責(zé)”這一不確定法律概念具象化，確保公益訴訟案件線索來源的合法性。

(一)基于刑事案件獲取案件線索

行政公益訴訟的實(shí)際承擔(dān)者是檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門，但案件線索多有賴反貪反瀆、偵查監(jiān)督、公訴等業(yè)務(wù)部門提供或從已決刑事案件中發(fā)現(xiàn)。在141起標(biāo)示了線索來源的行政公益訴訟案件中，有92起案件的線索源自檢察機(jī)關(guān)辦理的刑事案件，占到全部案件線索來源的65.2%。詳言之，檢察機(jī)關(guān)“兩反”部門和公訴部門各提供了5起行政公益訴訟案件的線索，偵查監(jiān)督部門提供了3起案件線索。檢察機(jī)關(guān)另從已決刑事案件中發(fā)現(xiàn)了79起行政公益訴訟案件線索。作為最純粹意義上的“履行職責(zé)”，從刑事訴訟到行政公益訴訟串聯(lián)起檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部主要業(yè)務(wù)部門，構(gòu)成當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟最成熟、最穩(wěn)妥的路徑。

檢察機(jī)關(guān)從刑事訴訟中提煉行政公益訴訟案件線索，是基于行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)的維護(hù)和修復(fù)公共利益的法定義務(wù)。在現(xiàn)代法治國家中，行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)提供社會秩序這一基本公共產(chǎn)品的責(zé)任。當(dāng)社會秩序遭到破壞后，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)在憲法法律規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)消除社會秩序被侵害的狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)怠于履行前述義務(wù)的，必然導(dǎo)致公共利益未修復(fù)或修復(fù)不完整，從而成為行政公益訴訟的潛在對象。

首先，行政機(jī)關(guān)因自身違法行為而負(fù)擔(dān)修復(fù)公共利益的義務(wù)。此種情況下，行政機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為導(dǎo)致公共利益受到損害。在追究相關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)亦因此負(fù)有及時(shí)消除其職務(wù)行為對公共利益造成的損害的義務(wù)。在“臨沭縣人民檢察院與臨沭縣農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局不履行法定職責(zé)案”中，臨沭縣農(nóng)機(jī)局于2011年和2012年兩次違反農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，在明知第三人不符合享受農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資格的情況下，為其辦理農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼手續(xù)。在相關(guān)責(zé)任人被追究刑事責(zé)任后，農(nóng)機(jī)局怠于追回補(bǔ)貼資金，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，檢察機(jī)關(guān)遂據(jù)此提起行政公益訴訟⑦。

其次，行政機(jī)關(guān)因第三人違法行為負(fù)擔(dān)督促修復(fù)公共利益的義務(wù)。如系第三人犯罪行為損害公共利益，且存在修復(fù)可能時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在職責(zé)范圍內(nèi)采取必要措施督促其予以修復(fù)。例如，在“廣寧縣人民檢察院與廣寧縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案”中，第三人因無證濫伐水源涵養(yǎng)林被追究刑事責(zé)任。廣寧縣檢察院認(rèn)為縣林業(yè)局依法負(fù)有督促第三人采取補(bǔ)種樹木等措施彌補(bǔ)受損的環(huán)境資源公共利益之職責(zé)，但縣林業(yè)局并未積極履職，未盡到法定義務(wù)，從而提起行政公益訴訟⑧。

再次，行政機(jī)關(guān)因法院判決負(fù)擔(dān)聯(lián)動(dòng)修復(fù)公共利益的義務(wù)。此類情況多要求行政機(jī)關(guān)跟隨法院刑事判決采取聯(lián)動(dòng)行政措施。例如，第三人構(gòu)成生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪的，在被判處刑罰的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)還需依照《食品安全法》等法律規(guī)定吊銷其食品生產(chǎn)、經(jīng)營許可證。行政機(jī)關(guān)未吊銷相應(yīng)行政許可的，公共利益應(yīng)視為未得到完全修復(fù)，可以成為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的正當(dāng)事由。

(二)基于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)案件線索

作為預(yù)防犯罪職能的延伸，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中衍生出針對行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法專項(xiàng)督查、檢查活動(dòng)。在各類執(zhí)法檢察監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)，成為刑事案件之外檢察機(jī)關(guān)獲取行政公益訴訟案件線索的又一來源。

檢察機(jī)關(guān)將預(yù)防監(jiān)督環(huán)節(jié)前置，常態(tài)化介入行政權(quán)力日常運(yùn)行，并非無章可循。早在20世紀(jì)80年代，《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》和《國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法的通知》已有賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為的先例⑨。最高人民檢察院和國土資源部2018年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國土建設(shè)的意見》也提出檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)建立聯(lián)合開展專項(xiàng)行動(dòng)的制度，邀請對方參與專項(xiàng)行動(dòng)，形成工作合力，共同促進(jìn)依法行政工作⑩。

當(dāng)前，行政領(lǐng)域法制的統(tǒng)一性、執(zhí)法的合法合理性、程序的正當(dāng)性都存在很大的問題，嚴(yán)重威脅和侵犯了公民的合法權(quán)益和公共利益[8]。檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法專項(xiàng)督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)，避免對公共利益造成更為嚴(yán)重的損害。在筆者整理的行政公益訴訟案件中，有23起行政公益訴訟線索源于各類執(zhí)法檢察監(jiān)督，占總數(shù)的16.3%。從分布情況來看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域是現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法檢察監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域，有12起行政公益訴訟的案件線索直接源于森林資源、醫(yī)療廢水、河道管理等行政執(zhí)法專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。此外，檢察機(jī)關(guān)亦通過人防設(shè)施易地建設(shè)費(fèi)征繳、國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款征收等執(zhí)法監(jiān)督檢查，在國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)4起案件線索。例如，在“汪清縣人民檢察院與汪清縣衛(wèi)生和計(jì)劃生育局不履行法定職責(zé)案”中，汪清縣檢察院正是在開展醫(yī)療廢水行政檢察專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法做出行政許可的問題；在“臨江市人民檢察院與臨江市林業(yè)局不履行林業(yè)行政監(jiān)管法定職責(zé)案”中，臨江市檢察院同樣是在開展林業(yè)行政執(zhí)法專項(xiàng)檢察工作中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在怠于履行監(jiān)管職責(zé)的問題，進(jìn)而提起行政公益訴訟。

(三)基于檢舉控告發(fā)現(xiàn)案件線索

檢察機(jī)關(guān)獲取案件線索的第三個(gè)途徑來自社會公眾對行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)的檢舉控告。

通常情況下，檢察機(jī)關(guān)對接偵查機(jī)關(guān)和人民法院，并不直接面對社會公眾。接受“檢舉控告”是否屬于檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的范疇，尚存爭議?！稒z察院組織法》第六條賦予人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利之人法律責(zé)任的職責(zé)。在解釋論上，法律規(guī)定的檢舉控告對象，雖系“違法的國家工作人員”而非行政機(jī)關(guān)，但一方面行政機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)的行為屬職務(wù)行為，其法律后果應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承受，因而針對行政機(jī)關(guān)工作人員的檢舉控告，亦涵蓋了對行政機(jī)關(guān)違法行為的檢舉控告；另一方面，如若行政機(jī)關(guān)以不作為方式侵害公民合法權(quán)益，則不存在具體的行為實(shí)施主體，檢舉控告的對象只能是負(fù)有作為義務(wù)的行政機(jī)關(guān)。因此，檢察機(jī)關(guān)依托社會公眾，從公民、法人或其他組織的檢舉控告中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索，并未逾越《檢察院組織法》第六條授予職權(quán)的范疇。

在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通過檢舉控告獲取案件線索的數(shù)量雖不及刑事案件，但卻是與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督幾乎同等重要的線索來源——有22起行政公益訴訟的線索源于群眾舉報(bào)，占到總數(shù)的15.6%。事實(shí)上，刑事案件雖能提供穩(wěn)定的線索來源，但彼時(shí)公共利益已經(jīng)受到犯罪行為的嚴(yán)重?fù)p害；行政執(zhí)法檢察監(jiān)督雖有防微杜漸之效，但其監(jiān)督頻率和領(lǐng)域存在隨機(jī)性，線索供給并不穩(wěn)定。相對而言，檢舉控告是檢察機(jī)關(guān)未來拓展行政公益訴訟線索來源最具潛力的路徑。“公民、法人和其他組織雖可能囿于利害關(guān)系而不具備行政訴訟原告資格，但卻最容易接近或知曉行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國家和社會公共利益受到侵害的信息”[9]。在“畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民檢察院與畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局不履行行政職責(zé)案”中，七星關(guān)區(qū)檢察院正是通過群眾舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門未履行職責(zé)制止第三人向河流排污的行為，進(jìn)而提起公益訴訟。

三 行政公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)的制約因素

在行政公益訴訟進(jìn)入全面鋪開階段后，檢察機(jī)關(guān)獲取行政公益訴訟案件線索的基本格局已經(jīng)趨于穩(wěn)定。但自試點(diǎn)以來一直如影隨形的結(jié)構(gòu)性障礙并未隨著公益訴訟的全面鋪開自動(dòng)消除，反而對行政公益訴訟案件的線索發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)化成案構(gòu)成愈發(fā)明顯的制約。

(一)案件線索獲取來源單一

首先，行政公益訴訟案件線索高度集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?！缎姓V訟法》第二十五條第四款在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓”之后以“等”字結(jié)尾，系對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟領(lǐng)域的不完全列舉，立法機(jī)關(guān)為檢察機(jī)關(guān)在更廣泛領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮法律監(jiān)督職能預(yù)留了充足的規(guī)范空間。但自試點(diǎn)以來，檢察機(jī)關(guān)一直自限于法律明確列舉的訴訟領(lǐng)域，尤其是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。2017年6-11月間，全國檢察機(jī)關(guān)收集的12,103件公益案件線索中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域8,151件，占67.35%[10]。從行政訴訟整體情況來看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域并非行政糾紛高發(fā)領(lǐng)域。2016年，各級法院受理的225,485起行政訴訟案中，城建類案件以35,890起位居首位，資源類案件以27,989起位居第二，公安及勞動(dòng)和社會保障類案件分別以23,785起、15,360起位居第三和第四。這意味著在《行政訴訟法》第二十五條第四款列舉四類領(lǐng)域外，可能存在大量被檢察機(jī)關(guān)遺漏的行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的情形。

其次，過分倚重刑事案件獲取公益訴訟案件線索。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對刑事案件的“二次利用”提供了接近2/3的行政公益訴訟案件線索。作為最狹義的“履行職責(zé)”，業(yè)務(wù)部門間線索移送，在公益訴訟“試水”階段不僅規(guī)避了制度創(chuàng)新的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而且基本滿足了檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的迫切需要。隨著公益訴訟工作的全面鋪開，從刑事案件到行政公益訴訟工作機(jī)制的瓶頸逐漸顯現(xiàn)。一方面，最高人民檢察院和省級檢察院雖強(qiáng)調(diào)各業(yè)務(wù)部門在公益訴訟問題上的聯(lián)動(dòng)，但反貪等部門不從事行政公益訴訟具體工作，對行政公益訴訟案件的種類、范圍等缺乏明確和清晰的認(rèn)識，導(dǎo)致線索遺漏[11]。另一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門間公益訴訟線索移送缺乏剛性的制度約束或激勵(lì)。雖名為“移送”，多數(shù)時(shí)候是民事行政部門主動(dòng)向其他業(yè)務(wù)部門搜集。在反貪反瀆等部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委后，案件線索交接由原有業(yè)務(wù)部門間的內(nèi)部無縫移送變?yōu)閲覚C(jī)構(gòu)間的銜接，檢察機(jī)關(guān)從職務(wù)犯罪案件中獲取線索的實(shí)效性、針對性和多樣性均可能大打折扣。

再次，其他案件線索來源不暢。在公益訴訟試點(diǎn)之初，一度被檢察機(jī)關(guān)寄予厚望的行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，始終未能有效解決執(zhí)法部門和檢察機(jī)關(guān)之間信息不對稱的缺陷。行政執(zhí)法部門在信息流動(dòng)過程中控制了關(guān)鍵信息通道，可以據(jù)此優(yōu)勢地位，利用信息的篩選或包裝，通過控制信息的數(shù)量、質(zhì)量，達(dá)到難以為外部人甚至是監(jiān)督主體所體察的巧妙屏蔽效果[12]。其結(jié)果是檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接平臺上接觸到的往往是執(zhí)法機(jī)關(guān)精心修飾后錄入的信息，殊難提取到有價(jià)值的行政公益訴訟案件線索。對于新聞媒體等提供的線索，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)因無法準(zhǔn)確把握是否屬于“履行職責(zé)”范疇，為穩(wěn)妥起見，多棄之不用，進(jìn)一步壓縮了線索獲取的可行路徑。

(二)民事行政檢察部門發(fā)現(xiàn)線索專業(yè)能力不足

長期以來，檢察機(jī)關(guān)聚焦于反貪反瀆、公訴等重點(diǎn)領(lǐng)域，民事行政部門力量薄弱。一些檢察機(jī)關(guān)對民事行政檢察監(jiān)督的重要性認(rèn)識不足，存在“重刑輕民”的思想[13]。無論是人員規(guī)模抑或人員素質(zhì)，民事行政部門均無法與前述業(yè)務(wù)部門相提并論。在人員規(guī)模方面，民事行政部門普遍少于公訴等業(yè)務(wù)部門，甚至不到其人員規(guī)模的一半；在專業(yè)能力方面，民事行政部門中熟悉行政法業(yè)務(wù)的檢察官數(shù)量稀少，特別是在承擔(dān)了行政公益訴訟線索摸排、調(diào)查取證、提起訴訟等大量實(shí)際工作的基層檢察院中，民事行政部門數(shù)量幾乎為零?；鶎訖z察院民事行政部門檢察官隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與其被賦予的行政公益訴訟職責(zé)間存在著嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)象。

專業(yè)能力上的欠缺，造成檢察機(jī)關(guān)對行政行為違法性認(rèn)知上的局限，進(jìn)而導(dǎo)致行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)視野的偏狹。《行政訴訟法》授權(quán)檢察機(jī)關(guān)分別監(jiān)督行政機(jī)關(guān)不作為或者違法行使職權(quán)的行為，但無論是檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前建議，抑或提起的行政公益訴訟，絕大部分均指向了行政不作為。頗為引人注目的是，在筆者統(tǒng)計(jì)的334起行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)起訴行政機(jī)關(guān)不作為的有284起，占到全部案件總數(shù)的85%；起訴行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的僅34起，兩者兼而有之的16起。檢察機(jī)關(guān)對行政不作為的“偏好”，難以解釋為不作為是行政機(jī)關(guān)違法的常態(tài)。恰恰相反，行政訴訟審判實(shí)踐中，法院宣告行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的情形遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政不作為?？紤]到行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)違法的判斷難度，檢察機(jī)關(guān)以不作為作為現(xiàn)階段行政公益訴訟的主攻對象，更多的是在專業(yè)能力有限的情況下選擇違法形態(tài)相對簡單的對象履行維護(hù)國家和社會公共利益職責(zé)的無奈之舉。

事實(shí)上，在行政統(tǒng)管一個(gè)人從搖籃到墳?zāi)谷^程的現(xiàn)代社會中，行政已經(jīng)滲透到了社會的每個(gè)角落[14]12。與行政事務(wù)擴(kuò)張幾乎同步，行政任務(wù)亦呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢：可以是排除危險(xiǎn)、保障公共安全和秩序的秩序行政；可以是為個(gè)人提供特定目的支持或者保障并改善公民生活條件的給付行政；可以是對社會、經(jīng)濟(jì)和文化生活的全部領(lǐng)域進(jìn)行廣泛、適時(shí)的促進(jìn)或引導(dǎo)的引導(dǎo)行政；可以是向公民征收稅金和其他費(fèi)用，為國家提供必要金錢手段的稅務(wù)行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的手段涵蓋侵入公民權(quán)利領(lǐng)域并且限制其自由和財(cái)產(chǎn)，或者給公民施加義務(wù)或負(fù)擔(dān)的侵害行政和為公民提供給付或者其他利益的給付行政[15]8-9。行政國家時(shí)代對行政行為的規(guī)制技術(shù)亦日益精細(xì)。在橫向上，需考量行為主體的主體資格、權(quán)限范圍、行政程序、行為依據(jù)、行為內(nèi)容等諸多審查維度，背后是對行政組織法、行政程序法、行政行為法等的綜合運(yùn)用；在縱向上，需斟酌行政行為的審查強(qiáng)度，實(shí)際是把握外部監(jiān)督與尊重行政機(jī)關(guān)專業(yè)判斷之間的微妙分寸。總之，只有對行政權(quán)的運(yùn)行目的、環(huán)境、規(guī)律、程序等有深刻認(rèn)識，方能有效發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在履職中違法行使職權(quán)的情形，而這恰恰是現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)相對欠缺的能力。

(三)案件線索查證配套機(jī)制缺失

行政公益訴訟始于線索發(fā)現(xiàn)，終結(jié)于法院判決。除自身有能力發(fā)現(xiàn)案件線索外，檢察機(jī)關(guān)還需被賦予必要職權(quán)，調(diào)查、核實(shí)線索指向的行政不作為或違法行使職權(quán)。線索發(fā)現(xiàn)與調(diào)查取證是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。如果發(fā)現(xiàn)的線索能夠成案，檢察機(jī)關(guān)接收到正向反饋，可望形成圍繞某類線索的工作方法；如果線索不能成案，檢察機(jī)關(guān)接收到負(fù)向反饋，類似線索很有可能在今后被選擇性無視。

行政公益訴訟中，為避免檢察機(jī)關(guān)濫用公益訴訟訴權(quán)干涉行政權(quán)力正常運(yùn)行，也考慮到與一般行政相對人在證明能力上的顯著差別，檢察機(jī)關(guān)被要求承擔(dān)推進(jìn)說明的證明責(zé)任[16]，亦即在起訴時(shí)提供國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料。吊詭的是，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)是否享有調(diào)查取證權(quán)在立法上卻付之闕如?！睹袷略V訟法》第二百一十條有關(guān)人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況的規(guī)定，尚且為民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)提供了法律依據(jù)，《行政訴訟法》對此卻語焉不詳。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條雖授權(quán)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)材料，但終究無法擺脫司法機(jī)關(guān)自我賦權(quán)的嫌疑，對行政機(jī)關(guān)難以產(chǎn)生當(dāng)然拘束效力。并且，《實(shí)施辦法》禁止檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中采取強(qiáng)制性措施。行政公益訴訟案件線索的查證更多地有賴于行政機(jī)關(guān)的自覺配合。在檢察機(jī)關(guān)不具備強(qiáng)制調(diào)查權(quán)以及“兩反”部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委的背景下，行政機(jī)關(guān)會否繼續(xù)配合查證對其不利的線索有待觀察。

除此以外，理論界和實(shí)務(wù)界對于檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)提交的“初步證明材料”需達(dá)至何種證明強(qiáng)度一直未有定論。為避免在庭審中出現(xiàn)未完成舉證責(zé)任的尷尬，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)通常采取自我加碼的策略。例如，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等專業(yè)化程度較高的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)為證明行政機(jī)關(guān)的不作為或違法行使職權(quán)業(yè)已對公共利益造成實(shí)際損害往往需要借助專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見。鑒定問題因之在實(shí)踐中成為妨礙檢察機(jī)關(guān)查證線索的又一障礙。以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)槔?，原環(huán)保部公布的環(huán)境損害鑒定評估推薦機(jī)構(gòu)，全國范圍內(nèi)僅29家，且地域分布明顯不均。若干鑒定項(xiàng)目費(fèi)用昂貴，大大超出基層檢察機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)承受能力。部分機(jī)構(gòu)能夠鑒定的項(xiàng)目不完整，置檢察機(jī)關(guān)于放棄鑒定或者消耗更多鑒定成本的兩難處境中。這些外在因素不同程度地限制了檢察機(jī)關(guān)將行政公益訴訟案件線索最終轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟的能力。

(四)影響性公益訴訟案件線索稀缺

在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟中，較有影響的案件數(shù)量有限。在筆者整理的334起行政公益訴訟案件中，除1起案件外，其余均為基層檢察院提起。按照《實(shí)施辦法》的設(shè)計(jì)，基層檢察院是提起行政公益訴訟的主力。但這種“前重后輕”的起訴權(quán)配置格局一定程度上抑制了公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)?；鶎訖z察院辦理行政公益訴訟案件的能力和意愿相對有限。在既有訴訟實(shí)踐中，起訴對象幾乎都是鎮(zhèn)政府以及林業(yè)、環(huán)保、水利、財(cái)政、人防等縣級政府工作部門；并且基層檢察院獲取的案件線索亦全部指向了具體行政行為，不曾涉足行政規(guī)范性文件等行政機(jī)關(guān)不作為或者違法行使職權(quán)背后隱含的深層次問題。其間折射出的是基層檢察院在獲取和使用行政公益訴訟線索中極為謹(jǐn)慎的立場。

公共利益之所以需要通過行政公益訴訟加以保障，不僅在于其缺乏代表主體的先天弱點(diǎn)，更在于維護(hù)公共利益之于國家、社會和個(gè)人的重要意義。在政治領(lǐng)域，公共利益促進(jìn)公共政策和政府行為合法化；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共利益規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，降低交易成本；在社會領(lǐng)域，公共利益促進(jìn)社會資本形成，增進(jìn)社會信任；在法律領(lǐng)域，公共利益構(gòu)成對個(gè)人權(quán)利的合理限制并賦予自由裁量權(quán)[17]。立法機(jī)關(guān)建立行政公益訴訟制度，既為督促行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中改善執(zhí)法質(zhì)量，也著眼于提高行政機(jī)關(guān)在制度層面依法行政的水平。隨著行政公益訴訟的全面鋪開，檢察機(jī)關(guān)更有必要通過影響性行政公益訴訟推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政中存在的深層次問題的解決。

四 完善行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制的建議

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)中面臨的諸多難題，是內(nèi)外部因素交織的結(jié)果。因此，要改進(jìn)和提升檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索的能力，應(yīng)當(dāng)首先著眼于完善公益訴訟本身的制度建設(shè)。

(一)拓寬案件線索發(fā)現(xiàn)路徑

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，要健全業(yè)務(wù)部門間行政公益訴訟案件線索的移送機(jī)制，繼續(xù)深入挖掘從刑事案件中獲取線索的潛力，將其他業(yè)務(wù)部門向民事行政檢察部門移送行政公益訴訟案件線索納入檢察機(jī)關(guān)自身年度目標(biāo)績效考核，以制度剛性提升其他業(yè)務(wù)部門參與行政公益訴訟的主體意識。檢察機(jī)關(guān)有必要做好與監(jiān)察委在行政公益訴訟線索移送方面的對接工作，通過建立聯(lián)席會議、互派聯(lián)絡(luò)員等方式，搭建機(jī)構(gòu)間行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)信息共享的長效平臺。在刑事案件之外，檢察機(jī)關(guān)還有必要拓寬行政公益訴訟案件線索的來源渠道，通過明確接受公民檢舉控告的標(biāo)準(zhǔn)、完善檢舉控告向案件線索的轉(zhuǎn)化機(jī)制，提升從社會公眾、新聞媒體等途徑獲取行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)線索的能力。再次，賦予檢察機(jī)關(guān)兩法銜接信息共享平臺的考核權(quán)，解決平臺中行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間信息不對稱問題。

(二)提升民事行政檢察部門專業(yè)能力

在“兩反”職權(quán)及相應(yīng)業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)隸后，公益訴訟將成為檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)角色再定位的重要依靠。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)緊扣行政公益訴訟的工作特點(diǎn)，調(diào)整檢察官隊(duì)伍建設(shè)思路，重點(diǎn)突出民事行政檢察部門檢察官隊(duì)伍建設(shè)，尤其是在基層檢察院民事行政部門充實(shí)一批熟悉行政法業(yè)務(wù)的檢察官參與公益訴訟工作。要對市級和基層檢察院現(xiàn)有民事行政檢察部門的檢察官，開展行政法方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著重解決行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)主要形態(tài)識別、審查維度和審查強(qiáng)度展開等關(guān)鍵問題，補(bǔ)齊檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟線索中的能力短板。此外，省市兩級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)分析和總結(jié)本省、本市行政公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)中的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，推動(dòng)線索獲取工作機(jī)制的規(guī)范化建設(shè)，指導(dǎo)基層檢察院開展線索發(fā)現(xiàn)工作。

(三)完善行政公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)法律依據(jù)

《行政訴訟法》未明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的調(diào)查取證權(quán)，這在一定程度上造成了檢察機(jī)關(guān)查證線索中的被動(dòng)局面。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)受到“法無明文授權(quán)即禁止”這一法治基本原則的限制?？紤]到《行政訴訟法》2017年方才完成修訂，短期內(nèi)再次調(diào)整的可能性不大，為避免檢察機(jī)關(guān)因缺少法律授權(quán)不能順利調(diào)查核實(shí)而導(dǎo)致行政公益訴訟案件線索獲取陷入停滯，可由全國人大常委會以法律詢問答復(fù)等方式明確檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中享有的調(diào)查核實(shí)權(quán)及其行使規(guī)則，為公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)和查證提供法律依據(jù)。

(四)通過影響性案件線索發(fā)現(xiàn)，提高行政公益訴訟的實(shí)施效果

檢察機(jī)關(guān)在辦理一般類型行政公益訴訟案件的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注行政管理中的新領(lǐng)域、新情況、新問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生較大社會影響的行政公益訴訟案件線索，必要時(shí)可由市級檢察機(jī)關(guān)牽頭辦理。一方面，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和行政公益訴訟的開展情況，適時(shí)拓展行政公益訴訟的監(jiān)督領(lǐng)域，將生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域外行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)的情形納入行政公益訴訟范圍。另一方面，在監(jiān)督具體行政行為的同時(shí)，將行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件等抽象行政行為納入行政公益訴訟監(jiān)督范圍。通過辦理一批影響性案件，提升行政公益訴訟的監(jiān)督效果，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)在依法行政中存在的深層次問題的解決，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政水平全面提升。

注釋：

①2015年7月1日，十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)包括北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。

②詳見《行政訴訟法》(1989年版)第二十五條第一款。

③根據(jù)最高檢察院在2018年兩會期間公布的最新數(shù)據(jù)，訴前建議成案率約為60%，訴訟成案率約為5%。數(shù)據(jù)詳見：最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度全面鋪開》，引用時(shí)間2018-03-01，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201802/t20180226_367851.shtml。

④2015年12月數(shù)據(jù)詳見徐日丹、賈陽《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作取得初步成效》，載《檢察日報(bào)》2016年1月7日第1版；2016年2月數(shù)據(jù)詳見徐日丹《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)發(fā)現(xiàn)案件線索703件》，載《檢察日報(bào)》2016年2月27日第1版；2016年6月數(shù)據(jù)詳見劉子陽《檢察公益訴訟試點(diǎn)全面“破冰”》，載《法制日報(bào)》2016年8月17日第3版；2016年9月數(shù)據(jù)詳見王治國、徐盈雁《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性逐漸顯現(xiàn)》，載《檢察日報(bào)》2016年11月7日第4版；2017年6月數(shù)據(jù)詳見魏哲哲《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度全面實(shí)施》，載《人民日報(bào)》2017年7月3日第9版；2017年7-11月數(shù)據(jù)詳見李豪、董凡超《司法懲處環(huán)境違法犯罪守護(hù)“青山綠水”》，載《法制日報(bào)》2017年12月27日第3版。

⑤案例來源網(wǎng)站包括“中國裁判文書網(wǎng)”(wenshu.court.gov.cn)和“無訟案例”(www.itslaw.com)。以“行政案件”為案件類型，以“判決書”為文書類型，以“公益訴訟”為全文關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共得到符合條件的行政公益訴訟案件463起，剔除錯(cuò)誤結(jié)果后，剩余334起，其中明示案件線索來源的有141起。

⑥詳見《實(shí)施辦法》第一條規(guī)定。

⑦臨沭縣人民法院(2017)魯1329行初19號行政判決書。

⑧肇慶市鼎湖區(qū)人民法院(2016)粵1203行初218號行政判決書。

⑨詳見《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五項(xiàng)和《國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法的通知》第六條。

⑩最高人民檢察院、國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國土建設(shè)的意見》，載《檢察日報(bào)》2018年1月18日第3版。