(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610065)

一 問題的提出

自十八大以來，按照每人每年人均純收入2300元(2010年不變價)的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國貧困人口從2012年的9899萬人減少到2017年的3046萬人，貧困發(fā)生率也從10.2%降至3.1%[1]，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但由于我國西部少數(shù)民族地區(qū)地處偏遠、自然環(huán)境惡劣、自然資源匱乏、經(jīng)濟發(fā)展滯后、人力資本薄弱等問題，其貧困問題一直未能得到根本解決。2013年7月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于實施教育扶貧工程的意見》，開啟了“教育扶貧工程”，其實施范圍大部分聚集于我國西部地區(qū)，如烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州等，其中少數(shù)民族地區(qū)是實施該項工程的重點區(qū)域。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出要“深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[2]48，可見西部地區(qū)的教育扶貧在“大扶貧”格局中占有舉足輕重的地位。治貧先治愚，要解決西部少數(shù)民族地區(qū)貧困問題，首先要從教育抓起。只有實施有效的教育扶貧政策，才能徹底斬斷西部窮根，阻斷貧困代際傳遞，幫助西部少數(shù)民族同胞真正脫離貧困。

回顧我國關(guān)于“教育扶貧政策”的相關(guān)研究，早在1987年，就有學(xué)者提出教育扶貧“是扶貧工作的根本途徑”[3]。由于受當(dāng)時客觀條件所限，教育扶貧政策一直沒有得到有效實施，但這并不能阻擋學(xué)者們對教育扶貧政策的積極研究和探索。自2013年我國開始實施“教育扶貧工程”以來，學(xué)界關(guān)于“教育扶貧政策”的文章開始呈明顯上升趨勢，目前我國對教育扶貧政策的研究主要集中于政策體系、政策評價、政策特征、國外政策述評及啟示等方面，取得了一系列豐碩的成果。在此主要對教育扶貧政策評估的相關(guān)研究進行總結(jié)和評價。在對國外的教育扶貧政策評價的研究方面，黃蘋對菲律賓的教育扶貧政策進行了詳細的考察，并對其給予我國的啟示作出總結(jié)[4]；張彩云等人對美國、澳大利亞、法國、韓國等發(fā)達國家的教育扶貧政策從經(jīng)費投入、師資配置和扶貧監(jiān)管上進行分析評價，總結(jié)出對我國的啟示[5]；鄭皓瑜對拉丁美洲“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃”的教育扶貧政策減貧效果進行深入分析，并對其優(yōu)劣點進行了總結(jié)[6]。以上學(xué)者都是從國外教育扶貧政策經(jīng)驗借鑒的角度來對國外的教育扶貧政策進行文本、數(shù)據(jù)分析和評價，多運用質(zhì)性分析的方法進行簡單的數(shù)據(jù)評價。在對國內(nèi)教育扶貧政策評估的研究方面，常振亮通過跟蹤調(diào)研的方式對石家莊“山區(qū)教育扶貧工程”從教學(xué)管理情況、教師工作生活情況、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施和生活管理情況、教師及管理人員需求情況等方面進行了評價[7]；陳平路等人基于四省“雨露計劃”的調(diào)研，從實證的角度對我國職業(yè)教育扶貧政策效果六項指標(biāo)進行了評估[8]；張琦和史志樂對教育扶貧政策進行文本分析，進而對教育扶貧政策的創(chuàng)新和成效進行了質(zhì)性評價，分析其存在的問題并提出相應(yīng)對策[9]；吳霓和王學(xué)男在對我國教育扶貧政策主要內(nèi)容進行分析和整理的基礎(chǔ)上，對教育扶貧政策體系發(fā)展的脈絡(luò)進行梳理，從政策類型和目標(biāo)角度對政策成效進行質(zhì)性研究[10]。這些學(xué)者對我國目前實施的教育扶貧政策內(nèi)容都進行了詳細解讀，或運用文本分析，或運用實證調(diào)研方式，從不同角度對教育扶貧政策進行了某種程度上的評價。但是，這些評價仍然存在諸多問題和缺陷，主要表現(xiàn)為：缺乏系統(tǒng)的評估指標(biāo)體系以及完整的評估方法，研究層次淺、范圍窄，研究方法重定性輕定量，研究對象重政府輕群眾，研究內(nèi)容重供給輕需求，無法對政策實施效果進行有效考察，也無法及時發(fā)現(xiàn)教育扶貧政策內(nèi)容和執(zhí)行過程中存在的問題并即時反饋意見。教育扶貧政策評估的研究方法應(yīng)逐漸從模糊、不確定、描述性的定性研究向更加注重實踐性、科學(xué)性和精準(zhǔn)性的定量研究轉(zhuǎn)變，研究內(nèi)容也應(yīng)更加深入和精準(zhǔn)，而不能僅停留在泛泛而談上，研究結(jié)論與對策建議應(yīng)具有思辨性和針對性。

針對教育扶貧政策評估相關(guān)研究的不完善以及教育扶貧政策績效評估的必要性和重要性，本文依照第四代公共政策評估理論，力圖在評估中實現(xiàn)工具理性和價值多元性，為我國西部少數(shù)民族地區(qū)設(shè)計一個科學(xué)合理、符合當(dāng)?shù)靥厥馇闆r的教育扶貧政策績效評估的指標(biāo)體系。其次，將對西部少數(shù)民族地區(qū)目前實施的主要教育扶貧政策，按照國家級—省級—市(州)級進行梳理，對政策內(nèi)容和執(zhí)行現(xiàn)狀進行分析和歸類，在對公共政策績效評估理論進行分析的基礎(chǔ)上，建立一個符合西部少數(shù)民族地區(qū)特點的教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系，同時使用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。最后，將以西部少數(shù)民族地區(qū)的國家扶貧開發(fā)工作重點縣美姑縣作為案例進行實證研究，對此次構(gòu)建的評估指標(biāo)體系進行實踐運用，以證明其現(xiàn)實性和可行性。

二 西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策內(nèi)容

為了能夠更加確切地設(shè)計出適合西部少數(shù)民族地區(qū)實際情況的教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系，本文對西部少數(shù)民族地區(qū)目前實施的各級政府各部門發(fā)布的主要教育扶貧政策文件內(nèi)容進行了梳理和分析，主要對國家級到省級再到市(州)這三級目前制定和實施的教育(扶貧)政策內(nèi)容進行梳理、分析，對其主要教育扶貧措施進行總結(jié)歸納，主要內(nèi)容如下。

1.完善教育體系

完善教育體系主要是從推進各級各類教育改革入手。為完善各級各類教育體系，中央政府相繼出臺《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》和《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等文件，西部少數(shù)民族地區(qū)各級地方政府根據(jù)國務(wù)院指示也積極出臺了若干具體實施政策和方案。這些政策主要從完善學(xué)前教育、實現(xiàn)義務(wù)教育均衡、實施免費職業(yè)教育、鼓勵高中階段教育、促進高等教育發(fā)展入手，制定各級各類教育發(fā)展和改革政策，推動完善教育體系，為貧困地區(qū)學(xué)生提供更多更適宜的受教育機會。具體實施的相關(guān)政策主要有學(xué)前教育行動計劃，“一村一幼”計劃，學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，四川藏區(qū)、彝區(qū)“9+3”免費職業(yè)教育計劃，義務(wù)教育均衡發(fā)展方案，西藏、四川、貴州民族地區(qū)15年免費教育方案，新疆南疆四地州14年免費教育計劃，內(nèi)地民族班，高校民族預(yù)科班政策，少數(shù)民族骨干計劃等。

2.改善辦學(xué)條件

西部少數(shù)民族地區(qū)大部分處于自然災(zāi)害頻發(fā)、地理環(huán)境欠佳的位置，高原和山地居多。比如四川省涼山州多數(shù)貧困縣身處地震帶，小型地震頻發(fā)，很多偏遠山區(qū)學(xué)校仍存在大量危房，大量D級危房拆除后需要重新建設(shè)，學(xué)生數(shù)量多、辦學(xué)條件差、教學(xué)資源不足，其辦學(xué)規(guī)模和條件均無法完全滿足當(dāng)?shù)剡m齡兒童少年接受教育的需要。為了改善辦學(xué)條件，西部少數(shù)民族地區(qū)各級政府根據(jù)國務(wù)院制定的《全國中小學(xué)校舍安全工程實施方案》、《教育部、國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見》等文件，因地制宜地制定并細化了一系列改善辦學(xué)條件的政策，包括旨在提高農(nóng)村校舍質(zhì)量、對學(xué)校建筑進行抗震加固、提高校園綜合防災(zāi)能力、保障師生生命安全的“校安工程”政策和具體實施方案，旨在從最根本處改變辦學(xué)條件差的現(xiàn)狀、為貧困地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校打下堅實辦學(xué)條件基礎(chǔ)的“全面改薄”政策和具體實施方案。

3.加強教師隊伍建設(shè)

為了提高農(nóng)村教師質(zhì)量，西部少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)國務(wù)院出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)的通知》、“中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃”的政策文件，實施“國培計劃”、“省培計劃”和鄉(xiāng)村教師支持計劃，主要包括示范性培訓(xùn)和農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)等多項內(nèi)容。其中，中小學(xué)教師培訓(xùn)由教育部和財政部直接組織實施，中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)由中西部省份有針對性地組織實施。西部少數(shù)民族地區(qū)政府還鼓勵內(nèi)地發(fā)達地區(qū)政府和高校學(xué)生教師對口支教，以引進優(yōu)質(zhì)師資力量，促進貧困地區(qū)教育質(zhì)量和教師素質(zhì)的提高。各地政府也制定了不同政策以引進優(yōu)質(zhì)教師資源，加強教師隊伍建設(shè)。比如，貴州省在“國培計劃”指導(dǎo)下，針對六盤水市、黔南州制定了區(qū)域性教師網(wǎng)絡(luò)研修項目信息技術(shù)應(yīng)用能力提升培訓(xùn)實施方案，四川省實施了“一市一縣”對口支援彝區(qū)學(xué)前教育的計劃，通過市對州、縣對縣的對口支援結(jié)對關(guān)系，選派1300余名具有中級職稱以上的骨干教師到民族地區(qū)支教。四川、貴州、云南、西藏等少數(shù)民族地區(qū)為了尊重、保障少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)、使用本民族語言和文字的權(quán)利，在各地推進實施雙語教學(xué)，同時注重培養(yǎng)本地教師資源，這不僅有助于增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位，而且還能利用當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)人力資源加入教育行業(yè)，從而實現(xiàn)貧困地區(qū)優(yōu)質(zhì)人力資源的循環(huán)利用。

4.建立貧困學(xué)生保障體系

在國家實施的“兩免一補”的基礎(chǔ)上，西部少數(shù)民族大部分地區(qū)已開始對義務(wù)教育階段學(xué)生實施“三免一補”政策，即免除學(xué)雜費，免費提供教材和作業(yè)本，對家庭經(jīng)濟困難寄宿學(xué)生提供生活費補助。早在2005年，云南省玉溪市就在其個別民族自治縣實施“三免一補”政策，四川省目前已在三州地區(qū)實現(xiàn)了“三免一補”全覆蓋，寧夏從2017年春季學(xué)期開始對義務(wù)教育學(xué)生啟動“三免一補”政策。從2016年春季學(xué)期開始，四川省開始實施民族地區(qū)15年免費教育計劃，該計劃指的是四川民族地區(qū)51個縣在九年義務(wù)教育和中職教育全面免費的基礎(chǔ)上，再免除學(xué)前教育三年間的保教費、免除普通高中三年的學(xué)費并免費提供教科書，免收家庭困難農(nóng)村寄宿制學(xué)生住宿費并對其給予一定的生活補助，對沒在學(xué)校寄宿的學(xué)生免費提供午餐。2017年3月，貴州省平塘縣在省內(nèi)率先實施十五年免費教育政策。其他貧困學(xué)生的保障項目，諸如寄宿學(xué)生補助、貧困學(xué)生資助項目等，包括前文提到的免費職業(yè)教育計劃和學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，其實質(zhì)也是貧困學(xué)生保障計劃。這些保障計劃的實施，能夠幫助西部少數(shù)民族地區(qū)的貧困學(xué)生獲得更多的學(xué)習(xí)機會，為實現(xiàn)造血式扶貧打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

5.深化東西部協(xié)作

十九大報告提出扶貧工作要深入實施東西部協(xié)作，2016年，教育部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃(2016—2020年)》，該計劃以職業(yè)教育和培訓(xùn)為重點，力圖實現(xiàn)東部地區(qū)職教集團、高職院校、中職學(xué)校對西部地區(qū)的結(jié)對幫扶，優(yōu)先推薦西部貧困畢業(yè)生在東部地區(qū)就業(yè)，實現(xiàn)就業(yè)脫貧。在該計劃提出之后，教育部印發(fā)《職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃滇西實施方案(2017-2020年)》，率先在云南西部實施該計劃。該計劃的實施，不僅有助于解決西部少數(shù)民族地區(qū)貧困學(xué)生的就業(yè)問題，同時也有助于提高職業(yè)教育質(zhì)量和當(dāng)?shù)厝肆Y源質(zhì)量。

(二)西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系設(shè)計依據(jù)

在對西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策內(nèi)容進行分析和歸類之后，我們對目前該地區(qū)正在實施的教育扶貧政策有了大致認識。在此基礎(chǔ)上，筆者將以政策實施的投入、產(chǎn)出和滿意度為教育扶貧政策績效評估的目標(biāo)內(nèi)容來構(gòu)建符合該地區(qū)實際情況的評估指標(biāo)體系。

1.教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的理論依據(jù)

我國絕大多數(shù)學(xué)者沒有將公共政策績效評估從公共政策評估中分離出來，但是仍有部分學(xué)者試圖借鑒西方公共政策領(lǐng)域?qū)Α翱冃гu估”研究的理論成果來界定我國政策科學(xué)中關(guān)于“績效評估”的概念。有的學(xué)者認為，績效主要是指以最小的政策成本獲得最大的政策效果[11]；有的學(xué)者認為，公共政策績效評估就是以績效為目標(biāo)的公共政策評估，而這個績效指的是政策的成績與效益[12]；也有學(xué)者認為公共政策績效評估是以公共政策作為對象，以績效評估作為工具手段的活動[13]。在此，這些學(xué)者將績效評估視為一種評估工具，重視政策的投入和產(chǎn)出，而忽略了政策績效評估的價值特征。因此，有學(xué)者強調(diào)，績效要“關(guān)注公共部門與社會、公民的關(guān)系，要以社會、公民的滿意評價作為最終標(biāo)準(zhǔn)”[14]。也有學(xué)者認為，“績效是既客觀又主觀的存在，它是相對的，而非絕對的”[15]。這樣的定義更突出工具理性和價值理性，即績效評估在重視使用科學(xué)評估工具的同時，還應(yīng)重視政策對象的滿意度和回應(yīng)性，從而實現(xiàn)政策評估的共識建構(gòu)和價值協(xié)商，同時也更加符合第四代公共政策評估理論對工具性和價值多元性相結(jié)合的要求。

綜上，公共政策績效評估應(yīng)建構(gòu)在政策的投入、產(chǎn)出和滿意度的基礎(chǔ)之上。因此，本文認為教育扶貧政策績效評估即通過考察各級政府教育經(jīng)費和教師人才等軟硬件資源的投入，評估教育扶貧政策的實施是否促進了政策實施區(qū)域的教育質(zhì)量、增強了該區(qū)域的人力資本和人口素質(zhì)，是否促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，幫助貧困人口擺脫貧困，是否讓當(dāng)?shù)厝罕妼嵤┑慕逃鲐氄哂辛己梅答?。在該界定的基礎(chǔ)上，本文將構(gòu)建一個符合西部少數(shù)民族地區(qū)情況的教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系。

2.西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策的特殊性

西部少數(shù)民族地區(qū)因其地理環(huán)境的特殊性、自然條件的惡劣性、風(fēng)俗習(xí)慣和語言文化的差異性以及貧困深度和廣度的顯著性，其教育扶貧政策與我國其他地區(qū)教育扶貧政策具有很多差異。

第一，在資金需求上，西部少數(shù)民族地區(qū)由于其貧困程度深、范圍廣，在發(fā)展教育事業(yè)上對省級和中央政府的財政需求遠遠大于其他地區(qū)。

第二，在辦學(xué)條件上，西部少數(shù)民族地區(qū)大都處于山地和高原，這些地區(qū)自然環(huán)境惡劣、地理位置偏遠、交通不便，很多貧困地區(qū)校舍簡陋、辦學(xué)硬件條件匱乏，在有財力支持的基礎(chǔ)上還需在辦學(xué)條件和校舍建筑上多做改善。這在東部發(fā)達地區(qū)看來，這些條件是辦學(xué)最基礎(chǔ)的要件，而在西部少數(shù)民族地區(qū)來看，大部分貧困地區(qū)辦學(xué)條件亟待改善，對這些硬件指標(biāo)的考量就顯得尤為重要。

第三，在教師隊伍上，首先，在教師數(shù)量上，相比其他地區(qū)，該地區(qū)教師數(shù)量奇缺，因此，教師編制數(shù)和生師比將成為考量的重要指標(biāo)。其次，在教師質(zhì)量上，西部少數(shù)民族地區(qū)由于地處偏遠、經(jīng)濟落后、發(fā)展滯后，因此很難吸引優(yōu)質(zhì)教師資源，從而造成該地區(qū)教育陷入“劣質(zhì)教育”的無限循環(huán)中。教師質(zhì)量差不僅不能教育出優(yōu)秀的學(xué)生，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)學(xué)生資源外流，甚至還會導(dǎo)致部分學(xué)生輟學(xué)。因此，在西部少數(shù)民族地區(qū)實施“國培計劃”和“省培計劃”，對教師培訓(xùn)時長和參加培訓(xùn)的比例等指標(biāo)的考量就顯得很有必要，這是提高教師素質(zhì)的重要途徑之一。同時，對教師待遇的考察，也有助于我們評價當(dāng)?shù)貙?yōu)質(zhì)教育人才的吸引力大小。最后，在教師技能要求上，少數(shù)民族地區(qū)的雙語教學(xué)產(chǎn)生了對本土雙語教師培養(yǎng)的需求，這是其他貧困地區(qū)所不具備的特殊性。

第四，在貧困學(xué)生保障體系上，西部少數(shù)民族地區(qū)實施了不同于其他地區(qū)的“三免一補”政策、“9+3”免費職業(yè)教育計劃、少數(shù)民族骨干計劃、職業(yè)教育東西部協(xié)作行動計劃、教育與就業(yè)扶貧專項方案等政策。因此，對免費職業(yè)教育計劃、“三免一補”政策的覆蓋率和完成度的考察也是該地區(qū)所特有的評估指標(biāo)。

第五，在扶貧客體方面，由于該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平滯后、受教育人口和年限較少，人口素質(zhì)普遍較低，因此筆者將當(dāng)?shù)刂饕獎趧幽挲g人口平均受教育年限和政策普及率作為考察的主要指標(biāo)，以考察當(dāng)?shù)亟逃咂占昂透纳魄闆r。

(三)西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系設(shè)計

1.一級指標(biāo)的構(gòu)建

在對教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的理論依據(jù)進行論述后，筆者將從投入、產(chǎn)出和滿意度三個維度對該指標(biāo)體系的一級指標(biāo)進行設(shè)置。從“投入”維度出發(fā)，本文設(shè)置了“教育經(jīng)費”和“教師質(zhì)量”兩個一級指標(biāo)，試圖從硬件和軟件兩個層面來評價教育扶貧政策績效。從“產(chǎn)出”維度出發(fā)，本文設(shè)置了“教育質(zhì)量”和“扶貧效益”兩個一級指標(biāo)。教育質(zhì)量是評估教育發(fā)展程度的基本指標(biāo)，這項指標(biāo)直接體現(xiàn)了一個地區(qū)教育發(fā)展水平和教育政策實施的效果；扶貧效益是教育扶貧政策實施的間接效果，本文將其列為第四個一級指標(biāo)。從“滿意度”維度出發(fā)，本文設(shè)置了“滿意度”這一個一級指標(biāo)，下面設(shè)置兩個二級指標(biāo)，從而更加具體和明確地評估公眾對教育扶貧政策的回應(yīng)情況。因此，本文構(gòu)建的西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系的一級指標(biāo)具體為：教育經(jīng)費、教師質(zhì)量、教學(xué)質(zhì)量、扶貧效益和滿意度。

2.二、三級指標(biāo)的選取

在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，本文結(jié)合西部少數(shù)民族地區(qū)目前實施的教育政策的主要內(nèi)容和目標(biāo)，以及教育扶貧的本質(zhì)內(nèi)涵和價值追求，構(gòu)建符合當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族地區(qū)現(xiàn)實情況的教育扶貧政策績效評估的二、三級指標(biāo)。

(1)教育經(jīng)費下的二、三級指標(biāo)選取。對教育經(jīng)費投入的考察，本文設(shè)置了兩個相關(guān)二級指標(biāo)——政府教育投入和辦學(xué)條件投入占比。在“政府教育投入”指標(biāo)下，設(shè)置了公共財政教育支出占公共財政支出比例、教師培訓(xùn)投入占教育公用經(jīng)費比例和學(xué)生財政撥款占教育公用經(jīng)費比例這三個三級指標(biāo)。本文在“辦學(xué)條件投入”指標(biāo)下，設(shè)置了校舍建設(shè)支出、教學(xué)儀器設(shè)備購置支出、教師周轉(zhuǎn)房支出占教育總支出比例三個三級指標(biāo)。

(2)教育質(zhì)量下的二、三級指標(biāo)選取。本文按照政策內(nèi)容在教育質(zhì)量指標(biāo)下劃分了三個二級指標(biāo)——學(xué)校辦學(xué)條件、各級教育完成情況和地方教育改善情況。學(xué)校辦學(xué)條件主要從硬件的角度來衡量教學(xué)質(zhì)量，各級教育完成情況主要是從學(xué)生的入學(xué)率和畢業(yè)率相關(guān)指標(biāo)來說明，地方教育改善情況主要指的是教育的社會效益如何。在“學(xué)校辦學(xué)條件”指標(biāo)下，本文將從義務(wù)教育階段的圖書量、計算機數(shù)量、用地面積這三方面來考量；在“各級教育完成情況”指標(biāo)下，本文主要設(shè)置了學(xué)前教育毛入園率、九年義務(wù)教育鞏固率、高中毛入學(xué)率、免費職業(yè)教育目標(biāo)完成率這四個三級指標(biāo)；“地方教育改善情況”指標(biāo)是為了說明該地區(qū)教育的發(fā)展水平，對這個指標(biāo)設(shè)定了“教育政策的普及率”和“主要勞動年齡人口平均受教育年限”這兩個三級指標(biāo)，主要是為了顯示教育在社會上的認知程度和當(dāng)?shù)厝罕姷氖芙逃健?/p>

(3)教師質(zhì)量下的二、三級指標(biāo)選取。在這個指標(biāo)下，本文設(shè)置了 “教師要求”、“教師待遇”和“教師管理”這三個二級指標(biāo)。在“教師要求”指標(biāo)下，分別針對教師數(shù)量、學(xué)歷和職稱這三個方面制定了五個三級指標(biāo)?！敖處煷觥敝笜?biāo)參考了西部某省教育廳教師隊伍情況調(diào)查表的分類，針對教師體檢、績效工資、農(nóng)村教師生活補助和教師周轉(zhuǎn)房制定了四項三級指標(biāo)，在一定程度上體現(xiàn)了教師待遇。對“教師管理”指標(biāo)，主要從教師流動情況(包括調(diào)離、辭職等)和教師培訓(xùn)情況兩方面出發(fā)，制定了四個三級指標(biāo)。

(4)扶貧效益下的二、三級指標(biāo)選取。因為是教育扶貧政策績效評估，在評估過程中應(yīng)重視教育政策在貧困地區(qū)的扶貧效益，而對扶貧效益的評估主要從社會經(jīng)濟發(fā)展情況和脫貧效果兩方面進行二級指標(biāo)的考量。社會經(jīng)濟發(fā)展情況最直觀的體現(xiàn)就是一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，最直接的表現(xiàn)就是地區(qū)生產(chǎn)總值和居民人均可支配收入，本文對這幾個指標(biāo)進行了加工，以便更加清晰地體現(xiàn)本地的扶貧效益，因此設(shè)置了地區(qū)生產(chǎn)總值、農(nóng)村居民人均可支配收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入作為社會經(jīng)濟發(fā)展情況的三級指標(biāo)。脫貧效果則以貧困發(fā)生率和失業(yè)率這兩個三級指標(biāo)來體現(xiàn)。

(5)滿意度下的二、三級指標(biāo)選取。對政策的評估一定離不開群眾的政策滿意度，該指標(biāo)下設(shè)“教育滿意度”和“政策滿意度”兩個二級指標(biāo)。在“教育滿意度”指標(biāo)下，主要評估當(dāng)?shù)厝罕妼逃傮w狀況、當(dāng)?shù)貛熧Y力量和學(xué)校辦學(xué)條件的滿意度，在“政策滿意度”下，主要對群眾對政策本身和教育政策的執(zhí)行情況的滿意度進行評估。

具體的西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系如表1所示。

表1.西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系

3.基于層次分析法的西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系權(quán)重確立

層次分析法是一種“將定性與定量分析方法相結(jié)合的多目標(biāo)決策分析方法”[16]，具有易操作性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，比較簡單也比較實用，因此在績效評估領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用和認可。當(dāng)然，層次分析法也存在一些缺陷，比如過多的指標(biāo)會讓專家在打分過程中出現(xiàn)混亂，專家們在打分過程中容易出現(xiàn)矛盾和意見不一致，最終難以通過一致性檢驗等問題[17]，這是我們在運用過程中需要注意的方面。本次研究以四川省教育科學(xué)研究所的5位專家為專家討論小組，對兩兩判斷矩陣的重要性按照1-9進行標(biāo)度，然后在專家打分的基礎(chǔ)上計算出一致性比率CR(Consistency Ratio)進行一致性檢驗。若CR<0.10時，判斷矩陣則通過了一致性檢驗；反之，則需要修正或調(diào)整判斷矩陣，使其通過一致性檢驗。計算過程在此不再贅述，各判斷矩陣CR值均小于0.10，都通過了一致性檢驗(見表2)。

在通過一致性檢驗之后，建立綜合評價集，帶入各層指標(biāo)權(quán)重，計算方案層各指標(biāo)權(quán)重、分數(shù)并進行排序。根據(jù)U-A、A-B、B-C矩陣的計算結(jié)果算出各指標(biāo)的權(quán)重，可代入每個三級指標(biāo)的目標(biāo)值和實際值，從而計算出各指標(biāo)的實際得分。最終呈現(xiàn)的是各層次指標(biāo)權(quán)重、方案層指標(biāo)排序和各指標(biāo)得分(滿分)，如表3所示。其中，計算公式如下：

C層指標(biāo)相對于目標(biāo)層U的權(quán)重值=準(zhǔn)則層A對目標(biāo)層U的權(quán)重×要素層B對準(zhǔn)則層A的權(quán)重×方案層C對要素層B的權(quán)重

三 西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系的實證研究——以涼山州美姑縣為例

(一)選取美姑縣作為個案研究的理由

美姑縣地處涼山州腹地，地理位置復(fù)雜。在這里，地質(zhì)災(zāi)害和氣候災(zāi)害頻發(fā)，冬有暴雪、夏有泥石流，常有小型地震發(fā)生，交通極其不便利，耕地面積少，氣候寒冷，可耕種作物稀少。加之鄰近縣城均為國家扶貧工作重點縣，而美姑又身處連片貧困山區(qū)中心位置，貧困程度更深更廣。美姑縣的貧困具有非常強的代表性和典型性。第一，據(jù)統(tǒng)計，2015年年末，美姑縣彝族人口約占總?cè)丝跀?shù)的98.87%[18]，是涼山州彝族人口占總?cè)丝诒壤罡叩目h城之一，

表2.指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗

當(dāng)?shù)匾妥屣L(fēng)俗習(xí)慣保留完整，家支情況復(fù)雜，最能夠表現(xiàn)傳統(tǒng)彝族人民對教育的態(tài)度和認識。第二，美姑縣是涼山州貧困程度最深、貧困范圍最廣、教育條件最落后的縣城之一，美姑縣的經(jīng)濟狀況在涼山州17個縣市中幾乎是最落后的，而當(dāng)?shù)氐呢毨Оl(fā)生率又是全涼山州最高的地區(qū)之一(2015年貧困發(fā)生率為21.54%①)。第三，美姑縣很多貧困人民深受毒品和艾滋病的侵蝕和殘害，導(dǎo)致這樣情況出現(xiàn)的一部分原因在于當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)偏低、受教育水平低。鑒于美姑縣在教育缺失和經(jīng)濟貧困兩方面具有如此典型的特征，因此本文將該縣選取作為此次西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估的對象進行個案研究，在論證本文設(shè)計的指標(biāo)體系的可行性和現(xiàn)實性的同時，也對該縣教育扶貧政策的實施做一次簡要的評估和考察。

(二)實證研究設(shè)計

本次評估的數(shù)據(jù)主要來源有兩部分。第一部分是客觀數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)分為目標(biāo)值數(shù)據(jù)和實際值數(shù)據(jù)。目標(biāo)值數(shù)據(jù)大多來源于四川省政府、教育廳的政策文件，還有很小一部分目標(biāo)值數(shù)據(jù)來源于涼山州近年統(tǒng)計公報和州教育局文件資料。實際值數(shù)據(jù)均來源于美姑縣近年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報和美姑縣教育局文件資料，有一些數(shù)值是本文通過原始數(shù)據(jù)進行計算得到的。第二部分是主觀數(shù)據(jù)，即滿意度數(shù)據(jù)，這部分數(shù)據(jù)的實際值主要通過問卷調(diào)查資料計算得出，而目標(biāo)值則設(shè)置為100%。

關(guān)于問卷的發(fā)放與收集，受物力、財力、人力所限，本次調(diào)研主要采用了非概率抽樣中的主觀抽樣方式。在樣本地區(qū)選擇上，選取在美姑縣經(jīng)濟和地理位置上具有代表性的區(qū)域進行問卷發(fā)放。在個體選擇上，盡可能覆蓋多個社會層次和不同職業(yè)的人群，以便能從更廣泛的角度對美姑縣教育扶貧政策的滿意度進行整體認識。因此，筆者對美姑縣巴普鎮(zhèn)、佐戈依達鄉(xiāng)、洛俄依甘鄉(xiāng)、竹庫鄉(xiāng)等1鎮(zhèn)3鄉(xiāng)共發(fā)放滿意度調(diào)查問卷350份，回收有效問卷310份。通過SPSS計算，信度系數(shù)為0.877，效度系數(shù)為0.836，均大于0.8，此次問卷發(fā)放通過信度與效度的檢驗。

表3.美姑縣教育扶貧政策績效評估各級指標(biāo)權(quán)重及實際得分

教師質(zhì)量(A3)0.497扶貧效益(A4)0.089滿意度(A5)0.089地方教育情況改善(B5)0.258教師要求(B6)0.072教師待遇(B7)0.649教師管理(B8)0.279經(jīng)濟發(fā)展(B9)0.167貧困改善(B10)0.833教育滿意度(B11)0.75政策滿意度(B12)0.25教育政策的普及率(C17)0.750.04654.6主要勞動年齡人口平均受教育年限(C18)0.250.015151.5教師編制缺口比率(C19)0.0460.002(23)0.2本科文憑及以上教師占比(C20)0.2130.008(19)0.8中級職稱及以上教師占比(C21)0.5110.018121.8小學(xué)教師生師比(C22)0.1150.004220.4初中教師生師比(C23)0.1150.004(22)0.4享受農(nóng)村教師生活補助占比(C24)0.1180.03883.8每年體檢教師占比(C25)0.0550.018(12)1.8享受績效工資教師占比(C26)0.2630.08528.5有住房教師占比(含教師周轉(zhuǎn)房)(C27)0.5640.182118.2教師流動率(C28)0.0550.008(19)0.8教師培訓(xùn)時長平均值(C29)0.1180.016141.6教師信息技術(shù)應(yīng)用能力提升專項培訓(xùn)時長平均值(C30)0.2630.03793.7參加各級培訓(xùn)(國培、省培、州培)教師占比(C31)0.5640.07737.7地區(qū)生產(chǎn)總值(C32)0.0910.001240.1城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(C33)0.4550.007(20)0.7農(nóng)村居民人均可支配收入(C34)0.4550.007(20)0.7失業(yè)率(C35)0.8330.06246.2貧困發(fā)生率(C36)0.1670.012161.2群眾對教育總體狀況滿意度(C37)0.6370.04364.3群眾對師資力量滿意度(C38)0.2580.017131.7群眾對學(xué)校硬件條件滿意度(C39)0.1050.007200.7對教育政策執(zhí)行情況的滿意度(C40)0.8330.018111.8群眾對教育政策的滿意度(C41)0.1670.004(22)0.4合計得分58.41

從表3可以看到，美姑縣教育扶貧政策執(zhí)行評估最終實際總得分僅為58.41分，執(zhí)行效果總體評價為差。對表3中美姑縣各項指標(biāo)的實際得分進行排序，我們可得到如下結(jié)果：表現(xiàn)情況好的指標(biāo)項有C1、C4、C6、C16、C23、C24、C25、C26、C30、C33，主要集中在教師管理和教師待遇上；表現(xiàn)情況為“一般”的指標(biāo)項有C13、C20、C21、C22、C31、C34、C40、C41，其中有一半也是關(guān)于教師管理和教師要求的；其余指標(biāo)表現(xiàn)都為差。在評估過程中，我們不難看出，表現(xiàn)較好的指標(biāo)都集中在教師管理、教師要求和教師待遇上，說明美姑縣教育局已經(jīng)盡量為教師提供比較好的物質(zhì)和培訓(xùn)條件；還有一些指標(biāo)表現(xiàn)尚可，如“扶貧效益”里的人均收入指標(biāo)和失業(yè)率指標(biāo)都表現(xiàn)尚可；對政策滿意度的評估結(jié)果表明，當(dāng)?shù)貙φ哂兴私獾娜罕妼φ邇?nèi)容和執(zhí)行過程也是比較滿意的。但是，除了這些指標(biāo)以外，對教育質(zhì)量、教育經(jīng)費以及教育滿意度的評估結(jié)果卻不盡如人意。

四 結(jié)論

西部少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族眾多、人文環(huán)境復(fù)雜、自然災(zāi)害頻發(fā)、交通不便、人均耕地面積少、致富途徑有限，因此導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟貧困、教育落后、人口素質(zhì)低的局面。其作為全國扶貧工作的重點地區(qū)之一，在教育扶貧方面具有諸多典型性和可研究性。故此次研究以西部少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系作為研究對象，并在政策內(nèi)容分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系，試圖對西部少數(shù)民族地區(qū)的教育扶貧政策績效進行評價，并且以西部少數(shù)民族地區(qū)的國家扶貧開發(fā)工作重點縣美姑縣作為個案，對此次構(gòu)建的教育扶貧政策績效評估指標(biāo)體系進行實證檢驗，此次實證研究不僅論證了該評估指標(biāo)體系具有科學(xué)性、可行性，在西部少數(shù)民族地區(qū)也有可推廣性，而且該指標(biāo)體系的設(shè)計方法對于我國其他貧困地區(qū)的教育扶貧政策評估來說也具有一定的參照性和借鑒性。

注釋：

①該數(shù)據(jù)是通過對涼山州統(tǒng)計局實地調(diào)研獲得。