李延均

（上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院，上海201209）

全面推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)是黨的十八屆三中全會(huì)根據(jù)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的重大理論突破，在公共領(lǐng)域提出的重大改革方略。對(duì)于改革的目的和意義，2013年以來(lái)在國(guó)務(wù)院各部門發(fā)布的多個(gè)專門文件的闡述中，除了“創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，提高服務(wù)水平和效率”［1］這一直接目的外，還指出了其對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、建立服務(wù)型政府、推動(dòng)事業(yè)單位改革、激發(fā)社會(huì)組織活力、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面的重要意義。在改革范圍上，2016年發(fā)布的國(guó)家十三五規(guī)劃明確了“能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦”［2］。在此背景下，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《兩部門關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見(jiàn)》將事業(yè)單位政府購(gòu)買公共服務(wù)改革提上日程，并確定“到2020年年底，事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作全面推開(kāi)；現(xiàn)由公益二類事業(yè)單位承擔(dān)并且適宜由社會(huì)力量提供的服務(wù)事項(xiàng)，全部轉(zhuǎn)為通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式提供”［3］的時(shí)間表。由于這一改革在全面深化改革全局中的特殊地位，及其改革的復(fù)雜性和緊迫性，為統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革，確保實(shí)現(xiàn)多贏目標(biāo)，2016年，國(guó)務(wù)院專門成立了政府購(gòu)買公共服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以“加強(qiáng)對(duì)有關(guān)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)”。［4］

本文以政府購(gòu)買公共服務(wù)特別是向事業(yè)單位購(gòu)買公共服務(wù)改革可能引發(fā)的一系列變化為基本思路，圍繞建立服務(wù)型政府的總目標(biāo)，首先從剖析現(xiàn)代服務(wù)型政府三個(gè)層面的屬性得出政府購(gòu)買公共服務(wù)是服務(wù)型政府提高公共服務(wù)績(jī)效的必然要求，然后根據(jù)我國(guó)推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)在改革中將形成替代邏輯的必然性，基于建設(shè)服務(wù)型政府的需要、現(xiàn)有事業(yè)單位體制下購(gòu)買公共服務(wù)改革可能存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、緩解財(cái)政收支矛盾迫切性等幾方面的分析，提出應(yīng)將“政府瘦身”作為改革的最終目標(biāo)，并分析了以事業(yè)單位政府購(gòu)買公共服務(wù)改革為切入點(diǎn)推進(jìn)“政府瘦身”的基本路徑。

一、購(gòu)買公共服務(wù)是服務(wù)型政府應(yīng)有之義

在公共服務(wù)供給方式的改革方面，政府購(gòu)買公共服務(wù)與我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府有怎樣的關(guān)系？這需要我們站在現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)的高度來(lái)分析服務(wù)型政府及其采取購(gòu)買方式供給公共服務(wù)的必然性。

現(xiàn)代國(guó)家是指現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的民主國(guó)家，而“只有稅收國(guó)家才是真正意義上的現(xiàn)代國(guó)家”［5］，這是因?yàn)?，稅收?guó)家①是基于稅收關(guān)系所建立的納稅人與政府間的委托代理關(guān)系，社會(huì)契約否定了統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系，建立起來(lái)的是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，從而改變了“皇糧國(guó)稅”的屬性，使得政府必須向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，服務(wù)型政府主要職能包括管理社會(huì)、監(jiān)管市場(chǎng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)。其中，由于要求政府提供服務(wù)已經(jīng)成為課稅合理性與政府合理性的根本依據(jù)，再加上為獲得更多選票的內(nèi)在激勵(lì)，使得公共服務(wù)居于政府職能的首位，上升到前所未有的高度。美國(guó)馬里蘭大學(xué)公共事務(wù)管理學(xué)院教授艾倫.舍克的研究表明：“在發(fā)達(dá)世界中，現(xiàn)代國(guó)家的邊界已經(jīng)得到了很好的界定，這包括傳統(tǒng)的‘守夜人’職能，如維護(hù)法律秩序，抵御外來(lái)威脅和基本的醫(yī)療衛(wèi)生和安全措施。這些職能雖然重要，但在大多數(shù)國(guó)家政府中，這些傳統(tǒng)功能占用公共雇員和公共支出的比重越來(lái)越小。大部分公共人力資源和財(cái)政資源被用于提供直接服務(wù)和進(jìn)行財(cái)政支持。在我們的時(shí)代，國(guó)家最重要的角色就是成為一名服務(wù)提供者或資金提供方”。［6］

由于公共服務(wù)職能重要性不斷躍升，使得公共服務(wù)也從最初單純地滿足公共需要演化出多重屬性。第一，公共服務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大，使得政府與人民之間的關(guān)系發(fā)生了變化。正如艾倫·舍克所言：“政府作為服務(wù)提供者的角色預(yù)示著統(tǒng)治者與被統(tǒng)治著之間的關(guān)系將發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。這一關(guān)系過(guò)去表現(xiàn)為公民的權(quán)利和義務(wù)，現(xiàn)在則是以公共服務(wù)對(duì)象的權(quán)利為特征”，［7］而且“人們作為客戶比作為公民享有更大的權(quán)力”。［8］這就是說(shuō)，公民的權(quán)利體現(xiàn)在保障其享受具體的公共服務(wù)項(xiàng)目上，其義務(wù)也體現(xiàn)在為此支付稅收價(jià)格，也正是稅收價(jià)格賦予了納稅人要求服務(wù)的根本權(quán)利。第二，就政府而言，隨著公共服務(wù)提供范圍的不斷擴(kuò)大，與此相關(guān)的成本與收益等“商業(yè)慣例已經(jīng)進(jìn)入公共部門”，［9］這也就 “意味著要用更適合商業(yè)關(guān)系而非政治關(guān)系的術(shù)語(yǔ)和概念來(lái)定義政府的業(yè)績(jī)”。［10］第三，政府提供直接服務(wù)的績(jī)效逐漸成為最重要的政績(jī)?！叭绻惶峁┓?wù)，那么就沒(méi)有什么服務(wù)可以衡量。像服務(wù)一樣，績(jī)效使政府的政治色彩被削弱”。［11］第四、提供服務(wù)改變了政府的壟斷地位，并面臨競(jìng)爭(zhēng)。“作為決策者，政府擁有掌握國(guó)家權(quán)力的絕對(duì)權(quán)威。但作為服務(wù)提供者，政府只是一種選擇，因?yàn)樗谙蛘l(shuí)和如何提供服務(wù)方面沒(méi)有壟斷權(quán)”，［12］“只要有服務(wù)，就會(huì)有提供服務(wù)的替代方法”。［13］因此，“作為服務(wù)提供者，國(guó)家政府至少面對(duì)著三個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：地方政府、非政府組織（NGO）和商業(yè)企業(yè)”。［14］

由上述分析可見(jiàn)，服務(wù)型政府屬性體現(xiàn)在三個(gè)層面上：一是在現(xiàn)代稅收國(guó)家形態(tài)下，由納稅人和政府委托代理關(guān)系所決定的在整體關(guān)系上的服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系；二是集中體現(xiàn)在提供直接公共服務(wù)成為政府首要職能上；第三是由公共服務(wù)的稅收價(jià)格決定，服務(wù)型政府應(yīng)該是廉價(jià)政府，提供服務(wù)必須遵循比較成本收益的績(jī)效原則。購(gòu)買服務(wù)正是遵循了這一原則，因此，購(gòu)買公共服務(wù)是服務(wù)型政府為提高公共服務(wù)績(jī)效的必然選擇，是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)與改革的替代邏輯

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，由于市場(chǎng)難以有效提供公共產(chǎn)品，政府提供公共產(chǎn)品具有合理性，然而，由于將政府提供服務(wù)的合理性等同于政府壟斷供給公共服務(wù)，從而形成了長(zhǎng)期的思維定式和實(shí)踐上的誤區(qū)：政府要提供什么公共服務(wù)，就需要設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)來(lái)自己組織生產(chǎn)和服務(wù)。然而，各國(guó)的實(shí)踐表明，政府長(zhǎng)期壟斷供給普遍出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、支出膨脹、服務(wù)質(zhì)量差和缺少回應(yīng)等績(jī)效低下等問(wèn)題，在發(fā)達(dá)國(guó)家則成為導(dǎo)致20世紀(jì)70年代末普遍出現(xiàn)政府管理危機(jī)、信任危機(jī)和財(cái)政危機(jī)的主要原因之一。為了擺脫危機(jī)，20世紀(jì)80年代末西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，其中，針對(duì)政府壟斷供給公共服務(wù)存在的弊端，普遍實(shí)行了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，其核心目標(biāo)就是提高公共服務(wù)的績(jī)效。在我國(guó)，雖然推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)的目標(biāo)函數(shù)和體制環(huán)境不同于國(guó)外，本次由中央在全面深化改革的背景下提出，其意義也不同于以往各地自發(fā)的局部性探索，是關(guān)涉全局改革的重大措施，而其在轉(zhuǎn)變政府職能建立服務(wù)型政府、事業(yè)單位改革、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化等領(lǐng)域改革中的作用，都取決于購(gòu)買公共服務(wù)這一變革所指向的績(jī)效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。這一績(jī)效目標(biāo)有兩方面的含義：一是經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)，即“少花錢多辦事”；二是社會(huì)效益目標(biāo)，即“老百姓滿意度”。兩者合在一起可以表述為“取得同樣的社會(huì)效益花錢最省”或者“花同樣的錢取得社會(huì)效益最大”。

政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)首先就是要實(shí)現(xiàn) “取得同樣的社會(huì)效益花錢最省”，即經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)。就改革而言，就是要比較政府提供同樣的公共服務(wù)，由事業(yè)單位供給與通過(guò)購(gòu)買供給哪一種方式成本低。這兩種成本的比較，如薩瓦斯所說(shuō)的“既不應(yīng)出于意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)，也不應(yīng)出于官員的個(gè)人偏好，而應(yīng)該是一個(gè)成本收益的理性權(quán)衡過(guò)程”。［15］即主要比較官僚成本與交易成本的高低。官僚成本指“維持和管理層級(jí)系統(tǒng)的成本”，［16］“當(dāng)安排者和生產(chǎn)者合一時(shí)，官僚制成本就產(chǎn)生了”，［17］主要由政府舉辦生產(chǎn)單位所發(fā)生的成本構(gòu)成；“當(dāng)安排者和生產(chǎn)者不同時(shí)，又產(chǎn)生了交易成本”，［18］交易成本是指“聘用和管理獨(dú)立生產(chǎn)者的成本”，［19］主要由市場(chǎng)化購(gòu)買所發(fā)生的信息收集、談判簽約、合同管理等成本構(gòu)成?！皟煞N成本的相對(duì)值決定了安排和生產(chǎn)功能分開(kāi)是否值得”，［20］如果官僚成本大于交易成本，那么采用政府購(gòu)買公共服務(wù)就是可行的。大量的實(shí)踐證明，提供同樣的服務(wù)，購(gòu)買服務(wù)體制比“養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人辦事”的體制存在明顯的節(jié)約。而在社會(huì)效益方面，由于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，從總體看公共服務(wù)的質(zhì)量和回應(yīng)性也得到顯著改善。

那么，若循此思路推進(jìn)改革，購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效優(yōu)勢(shì)在改革的實(shí)踐中就必然形成以下改革的替代邏輯：以購(gòu)買服務(wù)“養(yǎng)事”的低成本優(yōu)勢(shì)代替原體制下通過(guò)“養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)”來(lái)“養(yǎng)事”的高成本。因此，改革必然指向現(xiàn)有事業(yè)單位及其那些管理事業(yè)單位的政府部門，通過(guò)市場(chǎng)化購(gòu)買與之相適應(yīng)的合同治理部分替代其現(xiàn)有職能，最終以新的社會(huì)組織和管理模式替代現(xiàn)有的事業(yè)單位和政府行政部門。

首先，就事業(yè)單位而言，這一替代邏輯將部分改變?cè)瓉?lái)事業(yè)單位改革的路徑。原有路徑是先通過(guò)分類改革“去兩頭留中間”，解決事業(yè)單位職能不清的問(wèn)題，然后對(duì)保留下來(lái)的事業(yè)單位進(jìn)行體制改革，實(shí)現(xiàn)“政事分開(kāi)”和“管辦分離”，去行政化，但改革后總體仍是政府舉辦的提供不同性質(zhì)公益服務(wù)的財(cái)政撥款單位。而事業(yè)單位政府購(gòu)買公共服務(wù)改革，就目前公益二類事業(yè)單位而言，由于在財(cái)政上由原來(lái)的撥款改為按事項(xiàng)購(gòu)買（以下簡(jiǎn)稱“撥改購(gòu)”），在最初階段部分改變了事業(yè)單位與財(cái)政的原有關(guān)系，進(jìn)而部分改變了原來(lái)的供養(yǎng)關(guān)系。在原財(cái)政關(guān)系下，財(cái)政根據(jù)收費(fèi)情況，按差額預(yù)算原則撥款，所以，養(yǎng)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)人費(fèi)用（公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)）全部納入預(yù)算?！皳芨馁?gòu)”雖然在最初階段是部分項(xiàng)目的購(gòu)買，但是，它改變了原來(lái)的預(yù)算原則，由原來(lái)的開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)原則轉(zhuǎn)向“以事定費(fèi)”原則，伴隨著改革的推進(jìn)，將會(huì)由國(guó)家“養(yǎng)人辦事”轉(zhuǎn)向由單位“辦事養(yǎng)人”，在社會(huì)力量的競(jìng)爭(zhēng)下，事業(yè)單位因此會(huì)自發(fā)進(jìn)行精兵簡(jiǎn)政，努力降低運(yùn)行成本，進(jìn)行轉(zhuǎn)制瘦身。因此，“撥改購(gòu)”是購(gòu)買公共服務(wù)替代邏輯中改變?cè)聵I(yè)單位屬性的核心制度元素。正是基于這一邏輯，財(cái)綜〔2014〕96號(hào)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》中已經(jīng)明確提出了“政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動(dòng)事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”的改革目標(biāo)。

其次，就政府部門而言，由于現(xiàn)行體制下事業(yè)單位與政府部門存在行政隸屬關(guān)系，政府按行業(yè)設(shè)立部門來(lái)管理事業(yè)單位，導(dǎo)致事業(yè)單位根據(jù)所屬行政關(guān)系條塊分割，從中央到地方專門管理事業(yè)單位的政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)立過(guò)多，且難以使政事分開(kāi)和事業(yè)單位去行政化。實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)后，事業(yè)單位將逐漸變?yōu)槭袌?chǎng)承接主體，這將改變政府行政管理的方式，轉(zhuǎn)向合同治理，從而使事業(yè)單位與原來(lái)政府主管部門的行政隸屬關(guān)系逐漸演化為購(gòu)買主體與承接主體之間平等的契約關(guān)系，事業(yè)單位原來(lái)的行政隸屬關(guān)系和行政級(jí)別也自然失去意義。而伴隨合同治理的普遍化，部分原來(lái)按行業(yè)設(shè)立的管理事業(yè)單位的行政部門也隨之失去存在的必要性與合理性，需要進(jìn)行撤并，政府機(jī)構(gòu)將因此而減少，相應(yīng)的人員編制也應(yīng)該減少。所以，按此邏輯，合同治理將替代原政府管理事業(yè)單位部門職能，成為精簡(jiǎn)那些管理事業(yè)單位政府機(jī)構(gòu)的核心元素。

三、應(yīng)將“政府瘦身”作為推廣購(gòu)買公共服務(wù)的首要目標(biāo)

由上述分析可見(jiàn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)所追求的績(jī)效目標(biāo)及其所形成的“替代邏輯”具有必然性，而替代的結(jié)果必然是政府及其公立機(jī)構(gòu)的“瘦身”。此外，以下三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)需要也決定了在全面深化改革過(guò)程中“政府瘦身”的必要性。

1.由建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)決定

轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。轉(zhuǎn)變政府職能最早在1988年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)提出，而建設(shè)服務(wù)型政府最早是在2006年十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》所確定的“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能”政府改革目標(biāo)中正式提出的。黨的十八大報(bào)告根據(jù)新的形勢(shì)，進(jìn)一步明確提出了“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的目標(biāo)要求。黨的十九大報(bào)告再一次強(qiáng)調(diào)了“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)。

根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)任務(wù)要求，購(gòu)買公共服務(wù)將會(huì)涉及政府幾個(gè)方面的“瘦身”：一是通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)將部分權(quán)力放給社會(huì)，推動(dòng)政府“瘦權(quán)”。國(guó)務(wù)院于2015年提出了“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即‘放、管、服’三管齊下”，重點(diǎn)和難點(diǎn)是放權(quán)，而通過(guò)購(gòu)買服務(wù)可以培育社會(huì)組織發(fā)展，以承接那些歸還給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力。二是通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)破除政事不分和傳統(tǒng)的行業(yè)管理，根據(jù)職能科學(xué)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，撤并那些實(shí)行購(gòu)買服務(wù)以后已經(jīng)失去原有分行業(yè)管理事業(yè)單位職能的行政部門，實(shí)行大部制。三是購(gòu)買公共服務(wù)所引入的合同治理和績(jī)效評(píng)估，將引入第三方管理，以新的治理主體和工具加強(qiáng)事中事后管理?？梢?jiàn)，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)也要求通過(guò)購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府“瘦身”。

2.由現(xiàn)有體制下推廣購(gòu)買公共服務(wù)存在的雙重財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)決定

在現(xiàn)有體制下推行政府購(gòu)買公共服務(wù)，承接主體包括了社會(huì)力量和事業(yè)單位兩類，而購(gòu)買項(xiàng)目由兩部分構(gòu)成：一是新增的服務(wù)項(xiàng)目，二是從原來(lái)由事業(yè)單位提供的服務(wù)中劃撥出來(lái)的存量項(xiàng)目。由此形成了社會(huì)力量承接增量項(xiàng)目和存量項(xiàng)目，以及事業(yè)單位承接增量項(xiàng)目和存量項(xiàng)目四種情形，而這四種中情形都存在導(dǎo)致財(cái)政雙重支出的風(fēng)險(xiǎn)。

所謂雙重支出風(fēng)險(xiǎn)是指對(duì)原來(lái)由事業(yè)單位提供的公共服務(wù)實(shí)行購(gòu)買，如對(duì)原事業(yè)單位的預(yù)算不進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，再增加用于購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算，就會(huì)產(chǎn)生為提供同一公共服務(wù)的雙重支出。對(duì)此，財(cái)綜〔2014〕96號(hào)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》指出“事業(yè)單位承接政府購(gòu)買服務(wù)的”應(yīng)“防止出現(xiàn)既通過(guò)財(cái)政撥款養(yǎng)人辦事，同時(shí)又花錢購(gòu)買服務(wù)的行為”。2014年，財(cái)政部財(cái)預(yù)〔2014〕13號(hào)《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》中更進(jìn)一步指出了應(yīng)防止出現(xiàn)“一些單位將本應(yīng)由自身承擔(dān)的職責(zé)，轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)力量承擔(dān)，產(chǎn)生‘養(yǎng)懶人’現(xiàn)象”，并提出“應(yīng)按照‘費(fèi)隨事轉(zhuǎn)’原則，相應(yīng)調(diào)整財(cái)政預(yù)算保障方式”的指導(dǎo)性意見(jiàn)。本文認(rèn)為，通過(guò)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”解決雙重支出風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，必須從項(xiàng)目和體制兩個(gè)層面都實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。

在項(xiàng)目層面的雙重支出風(fēng)險(xiǎn)有以下幾種情況：如果是新增項(xiàng)目，無(wú)論是由社會(huì)力量承接或是由事業(yè)單位承接，如果是在原事業(yè)單位“滿負(fù)荷”情況下購(gòu)買則不存在雙重支出，如果是在原事業(yè)單位尚未滿負(fù)荷而預(yù)算未作相應(yīng)的調(diào)減的情況下購(gòu)買則會(huì)存在一定程度的雙重支出；而對(duì)于存量項(xiàng)目購(gòu)買（即原來(lái)由事業(yè)單位提供，現(xiàn)在為了推行購(gòu)買服務(wù)而從原來(lái)事業(yè)單位提供的項(xiàng)目中選出一些實(shí)行購(gòu)買），無(wú)論是由社會(huì)力量承接或是由事業(yè)單位承接，若原提供服務(wù)的事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)根據(jù)完全的經(jīng)濟(jì)核算“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，則不會(huì)存在雙重支出，若原提供服務(wù)的事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)未根據(jù)完全的經(jīng)濟(jì)核算“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，必然會(huì)出現(xiàn)全部或部分的雙重支出?？傮w上看，如果因購(gòu)買而相應(yīng)減少的原事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與用于購(gòu)買項(xiàng)目的預(yù)算相等，則不存在雙重支出，若購(gòu)買項(xiàng)目的預(yù)算大于因此而減少的原單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算，則存在一定比例的雙重支出。上述幾種情形見(jiàn)表1。

表1

體制層面的雙重支出是指在支付購(gòu)買服務(wù)的事項(xiàng)成本的同時(shí)，仍需要對(duì)事業(yè)單位“養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人”，從而造成項(xiàng)目成本支出和維持現(xiàn)存體制支出的疊加，由此存在財(cái)政支出非但沒(méi)有減少反而增加的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于體質(zhì)層面的雙重支出，需要比較兩種不同體制下的總成本，薩瓦斯關(guān)于官僚成本與交易成本比較理論為我們提供了基本的框架。在提供同樣數(shù)量和質(zhì)量的公共服務(wù)假設(shè)下，需要比較的就是在原有政府壟斷供給的“養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)”體制下發(fā)生的官僚成本加項(xiàng)目成本與實(shí)行購(gòu)買服務(wù)所發(fā)生的交易成本加項(xiàng)目成本。

設(shè)E代表政府壟斷供給公共服務(wù)與市場(chǎng)化購(gòu)買公共服務(wù)相比較的經(jīng)濟(jì)效率，+E代表購(gòu)買成本低于政府壟斷供給成本的效率，－E代表購(gòu)買成本高于政府壟斷供給的效率，0E代表兩種體制總成本相等。由政府壟斷供給所發(fā)生的成本G由項(xiàng)目成本C+官僚成本B兩部分構(gòu)。其中，官僚成本主要由養(yǎng)人成本H和養(yǎng)機(jī)構(gòu)成本O構(gòu)成。由購(gòu)買服務(wù)所發(fā)生的成本P由交易項(xiàng)目成本C'+T成本兩部分構(gòu)成。其中，其中交易成本由收集信息成本I、招標(biāo)談判成本N、監(jiān)督S和績(jī)效評(píng)估等成本構(gòu)成。我們可以據(jù)此建立一個(gè)基本的比較公式：

若 P＝G，則為 0E；若 P＜G 則為+E；若 P＞G 則為－E。

然而，目前政策關(guān)注的主要是微觀上如何規(guī)避項(xiàng)目C本身的雙重支出風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于因體制原因?qū)е碌暮暧^上的事業(yè)單位官僚總成本B形成的雙重支出風(fēng)險(xiǎn)尚未引起足夠重視。如果沒(méi)有相應(yīng)的事業(yè)單位體制改革配套跟進(jìn)，“撥改購(gòu)”后的“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”也只能防止項(xiàng)目意義上的“雙重支出”，兩套機(jī)制同時(shí)存在使得在體制層面上提供公共服務(wù)的“雙重支出”在所難免，必然會(huì)使財(cái)政總支出面臨不但沒(méi)有減少支出，反而增加支出的風(fēng)險(xiǎn)。更何況就推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)最終目標(biāo)來(lái)說(shuō)，即便解決了雙重支出問(wèn)題，也不等于提高績(jī)效。因此，必須創(chuàng)造條件，使符合條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位“瘦身”。

3.由財(cái)政供養(yǎng)壓力巨大和財(cái)政收支矛盾呈現(xiàn)加劇趨勢(shì)的現(xiàn)實(shí)決定

在我國(guó)，財(cái)政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)、人員編制等是改革前為實(shí)行計(jì)劃體制建立起來(lái)的，主要包括廣義政府（黨政軍群公檢法）和事業(yè)單位等財(cái)政供養(yǎng)的公共部門。雖然改革開(kāi)放以來(lái)，政府行政體制和事業(yè)單位也在不斷改革，但是改革阻力重重，難以推進(jìn)，某些領(lǐng)域改革出現(xiàn)反復(fù)和反彈，總體看，仍存在機(jī)構(gòu)重疊，行政管理費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)占比較高，財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題。據(jù)2008年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)政府機(jī)關(guān)人員1328萬(wàn)人，事業(yè)單位人員2618萬(wàn)人，財(cái)政供養(yǎng)人員合計(jì)為 3946萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貫?．97%，比值為1∶34，而最近的一項(xiàng)研究表明，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口已經(jīng)達(dá)到5000萬(wàn)人，“吃飯財(cái)政”特征明顯。正是由于上述原因，新一屆國(guó)務(wù)院成立之初，李克強(qiáng)總理就立下了國(guó)家公務(wù)員編制只減不增的軍令狀。

與此同時(shí)，我國(guó)財(cái)政剛性支出增加和財(cái)政收入增速趨緩的矛盾變得愈加突出。主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：一是受產(chǎn)能過(guò)剩和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)蘇乏力的影響，我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)目前整體進(jìn)入微利時(shí)代和轉(zhuǎn)型發(fā)展期，導(dǎo)致提供稅收的能力在整體下降；二是為提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府正在實(shí)行大幅度的減稅和減少企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策，而減稅已經(jīng)是世界潮流，將成為長(zhǎng)期政策；三是由上述兩方面原因決定，我國(guó)財(cái)政收入增速逐年遞的趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)（2012年達(dá)到峰值，為22.57%，以后逐年趨緩，2016年為4.5%）；四是隨著全面建成小康社會(huì)的推進(jìn)，以建立覆蓋全民的社會(huì)保障網(wǎng)為核心的公共服務(wù)剛性支出在不斷增加；五是財(cái)政負(fù)債率逐年增加，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較大；六是地方政府依賴土地財(cái)政問(wèn)題尚未得到根本解決，而房地產(chǎn)領(lǐng)域累積的金融風(fēng)險(xiǎn)卻在不斷增加。上述問(wèn)題的累加效應(yīng)目前已經(jīng)有所顯現(xiàn)，據(jù)最新的31省級(jí)財(cái)政收支數(shù)據(jù)，截至2017年上半年，有25省存在幾百億元至幾千億元不等的財(cái)政赤字②。

基于上述分析，我們應(yīng)該抓住目前尚存的有利時(shí)機(jī)，以推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)為契機(jī)及早啟動(dòng)對(duì)“政府瘦身”的改革。雖然“瘦身”不是改革的最終目的，但卻是提高政府績(jī)效和建設(shè)服務(wù)型政府的必要條件。以政府購(gòu)買公共服務(wù)推進(jìn)“政府瘦身”，將是我國(guó)公共領(lǐng)域改革的一項(xiàng)前所未有的艱巨任務(wù)，因?yàn)槭萆砭鸵馕吨鴾p少機(jī)構(gòu)和公職人員，面臨的阻力將異常巨大。但是，正如前面的分析，既然選擇了購(gòu)買公共服務(wù)，就必須遵循替代邏輯，否則，改革將會(huì)出現(xiàn)“兩張皮”的局面。

四、以政府購(gòu)買公共服務(wù)推進(jìn)“政府瘦身”的基本路徑

根據(jù)前述分析，以政府購(gòu)買公共服務(wù)推進(jìn)“政府瘦身”，主要集中于事業(yè)單位和主管事業(yè)單位的政府部門，其切入點(diǎn)與核心推動(dòng)力主要來(lái)自于改革所引入的“撥改購(gòu)”與“合同治理”兩大新元素，其在改革總體布局中的關(guān)系見(jiàn)圖1。

圖1 撥改購(gòu)和合同治理在改革總體布局中的關(guān)系

在圖1中，中間方框代表全部公共服務(wù)，改革后被分成兩個(gè)部分，其中購(gòu)買部分由社會(huì)力量和公益二類事業(yè)單位承接，非市場(chǎng)購(gòu)買部分主要由公益一類事業(yè)單位生產(chǎn)，少部分由公益二類生產(chǎn)，箭頭指向的是由誰(shuí)生產(chǎn)公共服務(wù)，直線代表兩者之間存在聯(lián)系。以下分別以兩大新元素為切入點(diǎn)，分析在事業(yè)單位和政府部門兩大領(lǐng)域以購(gòu)買服務(wù)推進(jìn)“政府瘦身”的基本路徑。

（一）以“撥改購(gòu)”契機(jī)推進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的基本路徑

根據(jù)前述改革邏輯和基本關(guān)系機(jī)理分析，向事業(yè)單位購(gòu)買公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，就必須最大限度以購(gòu)買的“養(yǎng)事不養(yǎng)人”模式代替現(xiàn)有的“養(yǎng)人辦事”體制，這就需要事業(yè)單位轉(zhuǎn)制：由財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為市場(chǎng)承接主體進(jìn)而成為社會(huì)組織或企業(yè)。其改革基本路徑是：“撥款改購(gòu)買”—“購(gòu)買改關(guān)系”—“關(guān)系改體制—扶持轉(zhuǎn)制”。

首先，要將“撥改購(gòu)”這一改革的核心機(jī)制建立起來(lái)。如同當(dāng)年“撥改貸”推動(dòng)了國(guó)企“政企分開(kāi)”改革一樣，“撥改購(gòu)”是“政事分開(kāi)”最關(guān)鍵的措施，但是，這一機(jī)制能否發(fā)揮作用，首先在于“購(gòu)”能否建立實(shí)質(zhì)性的交換關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)在的政策設(shè)計(jì)，那些被列入購(gòu)買的服務(wù)事項(xiàng)，其相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)根據(jù)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，被調(diào)整到相關(guān)的政府主管部門，由政府主管部門作為購(gòu)買主體，通過(guò)合同以委托或單一來(lái)源采購(gòu)方式向原來(lái)提供這一服務(wù)的事業(yè)單位購(gòu)買。但是如果其他改革措施跟不上，極易使“撥改購(gòu)”演變?yōu)椤傲鞒淘僭臁?，出現(xiàn)“換湯不換藥”現(xiàn)象。為此，需要建立起作為預(yù)算主體的財(cái)政部門和作為購(gòu)買主體的政府主管部門之間的經(jīng)濟(jì)核算關(guān)系，以及作為購(gòu)買主體的政府主管部門與作為承接主體的事業(yè)單位的交換關(guān)系。這就需要抓好以下關(guān)鍵：①對(duì)財(cái)政購(gòu)買項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的成本測(cè)算，而不是根據(jù)以往撥款標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行預(yù)算分割和 “費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”；②明確購(gòu)買事項(xiàng)的委托代理屬性而非任務(wù)屬性；③按交換原則建立市場(chǎng)化的合約文本規(guī)范；④改革相應(yīng)的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度。

其次，在規(guī)范和實(shí)質(zhì)化“撥改購(gòu)”基礎(chǔ)上，重點(diǎn)改變事業(yè)單位現(xiàn)行的與財(cái)政部門的預(yù)算關(guān)系?，F(xiàn)行預(yù)算基本是建立在保障事業(yè)單位 （公益一類和公益二類）運(yùn)行的原則上的，所以屬于供養(yǎng)關(guān)系?！皳芨馁?gòu)”最初是在納入購(gòu)買項(xiàng)目上改為買賣關(guān)系，隨著改革深入和與社會(huì)力量共同競(jìng)爭(zhēng)格局的逐漸形成，財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的撥款將在整體上減少或取消，原來(lái)的經(jīng)費(fèi)保障的供養(yǎng)關(guān)系將變?yōu)椤鞍词沦?gòu)買”的市場(chǎng)化關(guān)系，而這一關(guān)系能否建立關(guān)系到改革能否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為此，需要抓好以下關(guān)鍵：①把培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)作為實(shí)現(xiàn)從形式上的購(gòu)買關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性的市場(chǎng)購(gòu)買關(guān)系的基礎(chǔ)性環(huán)境；②由財(cái)政供養(yǎng)的預(yù)算模式轉(zhuǎn)向“以事定費(fèi)”預(yù)算模式；③取消事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系。

再次，在改變事業(yè)單位原有預(yù)算關(guān)系和行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，推動(dòng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)換體制，分為外部轉(zhuǎn)制與內(nèi)部轉(zhuǎn)制兩個(gè)層面。外部轉(zhuǎn)制就是適應(yīng)上述兩個(gè)方面的變化，政府主管部門需要轉(zhuǎn)制（此點(diǎn)將放到下一個(gè)問(wèn)題討論）。內(nèi)部轉(zhuǎn)制的主要機(jī)制和動(dòng)力來(lái)自于基于購(gòu)買和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的成本核算的壓力，主要內(nèi)容是內(nèi)部去行政化、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和改革人事編制與分配制度，難點(diǎn)是改變多年來(lái)國(guó)家控制人員編制的人事制度，對(duì)應(yīng)政府購(gòu)買服務(wù)的“養(yǎng)事不養(yǎng)人”原則，事業(yè)單位要確定新的“按事養(yǎng)人”的新原則，打破事業(yè)單位編制內(nèi)實(shí)際上存在的鐵飯碗，賦予其完全的用人自主權(quán)，同時(shí)允許專業(yè)人員按聘約自由兼職。根據(jù)改革分步實(shí)施的原則，目前轉(zhuǎn)制范圍包括尚未實(shí)現(xiàn)剝離的經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位，由于轉(zhuǎn)制后事業(yè)單位性質(zhì)上變成了市場(chǎng)承接主體，不能再要求強(qiáng)化其組織屬性的公益性，其公益性由政府購(gòu)買服務(wù)的契約決定，所以，對(duì)公益二類不宜再稱事業(yè)單位，建議改為公立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利社會(huì)組織甚至是產(chǎn)業(yè)或企業(yè)。

最后，政府要對(duì)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制給予必要的政策扶持。根據(jù)目前改革的路線圖，到2020年公益二類事業(yè)單位全面實(shí)行“應(yīng)買盡買”，但轉(zhuǎn)制則需要?jiǎng)?chuàng)造條件，所需時(shí)間會(huì)比較長(zhǎng)。事業(yè)單位轉(zhuǎn)制涉及面大，是事關(guān)事業(yè)單位職工切身利益的大事，政府在轉(zhuǎn)制的同時(shí)，應(yīng)給予事業(yè)單位優(yōu)惠政策和財(cái)政扶持。首先，需要在市場(chǎng)開(kāi)放上根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)，對(duì)公益二類單位劃定一個(gè)保護(hù)期，在保護(hù)期實(shí)行單一來(lái)源購(gòu)買政策；其次，借鑒英國(guó)以福彩收入扶持非營(yíng)利社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)扶持轉(zhuǎn)制后的事業(yè)單位，借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)轉(zhuǎn)制后的原事業(yè)單位人員，在尊重本人選擇的前提下，實(shí)行優(yōu)先錄用的政策；對(duì)未聘人員在再就業(yè)和失業(yè)保障上給予一定的優(yōu)惠；對(duì)自主創(chuàng)業(yè)人員基于創(chuàng)業(yè)扶持。

（二）以“合同治理”為契機(jī)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革的基本路徑

目前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)有相當(dāng)部分是為管理事業(yè)單位而設(shè)立的行業(yè)性管理部門，因?yàn)樾姓`屬關(guān)系不同，事業(yè)單位按行政級(jí)別劃分，這是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)林立的重要原因。全面推行政府購(gòu)買公共服務(wù)后：一方面社會(huì)力量的參與減少了原來(lái)政府壟斷供給和直接管理的幅度；另一方面事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為市場(chǎng)承接主體后，原來(lái)的行政管理方式必然轉(zhuǎn)向依據(jù)契約的合同管理，在結(jié)果導(dǎo)向下，直接管理的權(quán)力將根據(jù)契約轉(zhuǎn)移給承接主體，對(duì)服務(wù)結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)也轉(zhuǎn)向社會(huì)第三方，所以，某些按行業(yè)設(shè)置的管理部門已經(jīng)失去存在的必要，其原來(lái)的權(quán)能也發(fā)生了變化，將轉(zhuǎn)向決策、協(xié)調(diào)和服務(wù)。因此，應(yīng)撤銷那些劃分過(guò)細(xì)的行業(yè)主管部門，根據(jù)大部制的改革理念，在地方政府組建公共服務(wù)委員會(huì)，這不僅將極大壓縮機(jī)構(gòu)和人員編制，有利于實(shí)現(xiàn)政府瘦身，而且有利于從全局統(tǒng)籌安排各項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目，避免原來(lái)多龍治水爭(zhēng)奪資源的弊端。

要實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)，基本的路徑是分階段實(shí)施。在第一階段，政府主管部門為配合事業(yè)單位承接服務(wù)，根據(jù)目前改革的路線圖，需要扮演本行業(yè)購(gòu)買主體的角色。待事業(yè)單位完成轉(zhuǎn)制后，第二階段主要是整合與合并相近管理部門。待購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)和承接主體成長(zhǎng)發(fā)育比較完善，事業(yè)單位分類改革和轉(zhuǎn)制基本到位后，可以考慮結(jié)合大部制改革，聯(lián)合成立地方公共服務(wù)委員會(huì)。

注釋：

① 稅收國(guó)家（tax state）是由美籍奧地利思想家Joseph Alois Schumpeter（1883—1950）1918年提出的一個(gè)概念，主要用來(lái)指建立在政府與納稅人對(duì)價(jià)關(guān)系之上的國(guó)家類型，以區(qū)別于君主國(guó)家類型。

② 資料來(lái)源：http：//mini.eastday.com/a/170821184449425-4.html。