杜倩博

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政府部門內設機構改革的邏輯與策略——基于公共機構治理的整體框架

杜倩博

(湖南大學法學院，湖南長沙，4100821)

政府部門內設機構的改革邏輯不僅應基于自身，更應當在中國公共機構治理的整體框架中進行分析。在中國公共機構治理框架中，政府部門內設機構處于引導與控制整個機構治理體系的“核心層”位置。因此，政府部門內設機構改革便具備雙重邏輯：一方面，遵循官僚制治理模式的基本規(guī)律，順應核心層內部的橫向均衡邏輯推進內設機構精干設置，順應核心層內部縱向集分權邏輯，優(yōu)化內設機構的權力配置；另一方面，在核心層外部公共機構治理的整體框架中，通過內設機構改革，推進平行專業(yè)化、垂直專業(yè)化兩種公共機構治理模式的融合發(fā)展?；谏鲜鲞壿嫞瑑仍O機構改革應該發(fā)揮現有組織治理優(yōu)勢，并針對各種治理弊端采取相應的具體改革策略。

機構改革；內設機構；精干設置；權力配置；公共機構治理

政府機構改革不僅僅限于部門之間的調整，更需深入到政府部門內部，調整和優(yōu)化部門內設機構的組織設置與權力配置。黨的十九大報告提出：“科學配置黨政部門及內設機構權力，明確職責。”[1]在此基礎上，黨的十九屆三中全會《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》再次提出“精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力”[2]。這就為政府部門內設機構改革提出了兩方面的要求：一是改革過去內設機構過于分散的狀態(tài)，通過機構整合實現內設機構精干設置；二是以科學理論為指導推進內設機構權力配置的優(yōu)化。在黨和國家機構改革方案公布以后，制定新組建部門的“三定”方案成為下一步機構改革的重點工作，內設機構的改革問題開始在實踐中進入具體方案的研究階段。在此背景下，闡釋政府部門內設機構的改革邏輯，并據此提出內設機構改革的策略成為學術研究重要的任務。

一、文獻綜述與問題提出

與實踐需求形成鮮明對比的是，學術界針對政府部門內設機構改革的專門研究數量很少(在中國知網全文數據庫中，以“篇名”為“內設機構”為條件進行查詢，尚無關于這一主題的學術探討；僅有關于法院、檢察院內設機構改革的研究成果)。但是，以“大部制”“機構改革”為主題的一些論文注意到了政府部門的內設機構問題，為專門研究該主題提供了重要借鑒。例如：改革雜志社專題組考察了大部門內設機構存在的職能交叉、整合不力的問題[3]，胡象明針對這些問題提出了“大司局”的概念與建議[4]。傅小隨、王湘軍從決策權和執(zhí)行權關系的角度提出大部門內部機構改革的設想[5?6]；張翔提出大部門制改革應當注重大部門內部機構的運行機制[7]。筆者的前期成果也從大部制權力結構的角度，提出了內設機構自主權及其控制的理論邏輯與改革建議[8]。然而，這些觀點比較零散，對這一問題的認識尚處于起步階段，亟需學術界對此展開深入、專門的研究。

國外并無“內設機構”的專門稱呼，但在一些歐洲國家的公共機構治理(agency governance)框架中存在著與中國內設機構較為相似的組織形態(tài)。從其實踐來看，公共機構治理框架由兩大部分組成：①由部門領導、若干對部門領導起輔助作用且無法律獨立地位的機構(類似于中國的內設機構)組成的“核心層”，掌握政府部門的宏觀決策權和綜合管控權，是整個政府部門機構治理框架中的“掌舵”部分。②數量較多的專業(yè)機構(agency，國內很多文獻稱之為“執(zhí)行機構”)，是政府部門機構治理框架中的“劃槳”部分。這些專業(yè)機構是遵循市場化治理、網絡化治理等原則建立起來的，具有多種不同形式。諸如：沒有獨立法人資格的半自治機構、基于公法設立的具有獨立法人資格的獨立機構、基于私法設立的代表政府行使權力的組織、執(zhí)行部門政策的地方性機構、通過服務外包承擔公共職能的私人組織。在此公共機構治理框架中，政府部門首長依靠內設機構的輔助，對分散化的專業(yè)機構實施戰(zhàn)略控制。

針對公共機構治理的上述實踐，國外公共機構治理理論研究的成果較為豐富。有學者認為這些專業(yè)機構具有不同程度的政策自主權、人事自主權、財務自主權、管理自主權、業(yè)務自主權[9]。還有學者認為核心層采取的是事前控制與事后控制相結合的雙重模式，將傳統(tǒng)等級控制與市場化控制、網絡化控制、合作化控制等多種控制技術相結合[10]。更有學者提出由于專業(yè)機構自主權造成的“半官方機構難題”，政府部門核心層除戰(zhàn)略宏觀控制外，還要加強對專業(yè)機構事務重要環(huán)節(jié)的微觀控制，以形成機構聯盟治理模 式[11]。綜合這些理論可以發(fā)現，公共機構治理理論的核心問題，就是要處理好“政府部門核心層”(以內設機構為主體)與“分散化的專業(yè)機構”之間的關系，使核心層的綜合控制(以內設機構為關鍵力量)與專業(yè)機構自主權相得益彰，使公共機構治理體系真正融合為統(tǒng)一的整體。

國外公共機構治理理論與實踐，雖然難以直接解決中國的理論與實踐問題，但能夠為中國政府部門內設機構改革的邏輯分析提供理論借鑒——政府部門內設機構處于公共機構治理的整體結構框架中。研究的問題便由此產生，中國的公共機構治理框架呈現出怎樣的形態(tài)，政府部門內設機構在公共機構治理框架中處于什么位置？內設機構的現狀，能夠體現出怎樣的公共機構治理邏輯，具有怎樣的治理優(yōu)勢與困境？應當通過怎樣的改革舉措來推進政府部門內設機構的精干設置與權力科學配置？

二、中國公共機構治理整體框架中的政府部門內設機構

中國公共機構設置框架的現實狀態(tài)，既與國外公共機構治理具有相同的規(guī)律，又具有鮮明的特殊性，形成了中國的公共機構治理框架如圖1所示。

一方面，部門“機關”成為公共機構治理框架中的“核心層”。由部門領導班子、內設機構組成的中國政府部門“機關”，雖僅占部門編制總數的極小部分，但具有政府職能領域內的綜合領導權，以“核心層”的地位對分散化的專業(yè)機構進行政策引導與集中控制。并且，經過多次機構整合，中國政府逐步形成了多個職能整合的、綜合性的“部門機關”。

另一方面，在政府部門“機關”外部，還存在數量較多的專業(yè)機構，形成了具有自身鮮明特色的分散化、網絡化的公共機構治理模式。這些專業(yè)機構可以分為如下五種類型：①部門直屬行政單位。這類機構的性質多數為承擔行政管理、市場監(jiān)管、社會監(jiān)管等行政職能的事業(yè)單位，應當伴隨著事業(yè)單位改革轉變?yōu)樾姓C構，并且他們往往還管理著多個次級直屬事業(yè)單位。例如：交通運輸部的長江航務管理局、珠江航務管理局，水利部的長江水利委員會、黃河水利委員會等。②部門直屬事業(yè)單位。從其公益性來看，可以劃分為公益一類事業(yè)單位、公益二類事業(yè)單位；從其承擔的職能來看，可以分為政策研究、專業(yè)技術支撐、公共服務提供等具體類別。③部門歸口管理機構。這類機構在中央政府部門稱之為“部委管理的國家局”，具有更強的獨立性，具有自身獨立的經費渠道、人事管理權限，但接受部長通過會議方式進行的管理，是政府部門的“半內部”機構。④部門聯系單位。這類機構屬于非政府組織，但與部門機關具有緊密的聯系，同樣處于政府治理的組織體系當中。⑤公民、企業(yè)與其他社會組織。遵循著政府向社會購買公共服務的政府治理邏輯，公民、企業(yè)與其他社會組織也會以行政契約的方式參與政府治理，與政府部門內設機構發(fā)生權力關系。

圖1 中國公共機構治理的整體框架

交通運輸部經過了兩輪機構改革，形成了部門內部機構設置的典型案例。如表1所示，交通運輸部“部機關”(領導班子、內設機構組成)構成了整個機構治理體系的核心層，核心層管理著7個直屬機構(可以劃分為直屬行政單位、承擔行政職能的事業(yè)單位、公益類事業(yè)單位等具體類型)、18個聯系單位、3個部委管理的國家局。其中，“部機關”的編制僅為647名，交通部直屬機構與聯系單位的行政編制為24 849名、事業(yè)編制40 205為名①?？梢?，“部機關”占機構編制總額的比例不足1%，已經成為名副其實的“小規(guī)模核心層”?！安繖C關”這個小規(guī)模的核心層對眾多的專業(yè)機構進行引導與綜合控制，并將社會組織、企業(yè)吸納到公共機構治理框架當中。

在上述公共機構治理框架中，內設機構處于政府部門公共機構治理體系“核心層”的位置上，并受整個公共機構治理整體框架的限定與約束。因此，內設機構改革應當遵循雙重邏輯：第一，在核心層內部治理框架中，內設機構作為部門領導班子輔助機構的改革邏輯。由于核心層是一種典型的官僚治理框架，因此在核心層內部的治理框架中，應當按照官僚治理框架的邏輯進行內設機構的精干設置與權力配置。第二，在核心層外部公共機構治理框架中，內設機構作為治理框架導向者與監(jiān)控者的改革邏輯。這樣的雙重邏輯與國外政府部門核心層內部機構設置具有邏輯相似性、一致性，但是在內設機構設置的具體形態(tài)、改革邏輯的具體表現上，又明顯具有中國特色。

上述雙重邏輯之間存在對立統(tǒng)一關系。一方面，上述雙重邏輯是政府部門內設機構改革邏輯的兩個部分，這與中國公共機構治理框架的兩個部分存在邏輯一致性，政府部門內設機構改革在雙重邏輯的共同作用下，成為政府機構治理現代化的關鍵環(huán)節(jié)。另一方面，上述雙重邏輯之間具有相互交織性，核心層內部的內設機構改革，能夠形成核心層內部的理性官僚治理機制，提供核心層的整體治理效能，進而對核心層外部的專業(yè)機構產生管控能力；核心層外部治理現代化的要求，也必然對核心層內部運行的理性化產生外部推動力。

表1 中華人民共和國交通運輸部的機構設置

資料來源：中國交通運輸部網站http://www.mot.gov.cn/jigou/

三、公共機構治理核心層的內設機構改革邏輯

由領導班子、內設機構組成的部門核心層，是一個按照官僚制的治理原則運行的行政機關。即使是在新公共治理時代，“官僚治理”的模式仍然具有強大生命力，特別是“較之于政府外部，‘等級制的影子’在政府內部更為明顯”[12]。內設機構處于核心層內部縱向與橫向的交叉關系當中，并由此產生改革的基本 訴求。

(一) 基于核心層內部橫向均衡邏輯的內設機構精干設置

在官僚治理框架中，內設機構精干設置來源于內設機構間的橫向均衡與協(xié)同需要。這種橫向均衡與協(xié)同需要具體體現在以下兩個方面：

首先，各內設機構間應當相互銜接、相互合作，任務大體均衡，應當盡力避免內設機構之間的權力交叉、多頭管理、權力分配欠均衡等問題。然而，由于內設機構的設置過于分散，常常出現內設機構之間的上述問題，政府部門對外管理力量分散。例如，交通運輸部在機構改革過程中不斷推進內設機構的整合，以16個內設機構的較少數量成為國務院組成部門中內設機構設置相對精干化的代表。然而，其他部門能夠達到交通運輸部內設機構精干化程度的情況比較少見。

除此之外，核心層內部還需在參謀類內設機構與業(yè)務類內設機構之間達成橫向的均衡狀態(tài)。參謀類內設機構是輔助部門領導班子對整個政府部門組織治理體系進行管控的內設機構，例如交通運輸部的辦公廳、政策研究室、法制局、綜合規(guī)劃司、財務審計司等；業(yè)務類內設機構是承擔政府部門具體行業(yè)管理業(yè)務的部門，往往與政府部門的行政管理對象發(fā)生直接關系，如交通運輸部的公路局、水運局、運輸服務司等。在這樣的直線職能制組織中，參謀類內設機構具有政策研究職能，他們?yōu)轭I導班子提出的建議一旦被采納，便對業(yè)務類內設機構具有約束作用；績效管理、監(jiān)督監(jiān)察、政策法規(guī)等參謀類內設機構對業(yè)務類內設機構的政策起草過程和具體行政行為具有審查權、監(jiān)督權，對業(yè)務類內設機構形成制約作用。業(yè)務類內設機構具有更多的業(yè)務管理權，能夠將業(yè)務管理中的客觀問題反饋給參謀部門，對參謀部門也相應具有限制作用。因此，這兩類內設機構共同服務于政府部門的總體目標，他們之間應當緊密合作、保持均衡。

然而，中國政府部門往往強化專業(yè)類內設機構，弱化參謀類內設機構。專業(yè)類內設機構不僅行使各種具體行政行為，而且在政策制定過程中擔負著起草、承擔和研究等職責；相反，參謀類內設機構設置相對簡單，政策研究與審查的職責也相對弱化。從中國交通運輸部的情況來看，參謀類內設機構的職能明顯弱于英國、美國，這也使其意識到需不斷加強參謀類內設機構。例如交通運輸部最近就增加了綜合規(guī)劃司對國家鐵路局相關項目規(guī)劃的管理職能。但是，其他部門遵循這種改革思路的并不多，甚至某些地方政府部門在內設機構的改革實踐中，出于突出主業(yè)的目的，還大幅壓縮參謀類內設機構的數量和人員編制。

當然，這種內設機構的設置狀況具有相應的治理優(yōu)勢。由于業(yè)務類內設機構廣泛接觸機關業(yè)務，能夠將政策理論與實踐緊密結合，在政策建議形成過程中能夠切實考慮政策執(zhí)行中的各種問題；相反，較多依賴參謀類內設機構的政策研究、起草職能，往往使政府部門的政策制定過程產生理論研究者與實務工作者之間的沖突。

但是，過多依賴業(yè)務類內設機構也存在較為明顯的弊端：一是弱化了參謀類內設機構對業(yè)務類內設機構的制約，參謀類內設機構對業(yè)務類內設機構政策的合法性、民主性、科學性的審查力度不夠，對業(yè)務類內設機構具體行政行為的監(jiān)督制約力度不強；二是由于業(yè)務類內設機構往往專注于實務，而對政策方向、機制改革等業(yè)務理論并不敏感，加之業(yè)務類內設機構之間分工過細，容易導致政府部門的政策制定能力和宏觀管理能力欠缺。

因此，政府部門內設機構改革的內在邏輯之一，是解決內設機構過于分散化弊端的同時，推進參謀類內設機構與業(yè)務類內設機構之間的協(xié)調與均衡，實現公共機構治理核心層內部的橫向均衡。

(二) 基于核心層內部縱向集分權邏輯的內設機構權力配置

內設機構的性質是部門領導班子的輔助機構，這就形成了核心層集權的組織治理框架，內設機構正是處于這種集權的結構中。在組織治理框架中，“沿著權力鏈(從戰(zhàn)略高層到中間線)自上而下地分派決策 權”[13]。當決策權較多地處于組織高層時，組織呈現較為集權的狀態(tài)；相反，當決策權較多地處于組織的低層級時，組織則呈現出較為分權的狀態(tài)。一般而言，只有部門領導班子成員才能夠作為部門的正式代表，對外采取行政行為和民事行為。內設機構通常不具備行政主體資格，也不能作為民法意義上的機關法人，并不具備法律上的獨立性[14]。只有在一些特殊情況下，內設機構得到了法律、法規(guī)的明確授權，才能具有外部行政主體資格，可以對外行使行政管理權[15]。例如：相關法律法規(guī)規(guī)定了交通運輸部公路局負責國家重點公路工程的相關工作，因此作為內設機構的公路局就能夠以招標人的身份，以公路局的名義從事“國家重點公路工程項目的初步設計、審批、技術咨詢服務、招標評標”等工作[16]。另外，國家工商部門的內設商標機關、公安機關的內設交通管理機構、農業(yè)部門的內設漁業(yè)船舶檢驗檢疫機構、國家知識產權局的內設專利復審機構等，也具有類似情況。

在這種集權的組織治理結構中，內設機構也具有較多的“事實自主權”，構成了一定的組織分權力量。①內設機構在行政實踐中具有三類輔助性權力，在集權的組織治理框架中體現著事實自主權。一是領導班子決定的“承辦權”，即領導班子做出各種行政事務的決定后，由內設機構具體承辦相關事務并具有一定的自由裁量權；二是領導班子制定政策的“建議權”，即領導班子在制定政策的過程中，可以由內設機構提出政策議程設置建議，具體負責政策方案的草擬；三是領導班子做出具體行政行為的“前定權”，即諸如審批、賠償、資金分配、項目設定等具體行政行為，需要內設機構在領導決定之前進行業(yè)務受理、審查和判斷。②內設機構也具有一定的結構優(yōu)勢，由此帶來事實自主權。例如：內設機構處于組織的較低層次上，能夠直接獲得來自公民、企業(yè)、社會的一線信息，能夠與社會利益集團、社會組織、企業(yè)、非政府組織等公共治理主體共同構成政策聯盟[17]，由此形成領導班子不易管控的力量。

當然，這樣的內設機構權力配置模式具有相應的治理優(yōu)勢。首先，對內設機構行政主體資格的嚴格限制，是保證部門機關組織政令統(tǒng)一的基本前提，利于形成部門權威和穩(wěn)定的行政秩序。其次，內設機構具有的“事實自主權”與“法定自主權”，能夠使領導班子成員不便隨意插手下級事務，對領導班子權力產生一定的制約效果。

但是，上述內設機構權力配置模式也容易造成“部門內部權力過分集中”和“內設機構自主權失范”的雙重問題。一方面，政府部門核心層內部廣泛存在著集權結構的弊病。例如，由于內設機構法定自主權較少，政府部門內部權力過分集中于領導班子，往往產生部門一把手權力制約與監(jiān)督的難題；內設機構缺乏相應的法定自主權，由此便失去了承擔相應責任的制度安排，致使本應屬于下級的責任被制度化或人格化地“上推”至領導班子成員；由于權力集中程度高，行政實踐中便存在著諸多不必要的報告請示、簽字蓋章等程序，進而帶來降低行政效率、降低組織回應性、缺乏組織靈活性、阻礙組織學習與創(chuàng)新等一系列難題。另一方面，內設機構的事實自主權也往往造成對內設機構的控制難題。例如，由于內設機構在政策制定上的自主權，政府部門往往出現“司長策國”“處長治國”等現象；由于內設機構在政策執(zhí)行過程中具有事實上的自主權，易于造成政策的“中梗阻”，領導班子的政策與意志在向下傳遞的過程中被中層干部過濾；上級對下級的監(jiān)督陷入困境，內設機構權力失范及其制約難的問題也時常出現。

因此，內設機構改革應當順應中國政府部門內設機構權力配置的現狀，在尊重內設機構事實自主權的前提下，發(fā)現并解決內設機構權力配置的上述弊端，合理設定內設機構的法定自主權，推進內設機構事實自主權的合理利用與制度化限制，形成穩(wěn)定、高效的政府部門內部縱向集權與分權有機結合的組織治理框架。

四、核心層外部機構治理框架中的內設機構改革邏輯

內設機構不僅存在于核心層內部，而且存在于核心層外部的整個公共機構治理框架中。與國外公共機構治理的相似之處在于，中國公共機構治理的整體框架同樣融合了“平行專業(yè)化治理”“垂直專業(yè)化治 理”[18]兩種治理模式。內設機構不僅作為領導班子的輔助力量對專業(yè)機構進行管理，還事實上承擔著管理與聯系專業(yè)機構的職責，因此成為平行專業(yè)化、垂直專業(yè)化治理模式中的重要治理力量。

(一) 平行專業(yè)化治理模式中的內設機構改革 邏輯

在中國公共機構治理框架中，核心層外部匯聚了多元的專業(yè)機構，并在核心層與專業(yè)機構之間開始塑造明顯具有平等性質的合作關系，平行專業(yè)化的網絡治理模式正在形成之中。這種平行專業(yè)化治理模式具體呈現在治理框架中的每一個機構關系維度上：一是公益類事業(yè)單位被正式作為政府購買服務的承接主體[19]，較多運用了市場機制、網絡機制，與部門及內設機構之間平等的合作伙伴關系開始形成；二是在政府向社會購買公共服務的政策引導下，越來越多的企業(yè)、社會組織加入到政府購買服務的業(yè)務中來，注重運用基于治理主體間平等關系的合同治理模式；三是在部門直屬行政類事業(yè)單位、部門直屬公益一類事業(yè)單位的管理上，也越來越多地使用具有平等屬性的結果控制戰(zhàn)略，不斷加大這些單位的業(yè)務、財務、人事、政策等方面的專業(yè)自主權。

但是，這種平行專業(yè)化治理模式的運用范圍還相當有限。例如，政府購買服務機制的運用主要集中于民政、文化等少數部門，分布在北京、上海、深圳等特大城市，呈現出適用范圍較為狹窄的集聚現象[20]。這種平行專業(yè)化治理模式運用范圍有限，固然是受環(huán)境條件、主體條件、操作條件的約束，但是政府部門內設機構的不完備性也是這種現象存在的重要原因。也就是說，內設機構的組織設置與權力配置狀況，正在制約著平行專業(yè)化治理模式的運用。

首先，從內設機構設置情況來看，政府部門核心層缺乏推動政府購買服務、合同外包、外部合作等公共治理機制所需的內設機構。在公共機構治理框架中，核心層與多元化的專業(yè)機構之間是一種“決策—執(zhí)行”職能分離的結構。在推行職能分離以后，核心層的主要內設機構包括“政策參謀人員、與其他組織簽訂績效合同的簽約單位、績效測量與評估單位以及處理預算、人事、采購和其他行政事務的小型行政單位”[21]。在這些內設機構職能履行的前提下，政府部門才能成為一個真正掌舵的核心組織，與外部多元治理主體形成平等的治理關系，發(fā)揮出平行專業(yè)化治理模式的行政效能。但是，中國政府部門內部較少設立這些專門的內設機構。例如，從表1可見，交通運輸部沒有設置公共服務外包的簽約機構，而是將合同簽約的職能分散到了各個專業(yè)類內設機構當中，并且這些職能處于比較弱化的狀態(tài)。

其次，從內設機構權力配置的情況來看，政府部門內設機構推進平行專業(yè)化治理模式的權力配置并未得到真正強化。在網絡化治理框架中，政府部門核心層承擔著增強網絡治理能力的角色，需要“具備良好的制度供給能力、達成共識能力、建立信任能力、利益調節(jié)能力、風險控制能力以及工具運用能力”[22]。政府部門這些治理能力的形成，主要立足于部門及內設機構相應的權力配置，并且在權力和資源轉移的基礎上形成專業(yè)機構的自主權力，通過柔性的治理技術實現核心層的上述能力。但是，對于柔性化的網絡治理能力所需的內設機構權力，中國政府部門尚未給予足夠的重視，這些權力的配置狀況與行使方式自然也難以成熟。

因此，內設機構改革的重要邏輯在于，通過完善現代治理所需的內設機構設置與權力配置，以推進平行專業(yè)化治理模式的應用，使政府具備現代社會網絡化治理的基本能力，使內設機構適應新公共治理時代“組織間的關系以及過程的治理，強調公共服務組織與其環(huán)境互動基礎上的服務效益和效果”[23]。

(二) 垂直專業(yè)化治理模式中的內設機構改革 邏輯

在世界各國的網絡化公共機構治理框架中，雖然政府部門核心層與專業(yè)機構之間建立了平等的合作伙伴關系，但他們之間仍然存在著較為明顯的等級關系。例如在英國，專業(yè)機構化過程增強了專業(yè)機構的自主權，強調核心層對專業(yè)機構事務的最低限度參與，強調政策網絡的自組織，但也由此造成管控薄弱的“國家空心化”現象。英國由此被迫開啟了治理的“元治理”(meta-governance)進程，推動公共機構治理框架中的“中心反擊”(the center strikes back)，強化各個部門及其內設機構的監(jiān)督和控制權力，減少專業(yè)機構的自主權，推進專業(yè)機構權力向部門及其內設機構的重新集中[24]。

在中國公共機構治理框架中，部門機關與專業(yè)機構之間的等級關系更加明顯，使部門核心層對專業(yè)機構的管理能力始終保持較強的存在。其中，直屬單位作為政府部門機關的“二級機構”，二者處于“上級決策、下級執(zhí)行”的等級鏈條中。特別是承擔行政職能的事業(yè)單位，其設立或是出于控制行政編制規(guī)模的政治需要，或是因為市場監(jiān)管、行政執(zhí)法等繁重的事務處理，而具有專業(yè)性、復雜性的特點，需要保持并發(fā)揮機構獨立而靈活的優(yōu)勢[25]。因此，承擔行政職能的事業(yè)單位不能完全并入行政機關，屬于等級化治理模式中、具有管理自主權的法定機構。即使是公益類事業(yè)單位，也不可能完全擺脫行政機關等級鏈條的控制，以保證政治意志、行政命令能夠自上而下地順暢傳遞。

內設機構作為部門領導班子的輔助機構，處于這種等級色彩明顯的治理框架之中。這就具有顯著的治理優(yōu)勢：①具有較強的治理體系掌控能力，在行政實踐中能夠較好的行使“核心層”的基本權力。例如：為整個部門治理框架提供戰(zhàn)略領導、宏觀政策、長遠計劃；尋求并探索新的國家或地區(qū)發(fā)展機會，尋找新的經濟、社會、文化發(fā)展創(chuàng)新點；分析本部門職責領域面臨的各種體制機制問題，推動本部門職責領域內的各項改革；為本部門爭取財政支持，通過政府資源的開發(fā)、獲取和部署為專業(yè)機構提供財政引導與資金投入；對各專業(yè)機構的執(zhí)行事務進行結果控制與績效評估、問責管理、審計監(jiān)督、標桿管理與監(jiān)督。通過行使這些核心層權力，中國政府部門的核心層可以“永遠保留制定政策的權力”“利用人力資源或技術資源激活一個網絡所需要的各種資源”“為組織和個人提供合作機會，促使通過協(xié)商達成共識”[26]。②在等級色彩較重的治理模式中，內設機構具有較強的網絡嵌入能力。公共機構治理框架可以被看作一種多元主體的網絡聯結，這個網絡聯結內部存在多元互動關系，而且這個網絡聯結還處于外部社會關系當中。政府部門及其內設機構作為“核心層”所需要的權力，不僅需要使其在這個網絡聯結內部將其勢力嵌入到專業(yè)機構當中，而且也應當使其直接嵌入網絡聯結所服務、管理的社會關系當中。否則，公共機構治理體系當中就會產生職能交叉、信息溝通不暢、目標不一致、監(jiān)督管理困難、責任困境等一系列難題[27]。在中國，恰恰由于治理框架中的權力與資源明顯向部門及內設機構傾斜，政府部門及內設機構因此具有地位、資源、權力、聲譽等方面不可替代的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢使政府部門及內設機構無論在治理網絡的內部結構還是外部社會關系中，均具有較強的嵌入能力。因此，中國政府部門往往采用“史上最嚴格”的管理方式，發(fā)動各種治理主體加入網絡化的公共治理框架中，能夠以不同于國外的政策網絡類型發(fā)揮出相同的網絡功能和網絡績效[28]。

但是，在這樣的等級關系中，中國政府部門核心層對專業(yè)機構進行集中管控所需的內設機構權力，尚未得到合理的配置與行使。主要包括如下五個方面：第一，在協(xié)助領導班子對專業(yè)機構發(fā)布命令權方面，內設機構的負責人尚未能夠以柔性且有力的方式嵌入到專業(yè)機構的組織治理結構當中。第二，在對專業(yè)機構的監(jiān)督權、控制權方面，部門核心層尚未能通過合理的內設機構權力配置進而有效地監(jiān)測專業(yè)機構的政策執(zhí)行情況，監(jiān)控專業(yè)機構運作過程與績效。第三，在對整個組織資源的管理權方面，內設機構協(xié)助領導班子對專業(yè)機構的財務與人力資源管理尚未突出戰(zhàn)略性。第四，在對組織進行整合與協(xié)調權方面，部門核心層尚未能通過合理的內設機構權力配置促進專業(yè)機構之間的橫向整合，推進部門機關與專業(yè)機構之間的縱向協(xié)調。第五，在協(xié)助部門領導行使代表權方面，內設機構未能在合理配置權力的前提下，向黨委、政府、人大報告有關專業(yè)機構的重要工作，并接受公民、法人對專業(yè)機構的投訴。

同時，這種等級色彩較濃的治理框架還存在著明顯弊端。首先，政府部門及內設機構對專業(yè)機構管控過多過細，妨礙了專業(yè)機構的自主權與專業(yè)性，易于影響專業(yè)機構的靈活性、運行效率、公共服務或社會監(jiān)管質量。其次，政府部門及其內設機構過多關注于專業(yè)機構的具體業(yè)務，勢必減少進行宏觀政策研究與制定、政策執(zhí)行效果監(jiān)督的時間與資源，降低整個部門組織治理體系的治理能力，尤其是部門核心層的宏觀管理能力。

因此，政府部門內設機構改革的重要邏輯，在于發(fā)揮垂直專業(yè)化治理模式優(yōu)勢的前提下，充分尊重專業(yè)機構的專業(yè)性，通過對內設機構權力的合理配置與限定，來增強核心層合理的集中管控權、專業(yè)機構的專業(yè)自主權，由此提高專業(yè)機構與核心層兩類機構的治理效能。

五、公共機構治理框架中的內設機構改革策略

在中國公共機構治理框架中，內設機構組織設置與權力配置現狀，使其具有核心層內外部治理框架中的重要優(yōu)勢，因此內設機構改革應當維持現有基本組織設置與權力配置模式的穩(wěn)定性。同時，由于內設機構的組織設置與權力配置模式具有多方面弊端，應當遵循著保持優(yōu)勢的基礎上彌補缺陷的邏輯思路，通過政府部門內設機構改革推進政府治理體系和治理能力現代化?；诖?，文章提出如下改革策略以供借鑒。

首先，完善與優(yōu)化內設機構的組織設置。遵循內設機構橫向平衡的邏輯，設置或完善政策研究、政策審查、監(jiān)督控制、內部審計、綜合協(xié)調、法制管理等輔助類內設機構，整合與重組業(yè)務類內設機構，達到內設機構精干、全面設置的目標。順應平行專業(yè)化治理模式的發(fā)展趨勢，設置合同管理與服務外包、績效監(jiān)督與控制、政策規(guī)劃與發(fā)展等掌舵型內設機構，減少直接管理經濟與社會、直接提供公共服務的內設 機構。

其次，以完善核心層內部的理性官僚制為指向，優(yōu)化內設機構權力配置。①通過內設機構權力配置優(yōu)化縱向權力結構。合理擴大內設機構的法律授權范圍，使內設機構能夠在依法設權的前提下，行使更多的法定自主權，以實現有效的層級間法定分權結構。鼓勵政府部門領導班子與內設機構充分協(xié)商的前提下，通過行政授權的方式，采用部門規(guī)章、行政授權令等形式為內設機構授權，同時由內設機構承擔相應職責。完善政策制定以及各種行政行為的流程與規(guī)則，明確在流程各個環(huán)節(jié)當中的內設機構權力，以此保護和約束內設機構的自主權。對部門內部的工作進行“決策分析”，明確內設機構及其工作崗位上的決策權，使組織在盡可能低的層次上、接近于行政活動的現場做出決策，同時在保證事務得到充分考慮的層級上做出決策[29]。②通過內設機構權力配置優(yōu)化橫向關系。對部門內設機構的權力配置盡量實現均衡化，糾正部分內設機構權力過重的問題。強化參謀類內設機構職責，促使其很好地行使政策綜合的研究與協(xié)調、戰(zhàn)略方向判斷、監(jiān)督業(yè)務類內設機構行政行為等職責，形成參謀類內設機構對業(yè)務類內設機構的監(jiān)督制約機制。③推進對內設機構事實自主權的制度化保護與限制。制定和完善政府部門政策的制定、監(jiān)督管理、具體行政行為等各種事務的行政程序，在程序的各環(huán)節(jié)明確內設機構的責任與權力，塑造組織管理各項流程中的內設機構的自主權及其約束機制。

再次，以業(yè)務的專業(yè)化程度為標準，推進內設機構權力向專業(yè)機構轉移。判斷內設機構各項業(yè)務的性質是否屬于行政事務，將非行政事務轉移到相應的直屬單位。判斷內設機構權力的專業(yè)性，將某些專業(yè)性強的事務轉移到專業(yè)機構，并減少對專業(yè)機構具體專業(yè)事務的管理。明確政府部門“三重一大”事項的具體范圍，使內設機構在明確的范圍內協(xié)助領導班子做出決定，承辦領導班子交辦的事項。同時，強化對內設機構綜合形勢的研究、分析、判斷和宏觀管理的權力，明確內設機構對專業(yè)機構進行績效評估、政策監(jiān)管的權力范圍，增強部門核心層的宏觀管控能力。

最后，增強公共機構治理能力所需的內設機構權力的科學配置。減少內設機構對專業(yè)機構的等級化命令的同時，增強內設機構的柔性治理能力。①內設機構應當具備協(xié)助部門領導班子激活網絡的權力。例如：調動各種人力和財力資源、提供網絡運作的各種制度、構建主體間的對話協(xié)商與共識形成機制、通過協(xié)調建立治理主體之間的信任關系，使治理網絡能夠有效運轉并實現治理目標。②內設機構應當具備協(xié)助領導班子對治理網絡進行有效管控的權力。例如：平衡與調解各方利益以實現多元治理主體行動的一致性，為治理網絡提供明確的治理目標，通過加強權力監(jiān)控防止治理過程中的腐敗，建立并運用各種監(jiān)管程序來化解治理風險，強化對專業(yè)機構的問責來進行網絡治理績效的管控。③恰當配置內設機構對專業(yè)機構等級化的治理權力。例如：內設機構嵌入專業(yè)機構治理結構的權力、協(xié)助領導班子監(jiān)督專業(yè)機構的資源管理權、對專業(yè)機構的整合與協(xié)調權力等。

注釋：

① 該資料為筆者申請獲得的政府信息公開數據，見《交通運輸部申請政府信息公開告知書》(2015年第161號)，告知時間為2015年12月23日。

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Logic and strategy of reformation in internal bodies of government institutions: Based on the overall framework of agency governance

DU Qianbo

(School of Law, Hunan University, Changsha 410082, China)

The logic of reformation in internal bodies of government institutions is not only existing in itself, but also in the overall framework of Chinese agency governance, in which the internal bodies lie at the core level of guiding and controlling the whole agency governance system. Therefore, the reform of internal bodies of government institutions bears double logic. On the one hand, by abiding by the basic rules of the bureaucracy model, we should promote the capable set-up of internal bodies conforming to the horizontal equilibrium logic within the core layer, and the capable power distribution of internal bodies conforming to the vertical decentralization logic within the core layer. On the other hand, in the overall framework of agency governance outside the core level, we should promote the integration of the two-agency-governance model of parallel specialization and vertical specialization by reforming the internal bodies reform. Based on the above logic, the reform of internal bodies should give full play to the advantages of existing agency governance, and take specific strategies agaist various disadvantages.

institutional reform; internal bodies; capable setting; power distribution; agency governance

[編輯: 譚曉萍，游玉佩]

2018?03?14；

2018?06?03

國家社科基金項目“政府部門內部治理結構現代化研究”(17FZZ010)；湖南省社科基金項目“湖南機構改革后的大部門內部權力制約與協(xié)調研究”(14YBA102)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助

杜倩博(1982—)，男，河北石家莊人，博士，湖南大學法學院公共管理系助理教授，主要研究方向：行政組織理論、政府治理與改革，聯系郵箱：duqianbo@126.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2018.04.015

F830.91

A

1672-3104(2018)04?0125?09