金曙

從中國問題觀察家、美國哈佛大學(xué)終身教授費(fèi)正清(John King Fairbank 1907-1991)關(guān)于“共治”命題的研究，我們可以看出他對于“共治”的思考?！肮仓巍笔枪餐芾淼囊馑?[英]Donn Brunero:《英帝國在華利益之基石——近代中國海關(guān)(1854—1949)》, 黃勝強(qiáng)、丁曄等譯，北京：中國海關(guān)出版社，2012年，第10頁。，是中國特有的現(xiàn)象。其觀點(diǎn)認(rèn)為，鴉片戰(zhàn)爭后開設(shè)的條約通商口岸并非單純由西方列強(qiáng)強(qiáng)加給中國，而是清廷和西方列強(qiáng)妥協(xié)的產(chǎn)物。這樣，可以把西方人置于一種已被接受的權(quán)力關(guān)系框架中，使他們的行為得到某種程度的約束和監(jiān)督。基于這種理解，清帝國海關(guān)被稱為近代中國“共治模式”的最突出范例。

有關(guān)保稅關(guān)棧的研究，迄今較權(quán)威的是薛鵬志撰寫的《中國近代保稅關(guān)棧的起源和設(shè)立》*薛鵬志：《中國近代保稅關(guān)棧的起源和設(shè)立》，載《近代史研究》1991年第3期。。這篇文章通過大量的史料記述關(guān)棧的設(shè)立經(jīng)過，并以此闡明“中國關(guān)棧的請?jiān)O(shè)和開辦是經(jīng)歷了長期抗?fàn)幣c驟然讓與的矛盾過程，最終是以維護(hù)和協(xié)調(diào)列強(qiáng)在華權(quán)益為目的”的觀點(diǎn)，進(jìn)而在更深層面“推進(jìn)對海關(guān)制度本質(zhì)的探別”。

本文則撇開在關(guān)棧開設(shè)過程所反映出的華洋所持立場的迥異，以及由此帶來的中國關(guān)棧自主權(quán)的逐步喪失，而是單純從海關(guān)管理的角度，對保稅關(guān)棧所呈現(xiàn)和折射的有關(guān)近代海關(guān)“共治”模式最突出范例的現(xiàn)象予以關(guān)注，擬通過對近代海關(guān)保稅關(guān)棧的設(shè)立、特點(diǎn)、管理模式等的研究，試圖從其制度和結(jié)構(gòu)的角度去理解和詮釋“共治”的精神內(nèi)核。

一、“利益均沾”的共治核心

從反對到意向的提出再到以法律形式的固定，從口岸試點(diǎn)到大范圍推廣，從單一類型到總類齊全，保稅關(guān)棧的開設(shè)無不體現(xiàn)華洋“利益均沾”的共治核心。毋庸置疑，作為全國性的華洋合辦機(jī)關(guān)，近代中國海關(guān)在維護(hù)英國及其它西方國家在華利益上發(fā)揮了重要作用，并且其命運(yùn)在很大程度上與英國在華勢力休戚相關(guān)。但與此同時，相互依存、利益均沾的中西方關(guān)系對海關(guān)機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)運(yùn)作至關(guān)重要。這從保稅關(guān)棧，這一近代海關(guān)新型監(jiān)管模式的運(yùn)行軌跡中體現(xiàn)得尤為明顯。

(一)擱淺——華洋權(quán)益的博弈

在近代中國社會背景下，保稅關(guān)棧的設(shè)立就是海關(guān)系統(tǒng)的一項(xiàng)重大改革，更是以總理衙門、洋商海關(guān)機(jī)構(gòu)在華洋雙方之間權(quán)益博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果。

關(guān)棧是官方核準(zhǔn)開設(shè)的海關(guān)保稅倉棧，為當(dāng)時西方各國商埠所普遍采用。在19世紀(jì)中葉的中國，與各國所簽訂的不平等條約都沒有賦予進(jìn)口貨物享受保稅或保稅存棧的特權(quán)，保稅關(guān)棧仍是一個陌生的概念。最早提出設(shè)立保稅關(guān)棧的是英國商人。1844年2月，英商試圖通過英領(lǐng)事的關(guān)系在開埠不久的上海口岸建立關(guān)棧制度，用以存放未稅進(jìn)口洋貨，此舉遭清政府拒絕。

1868年10月，上海總商會主席?！げㄌ鼐捅６愱P(guān)棧的問題函告赫德，稱商會建議采取一項(xiàng)有助于保稅關(guān)棧建立的臨時性措施。進(jìn)口未稅貨物可暫放或暫存公共碼頭或倉庫，海關(guān)憑該兩處負(fù)責(zé)人出具的收據(jù)作為擔(dān)保，辦理商船結(jié)關(guān)或貨物放行手續(xù)。出口方面，商會則建議海關(guān)在簽發(fā)裝船準(zhǔn)單前關(guān)稅一律付清。商會的建議是“最好的解決辦法就是盡快確立保稅關(guān)棧制度，越快越好”，并建議“保稅關(guān)棧由海關(guān)審批設(shè)立，海關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管存放其間的貨物”*《近代中國海關(guān)起源、活動及事務(wù)重要文件匯編》第六卷，第274頁。。

上海海關(guān)檔案,總稅務(wù)司赫德致江海關(guān)稅務(wù)司Dick文 ,1869年7月28日。對此，赫德的答復(fù)是“個人雖傾向于商會提出的較為成熟的主張，但總理衙門的意見，卻與在上?？诎对O(shè)立保稅關(guān)棧的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)”*《近代中國海關(guān)起源、活動及事務(wù)重要文件匯編》第六卷，第275頁。。至于總理衙門的反對理由，赫德在給時任江海關(guān)稅務(wù)司狄妥瑪并轉(zhuǎn)上海商會的批復(fù)中回答得較為詳盡，要義如下，其一，清政府的立場是稅款應(yīng)足額付訖，設(shè)立保稅關(guān)棧之舉“恐對稅收不利”*總稅務(wù)司赫德致江海關(guān)稅務(wù)司Dick文，1869年7月28日，上海海關(guān)檔案。；其二，保稅制度操作起來非常艱難，它涉及到物權(quán)和私有權(quán)，不僅管制倉庫，而且還管制倉庫內(nèi)存放的未稅貨物，對促進(jìn)商業(yè)不利；其三，貿(mào)易商是否愿意選擇一個延期繳納稅款、將貨主與貨物隔離、在辦理完比目前規(guī)程更為繁瑣的申請與許可后，方能提取貨物的制度？如果讓他們選擇，他們寧可選擇現(xiàn)行制度；其四，作為總稅務(wù)司個人并不反對上海地區(qū)商會將遴選出的貨倉注冊為保稅關(guān)棧，但希望江海關(guān)稅務(wù)司必須清楚“不要再向總理衙門提及此事，不要做出任何由于其他不可知的因素而導(dǎo)致的海關(guān)無法向商界兌現(xiàn)的承諾”，并告知稅務(wù)司狄妥瑪“未經(jīng)本司通知或許可，一律不得對外承諾或擅作主張”。

從中可以看出，作為清政府辦理洋務(wù)及外交事務(wù)的總理衙門，作為隸屬總理衙門、管理全國海關(guān)關(guān)稅及行政事務(wù)的總稅務(wù)司署，作為在通商口岸擁有并行使裁判權(quán)、報關(guān)權(quán)的領(lǐng)事，以及代表貿(mào)易商、洋商利益的商會，對設(shè)立保稅關(guān)棧的態(tài)度和主張雖未達(dá)成一致，但在“共治”的語境下，各方最終選擇了意見的趨同，暫時擱置保稅關(guān)棧計(jì)劃的實(shí)施以及否決保稅關(guān)棧在上?？诎兜脑O(shè)立。

(二)設(shè)立——華洋利益的趨同

自1869年以后，保稅特惠在此后的十幾年并未以法律的形式予以明確。直到1880年3月《中德續(xù)修條約》簽訂。該條約規(guī)定：“中國允，凡中國通商各口，由該監(jiān)督等酌量情形，如系眾洋商情原無礙地方者，該監(jiān)督等妥議章程，自行立關(guān)棧”。*黃序鹓：《海關(guān)通志》，北京：共和印刷局，1929年版，第325頁。這就意味著，根據(jù)條約，洋商可以在中國任何通商口岸，在有利通商而且當(dāng)?shù)丨h(huán)境允許時，享用關(guān)棧特惠。

中德雙方在續(xù)約所附《續(xù)修條約善后章程》第2款中列入下述內(nèi)容：“中國通商口岸如何設(shè)立關(guān)棧，先由上海試辦，即由該監(jiān)督會同總稅務(wù)司酌量情形，妥議章程，由該監(jiān)督等自行設(shè)立”，并規(guī)定“中國通商口岸，如可設(shè)立關(guān)棧先由上海試辦”。 由此，條約及章程以法律形式明確關(guān)棧設(shè)立的基本原則及框架。其中關(guān)鍵的一點(diǎn)在于，關(guān)棧設(shè)立并非小事，須由海關(guān)監(jiān)督會同總稅務(wù)司共同商議，即華洋雙方須在“共治”的框架下致力于保稅關(guān)棧制度的創(chuàng)建。

1887年12月20日，江海關(guān)發(fā)出布告，通知自1888年1月1日起，從上?？诎哆M(jìn)口的洋貨收貨人可任意選擇交稅后提貨，或按照中國政府批準(zhǔn)的關(guān)棧章程將貨存入關(guān)棧延期納稅。該年1月12日，江海關(guān)稅務(wù)司好博遜將訂立的《中國海關(guān)存放貨物關(guān)棧章程》呈總稅務(wù)司。章程明確，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)之保稅貨物關(guān)棧位于中國招商局下段虹口碼頭第14號棧房。至此，上海口岸保稅關(guān)棧正式試辦*江海關(guān)稅務(wù)司好博遜呈總稅務(wù)司赫德,1888年1月12日，中國第二歷史檔案館[六七九(2)1592]。。

(三)推廣——華洋分歧的消弭

保稅關(guān)棧試辦之初，并無起色。其主要原因在于保稅關(guān)棧由招商局一家獨(dú)攬，其所屬倉庫擁有政府頒發(fā)的專用執(zhí)照(《總稅務(wù)司署通令》第437號)。而當(dāng)時經(jīng)政府批準(zhǔn)的另一處，僅獲得火油保稅許可(當(dāng)時尚無散裝火油進(jìn)口，該倉庫為桶裝火油保稅之用)的招商局浦東庫棧?？偠悇?wù)司署曾試圖將此項(xiàng)特權(quán)擴(kuò)展至其他“建筑合格、地點(diǎn)適當(dāng)”的倉庫，但屢遭失敗(第450號通令)。

1901年《辛丑條約》簽訂。為修改稅則，清政府旋即與英國、美國談判商約，進(jìn)一步擴(kuò)大關(guān)棧特惠，允準(zhǔn)外國商人可在任一通商口岸設(shè)立關(guān)棧，供貯存、改裝或存放待運(yùn)貨物之用。同時，為保護(hù)稅收，關(guān)棧的設(shè)立應(yīng)取得中國當(dāng)局批準(zhǔn)，并遵守各項(xiàng)章程，包括中國當(dāng)局根據(jù)商品類別、與海關(guān)距離遠(yuǎn)近及工作時間長短制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，堪稱“邁出其保稅史上第二步”*黃勝強(qiáng)主編：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》第二卷，總稅務(wù)司署通令第4083號,1930年5月29日，北京：中國海關(guān)出版社，2003年，第508-510頁。。

之后，隨著保稅關(guān)棧獨(dú)家經(jīng)營壁壘的消除，華洋利益進(jìn)一步得以融合。保稅關(guān)棧在各通商口岸相繼設(shè)立，從晚清至20世紀(jì)30年代，保稅關(guān)棧幾乎遍布全國各大通商口岸。華北地區(qū)包括秦皇島、天津；膠東地區(qū)包括龍口、煙臺、威海衛(wèi)、青島；華中地區(qū)包括重慶、萬縣、宜昌、沙市、長沙、岳州、漢口、九江；華東地區(qū)包括蕪湖、南京、鎮(zhèn)江、上海、蘇州、杭州、寧波、溫州；華南地區(qū)包括三都澳、福州、廈門、汕頭、廣州、江門、三水；西南地區(qū)包括梧州、南寧、北海、蒙自(河口分關(guān))；東北地區(qū)包括愛琿、哈爾濱、龍井村(今延吉)、安東(今丹東)、大連、牛莊(今營口)。東北地區(qū)六口在日本強(qiáng)占期間暫時閉關(guān)。

抗日戰(zhàn)爭期間，海關(guān)對淪陷區(qū)保稅關(guān)棧的監(jiān)管業(yè)務(wù)一度中斷?？谷諔?zhàn)爭結(jié)束后，海關(guān)恢復(fù)對普通貨物關(guān)棧的監(jiān)管業(yè)務(wù)。1948年，總稅務(wù)司署酌情增減原公用保稅關(guān)棧。至當(dāng)年12月，東北地區(qū)的哈爾濱、安東、龍井村、牛莊、大連，華北地區(qū)的秦皇島、葫蘆島、天津，膠東地區(qū)的煙臺、龍口、威海衛(wèi)、青島，華中地區(qū)的重慶、漢口，華東地區(qū)的南京、上海、寧波、溫州，華南西南地區(qū)的福州、廈門、臺北(設(shè)基隆)、臺南(設(shè)高雄)、汕頭、廣州、江門、三水、梧州、雷州(設(shè)湛江)、北海、瓊州、昆明(河口)等31處均設(shè)有公用保稅關(guān)棧*南京海關(guān)檔案室資料，全宗號六七九(6)卷號 428。。

自《辛丑條約》后，保稅優(yōu)惠的擴(kuò)展除了體現(xiàn)在地域上，還體現(xiàn)其保稅種類上。除普通貨物(主要指一般進(jìn)口貨物)保稅關(guān)棧外，根據(jù)貿(mào)易的發(fā)展需求，海關(guān)還設(shè)立了油類貨物關(guān)棧、特種加工關(guān)棧等。其中，油類關(guān)棧還分火油(煤油)和煉油關(guān)棧兩類；特種加工關(guān)棧分整理貨物關(guān)棧、裝配汽車關(guān)棧、制造貨物關(guān)棧三類，共計(jì)有五種類型的保稅關(guān)棧。甲午戰(zhàn)爭后，規(guī)模較大的火油關(guān)棧有英國殼牌運(yùn)輸貿(mào)易公司設(shè)在廈門嵩嶼專門存放散裝保稅煤油的關(guān)棧。荷蘭火油公司在廈門設(shè)立的火油池棧，存放運(yùn)自蘇門答臘的煤油。英商亞細(xì)亞石油公司在蘇州閶門外丁家巷和萬人碼頭兩地分別設(shè)立的亞細(xì)亞石油公司油棧和亞細(xì)亞洋油堆棧，用作存放保稅火油*江蘇省地方志編纂委員會編：《江蘇省志·海關(guān)志》，南京：江蘇古籍出版社，1998年，第99頁。。美商美孚石油公司在蘇州燈草橋和三板橋分別設(shè)置美孚石油堆棧和美孚洋油棧等*《江蘇省志·海關(guān)志》，第99頁。。20世紀(jì)30年代初，在上海等口岸出現(xiàn)專門用于進(jìn)口未稅洋貨的改裝、分類、篩濾、除垢、洗滌、修剪、漂白、盤絞、裝瓶等簡單整理的整理貨物關(guān)棧。貨物經(jīng)整理后，其包裝式樣或部分狀態(tài)有所改動，但其性質(zhì)并無改變。與此同時，該口岸又出現(xiàn)制造貨物關(guān)棧，專門用于將保稅進(jìn)口的原料加工制成成品后運(yùn)往外洋或者內(nèi)銷。此類貿(mào)易方式類似現(xiàn)在的進(jìn)料或來料加工。

二、“分工合作”的共治內(nèi)容

在1888年公布的《中國海關(guān)存放貨物關(guān)棧章程》中特別明確：“德約允準(zhǔn)在上海試辦關(guān)棧，此舉于船、于貨、于關(guān)、于棧四項(xiàng)，各有應(yīng)遵應(yīng)行之章。”*黃序鹓：《海關(guān)通志》，第325 -335頁。從章程中看出，保稅關(guān)棧的設(shè)立，并非簡單建一個貨棧倉庫，而是一個由船主、貨主、棧主、海關(guān)四方共同參與、華洋雙方共同治理的綜合項(xiàng)目。船主，應(yīng)明晰船載運(yùn)貨物的保稅及非保稅性質(zhì)；貨主，應(yīng)嚴(yán)格遵守貨物存放及進(jìn)出關(guān)棧規(guī)定；棧主，應(yīng)嚴(yán)格按照準(zhǔn)入門檻開設(shè)關(guān)棧；海關(guān)，則以便利與嚴(yán)密的管理手段為商界提供服務(wù)。有關(guān)各方“職責(zé)分明、共治共管”，形成近代海關(guān)保稅關(guān)棧制度“設(shè)立門檻高、貨物進(jìn)出嚴(yán)”以及“個性化、差別化管理”的構(gòu)筑特色。

(一)準(zhǔn)入門檻高

關(guān)棧設(shè)立合規(guī)與否，是華洋各方對關(guān)棧實(shí)施有效“共治共管”的第一步，為此，總稅務(wù)司署曾先后制定過四部有關(guān)關(guān)棧管理章程。雖在不同歷史時期會作些調(diào)整變動，但對共管各方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等都予以充分明確。最早的章程見于1888年江海關(guān)先行先試的《中國海關(guān)存放貨物關(guān)棧章程》。因?yàn)槭堑谝徊?，所以該章程對關(guān)棧的設(shè)置立下了最初的規(guī)矩，定下了管理基調(diào)。要求海關(guān)應(yīng)事先詳細(xì)勘察關(guān)棧設(shè)立的地點(diǎn)、建筑布局以及棧內(nèi)布置等，并經(jīng)棧主呈驗(yàn)保結(jié)及執(zhí)照費(fèi)后簽發(fā)執(zhí)照，準(zhǔn)予注冊。海關(guān)在關(guān)棧內(nèi)配備一名派差，或常住關(guān)棧，或隨時進(jìn)出核對冊簿、稽查貨物。海關(guān)人員可隨時檢查關(guān)棧貨物存放情況，棧主均不得阻撓。保稅關(guān)棧大門均須顯著標(biāo)明“關(guān)棧”字樣。而作為關(guān)棧棧主，也要將各種私章交海關(guān)備案核查，在關(guān)棧貨冊簿詳細(xì)記錄一年內(nèi)進(jìn)出關(guān)棧貨物情況呈報海關(guān)*江海關(guān)稅務(wù)司好博遜呈總稅務(wù)司赫德,1888年1月12日，中國第二歷史檔案館六七九(2)1592。。

1907年中英、中美《續(xù)議通商行船條約》簽訂，英國官員請將某英商之棧改為關(guān)棧，應(yīng)由該口海關(guān)查明，實(shí)系謹(jǐn)慎堅(jiān)固，保無偷漏稅項(xiàng)之虞，始準(zhǔn)所請。該棧須遵海關(guān)制訂關(guān)棧專章輸納規(guī)費(fèi)，至此項(xiàng)規(guī)費(fèi)應(yīng)納若干，按棧離關(guān)遠(yuǎn)近，囤何貨物，并工作早晚，酌情核定；唯所定之章，應(yīng)實(shí)于稅務(wù)、商情兩有裨益*王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第二冊，北京：三聯(lián)書店，1957年，第184-185頁。。對美商之棧改為關(guān)棧規(guī)定如下:“該棧須遵中國為保護(hù)稅課起見隨時所定之關(guān)棧專章輸納公道規(guī)費(fèi)，至此項(xiàng)規(guī)費(fèi)應(yīng)納若干，按棧離關(guān)遠(yuǎn)近，囤何貨物，并工作早晚，酌情核定?！?《中外舊約章匯編》，第184-185頁。

隨著通商各口的陸續(xù)增開以及海關(guān)分卡的相繼設(shè)立，總稅務(wù)司署根據(jù)條約內(nèi)容頒行《海關(guān)關(guān)棧試辦章程》。這是第二部有關(guān)關(guān)棧的管理規(guī)定。相較第一部而言，更為嚴(yán)格。如增加了“關(guān)棧執(zhí)照費(fèi)及監(jiān)管費(fèi)等均由海關(guān)征收，海關(guān)可隨時取消或停止發(fā)放關(guān)棧執(zhí)照且無需聲明理由”等規(guī)定。并且“棧主或其雇員違反規(guī)定，海關(guān)可酌情處以關(guān)平銀5 000兩以下罰金，并撤銷其關(guān)棧執(zhí)照”，以及“普通貨物關(guān)棧所存貨物全部完稅后，海關(guān)暫停關(guān)棧執(zhí)照，棧房視同普通貨棧”等*周念明：《中國海關(guān)之組織及其事務(wù)》，上海：商務(wù)印書館，1933年，第67-83頁。。

南京國民政府成立后，總稅務(wù)司署于1930年重訂《普通關(guān)棧章程草案》，這是第三部章程。對棧主而言，僅有一項(xiàng)變動，即保稅進(jìn)口的貨物如果具有危險性，應(yīng)存入經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)的屬于普通貨物關(guān)棧的危險品專備關(guān)棧，此類關(guān)棧的設(shè)立、注冊等與普通貨物關(guān)棧相同*總稅務(wù)司李度，1934年，南京海關(guān)檔案室。。這是因?yàn)樽?0世紀(jì)30年代開始，出現(xiàn)了特殊種類的保稅關(guān)棧，考慮到棧主們不同的利益訴求，海關(guān)開始對保稅關(guān)棧實(shí)行差別化分類管理模式。

此外，在華洋“共治”的環(huán)境下，海關(guān)與商界就關(guān)棧設(shè)立還達(dá)成某些共識，1931年總稅務(wù)司署發(fā)布通令，允許輪船公司在自置或租賃的自用碼頭劃出一部分地段，以備露天堆存輪船專用的保稅外國煤，該場所即為保稅煤場。海關(guān)在為棧主提供便利的同時，也要求棧主按海關(guān)規(guī)定，設(shè)計(jì)保稅煤場及其出入口的建筑式樣，并嚴(yán)格執(zhí)行章程規(guī)定*關(guān)務(wù)署：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司署統(tǒng)計(jì)科，1937年，第131頁。。一個典型的例子，1934年4月12日, 江海關(guān)稅務(wù)司伯樂德關(guān)于對來自大連的煤是否享有關(guān)棧待遇一事呈復(fù)總稅務(wù)司署，稱“東三省海關(guān)自封閉以來，凡來自東三省之煤，亦準(zhǔn)予卸入保稅關(guān)棧，但如系報運(yùn)進(jìn)口，裝運(yùn)外洋，或各開往外國及中國口岸輪船燃燒之用者，當(dāng)由關(guān)棧提出，進(jìn)口稅必須完納”*江海關(guān)稅務(wù)司伯樂德：《江海關(guān)呈復(fù)關(guān)務(wù)署電1600號》，1934年4月12日，上海海關(guān)檔案館(一)/ 7-228(1)。。與此同時，江海關(guān)專門起草了《煤卸入保稅倉庫適用辦法》轉(zhuǎn)呈總稅務(wù)司。

第三部章程試行時間較短，僅沿用到1934年。這一年，財(cái)政部修訂《普通關(guān)棧章程草案》，改為《海關(guān)關(guān)棧章程》。第四部章程其中的一項(xiàng)規(guī)定對棧主較為有利，體現(xiàn)了“他管”加“棧主自管”的“共管”理念。即普通貨物關(guān)棧所存貨物全部完稅后，海關(guān)可因棧主書面請求，暫停關(guān)棧執(zhí)照。如果棧主需恢復(fù)執(zhí)照，則在執(zhí)照暫停后的1年內(nèi)向海關(guān)提出書面申請。經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，關(guān)棧仍可適用原執(zhí)照，直至執(zhí)照期滿止，并且無需另繳執(zhí)照費(fèi)*總稅務(wù)司李度，1934年通令，南京海關(guān)檔案室。。

這部章程首次將普通貨物關(guān)棧劃分為公用關(guān)棧及私有關(guān)棧。公用關(guān)棧的設(shè)立門檻更高，需要設(shè)在緊靠水岸的碼頭。如果距水岸較遠(yuǎn)處，棧主必須負(fù)責(zé)接送監(jiān)管貨物起卸的海關(guān)人員。如果設(shè)在非水路處，應(yīng)限定在海關(guān)查驗(yàn)區(qū)域內(nèi)。如果在區(qū)域外設(shè)立，必須經(jīng)海關(guān)特許。海關(guān)派員常住關(guān)棧，棧主除提供設(shè)備齊全的房屋外，還須繳納監(jiān)管費(fèi)，并且關(guān)棧的規(guī)費(fèi)也須報經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)。

公用關(guān)棧規(guī)模較大，部分還擁有官方背景。當(dāng)年，漢口、鎮(zhèn)江、蘇州、南京等口相繼設(shè)立公用關(guān)棧。如鎮(zhèn)江口岸兩處公用保稅關(guān)棧分別是中國銀行保稅倉庫和上海商業(yè)儲備銀行保稅倉庫*鎮(zhèn)江關(guān)稅務(wù)司諭第3836號，1934年(月日)，南京海關(guān)檔案室。。金陵關(guān)批準(zhǔn)南京下關(guān)中國銀行和上海商業(yè)儲蓄銀行聯(lián)合設(shè)立兩處公共保稅關(guān)棧，分別是位于江濱英商太古輪船公司場地內(nèi)的“下關(guān)公記第一公用關(guān)?！焙臀挥诮蚱骤F路線8號碼頭背面的“浦口公記第二公用關(guān)?！?，其中下關(guān)保稅倉庫因靠近怡和洋行碼頭,并且在下關(guān)江邊,所以尤為適于存儲保稅貨物*金陵關(guān)稅務(wù)司諭4023號，1934年4月23日，南京海關(guān)檔案室。。之后直到1948年，全國共有31處設(shè)有公用保稅關(guān)棧。

(二)貨物進(jìn)出嚴(yán)

毋庸置疑，關(guān)棧的開設(shè)為商家提供了極大的便利，但對海關(guān)而言，其施政原則永遠(yuǎn)圍繞稅收展開。確保中央政府財(cái)稅來源，這是華洋共事的原則，也是雙方共治的前提和基礎(chǔ)。

自上?？诎堕_設(shè)保稅關(guān)棧后，海關(guān)在對關(guān)棧管理的同時，聯(lián)合棧主、貨主共同對未稅進(jìn)口洋貨的入棧、出棧、儲存、移動等實(shí)行管理和控制。

保稅關(guān)棧初設(shè)時，按照章程，洋貨進(jìn)口，貨主可自行選擇是否將其存入關(guān)棧。如果暫緩付稅，則可暫存保稅關(guān)棧。而土貨則不允許囤入關(guān)棧。貨物存入關(guān)棧時，棧主應(yīng)將貨物情況詳細(xì)填寫在冊簿內(nèi)，并在入棧準(zhǔn)單內(nèi)注明“收到”字樣，交海關(guān)人員核銷。貨主必須將已稅與存棧待稅洋貨分別注明，以便海關(guān)根據(jù)洋貨情況分別發(fā)給完稅驗(yàn)單及囤入關(guān)棧準(zhǔn)單。此外，貨主不得擅自將存棧貨物提出或拆動。如需取樣，則事先向海關(guān)申領(lǐng)拆動準(zhǔn)單，并在海關(guān)監(jiān)管下取樣，同時將取樣過程記錄后交海關(guān)核銷。如果貨主將部分貨物運(yùn)出關(guān)棧，則應(yīng)將貨色、件數(shù)、斤兩、價值、入棧日期、進(jìn)出口船名等情況向海關(guān)申報，并申領(lǐng)完稅驗(yàn)單、出棧準(zhǔn)單及撥貨準(zhǔn)單。貨物自囤入關(guān)棧始至納稅出棧止，僅存12個月。如果期滿后未辦理相關(guān)手續(xù)，則由關(guān)棧代繳關(guān)稅，并按規(guī)定將貨物另移他處*稅務(wù)司好博遜：《江海關(guān)公告279號》， 1887年12月20日，中國第二歷史檔案館六七九(2)1593。。

20世紀(jì)30年代，隨著新關(guān)稅條約的實(shí)施，海關(guān)重訂管理章程草案，對進(jìn)出關(guān)棧貨物實(shí)行更為嚴(yán)格的管理措施。凡是存儲期滿的關(guān)棧貨物，貨主必須按照海關(guān)的估價納稅，并在3日內(nèi)將貨物運(yùn)出關(guān)棧。存入關(guān)棧待出口的洋貨，須完全與其他貨物隔離存放。如4個月后尚未出口，則經(jīng)海關(guān)查驗(yàn)無誤后，允許貨主選擇照章完稅或繼續(xù)存入關(guān)棧，但續(xù)存不得超過8個月*總稅務(wù)司梅樂和：《總稅務(wù)司通令4111號》, 1930年8月25日, 上海海關(guān)檔案館(一)/ 3-22。。如果貨主將洋貨存入公用關(guān)棧，必須先填寫關(guān)棧報單，經(jīng)海關(guān)發(fā)給準(zhǔn)單后，才可以卸貨入棧。如果輪船公司載運(yùn)無主貨物，則必須經(jīng)海關(guān)免驗(yàn)后存入關(guān)棧，海關(guān)在存棧期滿4個月后實(shí)行查驗(yàn)，并由輪船公司照章完稅。如果繼續(xù)存棧，則不得超過8個月。如果貨主需拆動取樣，應(yīng)在海關(guān)人員監(jiān)督下辦理，其所拆包件，應(yīng)按原狀封好。貨物出棧時，海關(guān)按其初入棧時的品質(zhì)及數(shù)量征稅，待查驗(yàn)及征稅手續(xù)完畢后發(fā)給出棧準(zhǔn)單。如果出棧貨物退關(guān)，則須立即運(yùn)回原關(guān)棧,由海關(guān)重新查驗(yàn)。貨主既可申請退關(guān)貨物重入關(guān)棧，也可選擇納稅進(jìn)口，其存儲期限應(yīng)自最初入棧之日起不得超過12個月。若危險品貨物存棧，貨主須將其存入經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)的危險品專備關(guān)棧。除軍火外，海關(guān)對重量約2噸及以上或體積在160立方英尺以上的貨物，準(zhǔn)許在露天靠岸處存放*關(guān)務(wù)署：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司公署統(tǒng)計(jì)科，1937年，第17頁。。

同時，為杜絕偷逃稅款行為的發(fā)生，海關(guān)還規(guī)定，凡由公用關(guān)棧報運(yùn)出棧的進(jìn)口貨物，海關(guān)應(yīng)按貨物初入棧時的狀態(tài)及數(shù)量征稅。如果貨物存棧期間因不可抗力而遭致?lián)p失，海關(guān)才可根據(jù)貨物受損程度酌情減免稅款。

(三)個性化分類管理

保稅關(guān)棧并非僅用于存放一般貿(mào)易進(jìn)口的普通未稅貨物，而是根據(jù)不同的貿(mào)易需求，在中央政府、海關(guān)、商家合力推波助瀾下，對不同的進(jìn)口貨品采取分類管理模式，為商界提供個性化的服務(wù)。

1895年甲午戰(zhàn)爭結(jié)束后，總理衙門允許各口安裝油棧設(shè)備，用以儲存散裝火油?？偠悇?wù)司署為此頒布《火油池棧專章》，規(guī)定，若棧主申請?jiān)O(shè)立火油池棧，須先經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)并取得執(zhí)照。棧主每月必須繳納關(guān)平銀100兩，用于海關(guān)人員監(jiān)管火油關(guān)棧所需。擁有火油關(guān)棧執(zhí)照的洋商一般實(shí)力較強(qiáng)，如瑞記洋行(其為俄國石油公司代理商)、美怡林克公司(其為英荷石油公司代理商)等。國定稅則實(shí)施后，稅率提高?？偠悇?wù)司署重新修訂《火油類關(guān)棧章程》，提供了更加個性化的服務(wù)，包括允許將存儲火油類關(guān)棧分為存儲散裝油油池、存儲桶裝油棧房、存儲鉛片及其他制桶原料棧房三種，并分別實(shí)行不同的管理辦法*總稅務(wù)司梅樂和：《財(cái)政部關(guān)務(wù)署指令第3275號令》，1930年8月16日，上海海關(guān)檔案館(一)/ 3-22。。此外，火油關(guān)棧屬于私有關(guān)棧，棧主或租賃人除呈繳相當(dāng)保結(jié)外，還須繳納相當(dāng)于稅款的保證金。

另外幾種保稅關(guān)棧的開設(shè)始于20世紀(jì)30年代，包括煉油類關(guān)棧、整理貨物關(guān)棧、汽車裝配關(guān)棧、特種加工關(guān)棧。*周念明：《中國海關(guān)之組織及其事務(wù)》，第60-90頁。

1933年，煉油關(guān)棧設(shè)立，總稅務(wù)司署為此頒布《煉油關(guān)棧章程》，規(guī)定煉油關(guān)棧系為油池關(guān)棧所儲的原油提煉汽油、煤油的處所，以自用關(guān)棧為限，并且非經(jīng)海關(guān)書面核準(zhǔn)，煉油關(guān)棧不得改作他用*總稅務(wù)司梅樂和：《總稅務(wù)司通令第4756號》,1933年12月7日，上海海關(guān)檔案館(一)/ 3-25。。對煉油關(guān)棧的設(shè)立，海關(guān)也有嚴(yán)格要求，如，必須設(shè)在經(jīng)地方主管官廳核準(zhǔn)的地點(diǎn)，棧主須向當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)申請，并經(jīng)稅務(wù)司呈報總稅務(wù)司署轉(zhuǎn)呈財(cái)政部關(guān)務(wù)署核準(zhǔn)。海關(guān)對煉油全過程實(shí)行監(jiān)管，并隨時檢查煉油關(guān)棧各項(xiàng)簿冊*1933年11月21日通令，南京海關(guān)檔案室。。

同期，在上海等口岸出現(xiàn)專門用于進(jìn)口未稅洋貨的改裝、分類、篩濾、除垢、洗滌、修剪、漂白、盤絞、裝瓶等簡單整理的整理貨物關(guān)棧，類似于現(xiàn)在的來料裝配業(yè)務(wù)*周念明：《中國海關(guān)之組織及其事務(wù)》，第60-90頁。。

貨物經(jīng)整理后，其包裝式樣或部分狀態(tài)有所改動，但其性質(zhì)并無改變。1931年，財(cái)政部關(guān)務(wù)署首次頒行《特種加工關(guān)棧章程》，允許棧主將整理貨物關(guān)棧設(shè)在原有公用或私用關(guān)棧內(nèi)，但必須劃分不同的功能區(qū)域。商人將經(jīng)過整理后的貨物報運(yùn)進(jìn)口時，必須按整理后的狀態(tài)及價值完稅。

另一種更為復(fù)雜的保稅關(guān)棧專門用于將保稅進(jìn)口的汽車配件及其他材料裝配成成品車輛，屬私有關(guān)棧。1932年，財(cái)政部關(guān)務(wù)署首次頒行《裝配汽車關(guān)棧章程》，規(guī)定廠家設(shè)立裝配汽車關(guān)棧，均應(yīng)呈請當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)稅務(wù)司核準(zhǔn)，棧主必須在海關(guān)監(jiān)管下裝配汽車，并在呈請書內(nèi)詳細(xì)記錄裝配汽車的名稱、模型、式樣、馬力等內(nèi)容，同時還須附關(guān)棧圖樣，詳細(xì)說明關(guān)棧地址、附近的道路及建筑物等情況。稅務(wù)司在呈請書上加注意見后呈報總稅務(wù)司轉(zhuǎn)呈關(guān)務(wù)署核準(zhǔn)，海關(guān)對裝配汽車的全過程實(shí)行監(jiān)管*關(guān)務(wù)署：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司署統(tǒng)計(jì)科1937年。。

自20世紀(jì)30年代起，上海口岸開始出現(xiàn)制造貨物關(guān)棧，專門用于將保稅進(jìn)口的原料加工制成成品后運(yùn)往外洋或者內(nèi)銷。此類貿(mào)易方式類似現(xiàn)在的進(jìn)料加工。1936年，座落在上海閘北橫浜路1097號的美亞織綢廠向外洋出口一批由保稅進(jìn)口原料織造而成的人造絲織品?？偠悇?wù)司署為此令江海關(guān)制訂相關(guān)管理辦法。江海關(guān)草擬《保稅制造貨物關(guān)棧章程》，并向總稅務(wù)司署建議，海關(guān)應(yīng)令棧主繳納一定數(shù)額的擔(dān)保金或現(xiàn)金押款，用以擔(dān)保保稅制造貨物關(guān)棧貨物的存儲和轉(zhuǎn)運(yùn)，以減少對稅收的影響*關(guān)務(wù)署：《海關(guān)法規(guī)匯編》，海關(guān)總稅務(wù)司署統(tǒng)計(jì)科1937年。。該章程后由總稅務(wù)司署呈報關(guān)務(wù)署修改，并經(jīng)與國家稅則委員會商議后正式制定，定名為《保稅制造貨物關(guān)棧暫行管理章程》，令江海關(guān)試行1年。章程規(guī)定，海關(guān)須監(jiān)管保稅原料入棧、成品制造及成品出棧過程，有權(quán)決定監(jiān)管范圍和方式。制造貨物關(guān)棧的棧址須經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，其房屋位置須完全隔離，以防止非法運(yùn)出原料和成品。若成品內(nèi)銷，須經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，其內(nèi)銷部分不得超過生產(chǎn)總額的三分之一*總稅務(wù)司給江海關(guān)第24463 / 149033號指令,1933年10月21日，上海海關(guān)檔案館((一)/ 7-153(2))。。

綜上所述，盡管在中國設(shè)立保稅關(guān)棧制度是外國商人長期追逐的目標(biāo)，并且在其設(shè)立過程中，中外雙方奪取關(guān)?；I備權(quán)、開辦權(quán)、管理權(quán)的斗爭也始終未曾停歇，也正如時任招商局會辦馬建忠致電《字林西報》所述“管理關(guān)棧系中國自主之權(quán)，他人何可干預(yù)”，但這一切似乎并未阻止保稅關(guān)棧從請?jiān)O(shè)到運(yùn)作的進(jìn)程，更未影響到作為一項(xiàng)新型的貿(mào)易業(yè)態(tài)以及與之配套的貨物監(jiān)管制度本身所具有的前瞻性、合理性、可行性。而這項(xiàng)制度就當(dāng)時而言從設(shè)計(jì)到實(shí)施，始終貫穿華洋共治的精神內(nèi)核、華洋共事的施政原則，以及華洋依存的合作關(guān)系，始終走在“改革開放前沿”，并與國際做法相接軌，在當(dāng)時的歷史背景下，保稅關(guān)棧制度的構(gòu)筑對進(jìn)出口貿(mào)易、對商界都帶來重要的意義和影響。