林修鳳

從1948年4月30日發(fā)出成立民主聯(lián)合政府的號召，到1949年10月民主聯(lián)合政府開始運轉(zhuǎn)，中國共產(chǎn)黨真正做到了言行一致、不打折扣。這是中國共產(chǎn)黨講政治誠信的一個成功范例。

從1948年4月30日中共中央發(fā)布《紀念“五一”勞動節(jié)口號》（簡稱“五一口號”）算起，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度已經(jīng)建立70周年了。《紀念“五一”勞動節(jié)口號》共23條，其中第五條的內(nèi)容為：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府！”這一號召的內(nèi)容很短，包括標(biāo)點符號在內(nèi)僅51個字符，但要準(zhǔn)確理解其內(nèi)容，需要具有一定的知識儲備，其中的關(guān)鍵點是三個名詞，即：政治協(xié)商會議、新政治協(xié)商會議、聯(lián)合政府。本文擬詳細介紹這三個名詞，目的是為了加深對“五一口號”的理解，以此紀念“五一口號”發(fā)布70周年。

一、政治協(xié)商會議

（一）國民大會與“五五憲草”

按照孫中山的軍政、訓(xùn)政、憲政的建國順序，國民黨在北伐勝利后開始了以黨治國的訓(xùn)政。訓(xùn)政是有時間限制的，不能無限期一黨專政。按照孫中山的設(shè)想，訓(xùn)政期為六年。這樣，從1928年算起，理論上國民黨要在1934年結(jié)束訓(xùn)政，轉(zhuǎn)入憲政。從訓(xùn)政階段轉(zhuǎn)入憲政階段，必須召集經(jīng)過普選產(chǎn)生的國民大會，制定憲法。

由于各種主客觀原因，國民黨一再推遲召開國民大會制定憲法的時間。1932年12月的國民黨四屆三中全會決定于1935年3月召開國民大會制定憲法，未實行；1935年12月的五屆一中全會決定于1936年5月5日公布憲法草案并于11月12日召開國民大會，1936年5月5日國民政府如期公布《中華民國憲法草案》（史稱“五五憲草”），但國民大會沒有如期召開，原擬推到1937年召開，后因抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)而無限期推遲；1939年11月的五屆六中全會決定于1940年6月底以前完成國民大會代表的選舉并于11月12日召開國民大會，又未實行；1943年9月的五屆十一中全會決定在抗戰(zhàn)勝利后一年內(nèi)召開國民大會實施憲政；1945年5月國民黨六大宣布于1945年11月12日召集國民大會，通過憲法，結(jié)束訓(xùn)政，還政于民，后因抗戰(zhàn)勝利、重慶談判、政治協(xié)商會議等因素又未實行；1946年7月3日，國防最高委員會下令于1946年11月12日召開制憲國民大會，1946年11月15日第一次國民大會在中共、民盟抵制的情況下開幕并于12月25日通過《中華民國憲法》，該憲法于1947年1月1日公布、12月25日起施行，從而形式上結(jié)束訓(xùn)政、實行憲政。

（二）重慶談判和“雙十協(xié)定”

1945年8月15日，日本宣布無條件投降。國共如何避免內(nèi)戰(zhàn)成了迫在眉睫急需解決的事。8月14日、20日、23日，蔣介石三次電邀毛澤東赴重慶談判。在蘇聯(lián)的敦促下，8月25日，毛澤東同意親赴重慶談判。

1945年8月28日，毛澤東、周恩來、王若飛一行飛抵重慶。經(jīng)過一個多月的談判（邊打仗邊談判），10月10日，國共雙方代表簽署《政府與中共代表會談紀要》（通常稱“雙十協(xié)定”），“雙方同認蔣主席所倡導(dǎo)之政治民主化、軍隊國家化及黨派平等合法，為達到和平建國必由之途徑?！睍劶o要共12條，其中有6條是各自表述意見（根本沒有形成共識），特別在軍隊和解放區(qū)兩個實質(zhì)性問題上沒有達成一致。唯一具有可操作性的是第二條：“關(guān)于政治民主化問題，一致認為應(yīng)迅速結(jié)束訓(xùn)政，實施憲政，并應(yīng)先采必要步驟，由國民政府召開政治協(xié)商會議，邀集各黨派代表及社會賢達協(xié)商國是，討論和平建國方案及召開國民大會各項問題。”

（三）政治協(xié)商會議的名稱由來

1944年9月15日，林伯渠在國民參政會三屆三次會上提出：“希望國民黨立即結(jié)束一黨統(tǒng)治的局面，由國民政府召集各黨、各派、各抗日部隊、各地方政府、各人民團體的代表，開國是會議，組織各抗日黨派聯(lián)合政府?！边@是中共首次公開提出聯(lián)合政府的主張；10月10日，周恩來要求成立聯(lián)合統(tǒng)帥部。國民黨不同意共產(chǎn)黨關(guān)于聯(lián)合政府和聯(lián)合統(tǒng)帥部的主張，只表示共產(chǎn)黨可以參加政府和參加軍委會。國民黨政治體制的核心是黨治，以黨治國，以黨訓(xùn)政，黨權(quán)高于政府。在國民黨“黨治不動”的前提下參加政府，中共在政府中的地位只能是客人，實際上是國民黨以主人的地位請幾個客；反過來，聯(lián)合政府的核心則是廢除黨治，各黨派在政府中的地位平等。聯(lián)合政府與參加政府的根本區(qū)別就在于是否廢除黨治。1945年1月11日，毛澤東向調(diào)停人赫爾利提出：“在重慶召開國是會議的預(yù)備會議，此種預(yù)備會議應(yīng)有國民黨、共產(chǎn)黨、民主政團同盟三方代表參加，并保證會議公開舉行?！敝泄惨哉匍_“黨派會議”（國是會議的預(yù)備會議）的方式，團結(jié)民主同盟一起去爭取“聯(lián)合政府”。國民黨談判代表王世杰于1945年2月3日回以“政治咨詢會議”的名稱，以便容納無黨派人士參加會議。1945年6月26日，第三方面的褚輔成、黃炎培、冷遹、王云五、傅斯年、左舜生、章伯鈞等7位參政員提出一個方案，由政府迅速召集“政治會議”，討論國民大會問題。這樣一來，就有了三個名稱：共產(chǎn)黨提的黨派會議、國民黨提的政治咨詢會議、第三方面提的政治會議。

1945年9月10日至12日，重慶談判期間，國共雙方舉行第3至第5次會談，根據(jù)國民黨方面張治中的建議，政治會議的名稱最終確定為“政治協(xié)商會議”。

（四）政治協(xié)商會議的人員組成及議事規(guī)則

政治協(xié)商會議的代表名額，最初是由周恩來在1945年9月10日重慶談判第3次會談中提出的：國民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟、無黨派四個方面各9個名額，外加蔣介石，共37人。民主同盟是由三黨（青年黨、國家社會黨、第三黨）、三派（救國會、職教社、鄉(xiāng)建派）組成的，其中青年黨實力最強。青年黨較為傾向于國民黨，第三黨、救國會較為傾向于共產(chǎn)黨，國家社會黨、職教社、鄉(xiāng)建派較為中立。青年黨要求民主同盟把9個名額中的5個給他，從而造成民主同盟內(nèi)部名額分配的難題。最后在周恩來的協(xié)調(diào)下，國民黨讓1個、共產(chǎn)黨讓2個、另追加2個名額共5個名額給青年黨，民主同盟維持9個名額不變。1945年10月21日，確定名額如下：國民黨8人，共產(chǎn)黨7人，民主同盟9人，青年黨5人，無黨派9人，五方共38人。

政治協(xié)商會議的議事規(guī)則：所有議案均需經(jīng)五個方面一致同意方能通過。也就是說，任何一方均享有否決權(quán)，議案的通過不是取決于多數(shù)，從而保障了少數(shù)派的意見亦可得到尊重。在議事時，妥協(xié)是必須的，否則將一事無成。

（五）政治協(xié)商會議的成果

按照1945年10月10日《政府與中共代表會談紀要》第二點的約定，政治協(xié)商會議的議題為和平建國方案、國民大會問題。到1946年1月10日（該日國共雙方同時頒發(fā)停戰(zhàn)令）政治協(xié)商會議正式開會時，議題增至5項：改組政府問題、共同綱領(lǐng)問題、軍事問題、國民大會問題、憲法草案問題。經(jīng)過多方妥協(xié)，最終達成：

關(guān)于改組政府問題：多數(shù)黨不超過半數(shù)名額，國民政府委員共40名（國民黨1/2、非國民黨1/2），國民黨20名，另外20名由其他黨派和無黨派人士擔(dān)任（未規(guī)定國民政府委員須經(jīng)國民黨中執(zhí)會通過）；普通議案由半數(shù)以上委員通過，重要議案須經(jīng)2/3以上委員通過；贊成與反對票數(shù)相等時，政府主席參加投票。

關(guān)于共同綱領(lǐng)（又稱和平建國綱領(lǐng)、施政綱領(lǐng)）問題：各方均同意遵奉三民主義為建國之最高指導(dǎo)原則，在蔣主席領(lǐng)導(dǎo)之下建設(shè)統(tǒng)一、自由、民主之新中國。

關(guān)于軍事問題，最后軍事小組通過兩項原則：軍黨分離、軍政分離，即：在軍隊內(nèi)，軍人可以有黨籍，但不得有黨團組織，也不得有黨派活動；軍隊在駐地不與當(dāng)?shù)卣伟l(fā)生任何關(guān)系，只能進行訓(xùn)練，不負責(zé)地方防務(wù)，軍隊供給由中央統(tǒng)一籌劃。

關(guān)于國民大會問題：代表總額2050人；原區(qū)域和職業(yè)代表1200人仍然有效，除已經(jīng)選出的960人外，余下的240人繼續(xù)選；臺灣、東北地區(qū)原無代表，新增150名代表；國民黨中央委員460個名額加上政府指定的240個名額共有700個名額，政府和國民黨把700個名額全部拿出來分配給各方面（內(nèi)定國民黨220名、共產(chǎn)黨190名、青年黨100名、民主同盟120名、社會賢達70名）；國民大會召開日期定在1946年5月5日。

關(guān)于憲法草案問題：政協(xié)只定一個“憲草修改原則”，在政協(xié)會議閉幕后成立一個“憲草審議委員會”（五個方面各出5人另加專家10人共35人）對“五五憲草”作具體修改，制成《“五五憲草”修正案》提交國民大會采納。國民黨主張總統(tǒng)制、五權(quán)制，在野各方主張內(nèi)閣制、國會制、地方自治。最后各方采納了張君勱的方案：選民直接行使四權(quán)，名曰國民大會（無形國大）；立法院為最高立法機關(guān)；行政院為最高行政機關(guān)，對立法院負責(zé)（內(nèi)閣制）；如立法院對行政院不信任時，行政院或者辭職或者提請總統(tǒng)解散立法院；省得制定省憲。

1946年1月31日下午，上述五項議案全部獲得一致通過。

1946年2月25日，由張治中、周恩來、馬歇爾組成的軍事三人小組達成《關(guān)于軍隊整編及統(tǒng)編中共軍隊為國軍之基本方案》，該方案規(guī)定：以12個月的時間，將全國陸軍整編為108個師，每師不得超過1.4萬人，其中國軍90個師、共軍18個師；此計劃完成后，再以6個月的時間，將全國陸軍縮編為60個師，其中國民黨部隊為50個師，中共部隊10個師。3月27日又達成東北停戰(zhàn)協(xié)定。

政治協(xié)商會議的成功舉行，似乎中國的問題已經(jīng)解決了，其實不然。關(guān)于改組政府為對半開的聯(lián)合政府，國民黨高層內(nèi)大多數(shù)人都不接受；憲草修改原則把總統(tǒng)制改為內(nèi)閣制，沒有照顧到蔣介石的利益，使最有實力的蔣介石處于尷尬的位置（如蔣欲為總統(tǒng)，地位較穩(wěn)但無實權(quán)；如欲為行政院長，較有實權(quán)但地位不穩(wěn)，有倒閣的危險），有如1912年同盟會對待大總統(tǒng)袁世凱那樣，因人立法，實不足取。在1946年3月1日至17日舉行的國民黨六屆二中全會上，參加政治協(xié)商會議的8位國民黨代表受到全會的責(zé)難，攻擊的重點在于憲草修改原則。國民黨六屆二中全會勉強接受了政治協(xié)商會議的4個決議，但對憲草修改原則這個決議進行了修改；而中共則堅決反對任何修改。這樣就形成了一個政治死結(jié)。這樣的政治死結(jié)只有靠戰(zhàn)爭解決了。

二、新政治協(xié)商會議（中國人民政治協(xié)商會議）

國共內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)后，政治協(xié)商會議的5個決議都成了具文。

以民主同盟為代表的第三方面的日子越來越不好過。1947年10月27日，南京國民政府宣布民盟為非法團體，11月6日，民主同盟總部被迫發(fā)表解散公告。

對于將來是否讓民主黨派繼續(xù)存在，毛澤東對這個問題的認識有一個變化過程。1947年11月30日（即在民主同盟被迫解散24天之后），毛澤東致電斯大林，提出：“隨著民盟的解散，中國中小資產(chǎn)階級民主黨派已不復(fù)存在。民盟中有同情我們黨的人，雖然它的多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人是動搖分子。他們迫于國民黨的壓力解散了同盟，從而表明了中等資產(chǎn)階級的軟弱性。在中國革命取得徹底勝利的時期，要像蘇聯(lián)和南斯拉夫那樣，所有政黨，除中共外，都應(yīng)離開政治舞臺，這樣做會大大鞏固中國革命?！?948年3月15日，毛澤東給斯大林寫信，提出成立中國中央政府和吸收自由資產(chǎn)階級的代表參加政府的想法。斯大林于1948年4月20日回電表示，贊成毛澤東3月15日的想法、否定毛澤東1947年11月30日的意見。

1948年4月30日，中共中央發(fā)出“五一口號”，“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府！”換句話說，就是“國民黨不肯牽頭搞對半開的聯(lián)合政府，我共產(chǎn)黨愿意牽頭搞對半開的政府?！边@一號召對處于逆境中的民主黨派來說可謂是雪中送炭之舉。

按照“五一口號”的邏輯，新的政治協(xié)商會議仍然是一種預(yù)備會的性質(zhì)，目的是討論并實現(xiàn)召集人民代表大會（取代“國民大會”），然后由人民代表大會產(chǎn)生民主的聯(lián)合政府。后來在執(zhí)行過程中，考慮到經(jīng)過普選產(chǎn)生人民代表大會的條件不具備，就把新政治協(xié)商會議的規(guī)模擴大，增加新政治協(xié)商會議的代表性，以便讓新政治協(xié)商會議代行人民代表大會的職權(quán)。

1949年6月15日，新政協(xié)籌備會正式成立，由共產(chǎn)黨及各民主黨派、各人民團體、無黨派民主人士、產(chǎn)業(yè)界、文化界、教育界、少數(shù)民族及國外華僑等共23個單位組成，共134人?；I備會在常委會（21人）下設(shè)6個工作小組，分別負責(zé)擬定參加新政協(xié)的單位及代表名額、起草新政協(xié)組織條例、起草共同綱領(lǐng)草案、擬定政府方案、起草大會宣言、擬定國旗國徽國歌方案等。劉少奇在1949年7月4日寫給聯(lián)共（布）中央并斯大林的報告中對新政協(xié)籌備會134人進行了分析，“其中黨員43人，肯定跟我們前進的進步人士48人，中間人士43人，其中中間偏右的只有12人?！?/p>

1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平開幕。出席大會的有黨派代表14個單位（正式代表142人、候補代表23人），區(qū)域代表9個單位（正式代表102人、候補代表14人），軍隊代表6個單位（正式代表60人、候補代表11人），團體代表16個單位（正式代表206人、候補代表29人），共45個單位，正式代表510人、候補代表77人，以及特別邀請代表75人，共計662人。中共黨員在代表中占多數(shù)。9月30日，政協(xié)全體會議選舉政協(xié)第一屆全國委員會180人。10月9日，政協(xié)全國委員會選舉毛澤東為主席，周恩來、李濟深、沈鈞儒、郭沫若、陳叔通為副主席。

新政協(xié)全體會議每三年召集一次，其議事規(guī)則為：“中國人民政協(xié)全體會議，須有參加代表過半數(shù)的出席，始得開會；須有出席代表過半數(shù)的同意，始得通過決議?！保ā吨袊嗣裾螀f(xié)商會議組織法》第八條）在普選的全國人民代表大會召開以前，中國人民政協(xié)全體會議（不是中國人民政協(xié)全國委員會）執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)（《中國人民政治協(xié)商會議組織法》第七條第三項）。

三、聯(lián)合政府

為了保證蘇聯(lián)與西方的合作基礎(chǔ)，為了在蘇聯(lián)周邊建立起穩(wěn)定的安全帶，斯大林在第二次世界大戰(zhàn)后期全面推行一項“聯(lián)合政府”政策：在西方的勢力范圍內(nèi)，勸告共產(chǎn)黨放下武器，加入以資產(chǎn)階級政黨為核心的聯(lián)合政府；在自己的勢力范圍內(nèi)，允許資產(chǎn)階級和小資產(chǎn)階級政黨進入由共產(chǎn)黨掌控的聯(lián)合政府。1945年8月20日或21日，蘇聯(lián)給中共中央發(fā)電報，要求中國不要打內(nèi)戰(zhàn)，要求毛澤東應(yīng)赴重慶進行和談，也是這個聯(lián)合政府政策的一部分。不過，斯大林的聯(lián)合政府政策最初的失敗卻發(fā)生在中國，因為中國共產(chǎn)黨不肯像法共那樣遵莫斯科之令放下武器。斯大林最初設(shè)想的以國民黨為首的聯(lián)合政府沒有實現(xiàn)（1945年），最終實現(xiàn)的是以共產(chǎn)黨為首的聯(lián)合政府（1949年）。

1949年9月30日成立的中華人民共和國中央人民政府，完全是按照對半開聯(lián)合政府的思路來安排人事的。

中央人民政府6位副主席，非中共人士3位，占50%。中央人民政府56位委員，非中共人士27位，占48.2%。

其他機關(guān)如最高人民法院、最高人民檢察院、人民革命軍事委員會、政務(wù)院及其30個工作部門均是如此。

從1948年4月30日發(fā)出成立民主聯(lián)合政府的號召，到1949年10月民主聯(lián)合政府開始運轉(zhuǎn)，中國共產(chǎn)黨真正做到了言行一致、不打折扣。這是中國共產(chǎn)黨講求政治誠信的一個成功范例。

（作者為福建農(nóng)林大學(xué)國資處處長、研究員）