王娜

【摘要】民族地區(qū)的扶貧工作一直是我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，而金融扶貧無疑是眾多精準(zhǔn)扶貧手段中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文以涼山州為例，總結(jié)了當(dāng)前涼山州金融精準(zhǔn)扶貧面臨的問題，并從主體角度分析了問題產(chǎn)生的原因，繼而從制度設(shè)計(jì)和法律保障層面對涼山州金融扶貧提出建議，以助推其法治進(jìn)路。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；金融扶貧；法治

一、引言

民族地區(qū)的扶貧工作一直以來都是我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，打贏這場扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)關(guān)乎全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時對維系民族友好關(guān)系也具有重要意義。而金融手段無疑是眾多精準(zhǔn)扶貧手段中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。金融扶貧將傳統(tǒng)的救濟(jì)扶貧轉(zhuǎn)化為資本扶貧，不僅可以促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力的增長，實(shí)現(xiàn)金融資產(chǎn)的保值增值；同時，金融資產(chǎn)的增加也能夠?yàn)榻鹑谫Y源的再投入提供更大的資金來源，形成扶貧資金的良性循環(huán)。

四川省涼山州是全國最大的彝族聚居區(qū)，也是全國全省脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，截至2018年，全州貧困人口仍有49.07萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)11.03%。該地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，“二元化”特性嚴(yán)重，且具有貧困人口多、程度深、因素廣以及扶貧難度大等特點(diǎn)。改革與創(chuàng)新金融扶貧模式，兼顧相關(guān)的法律制度設(shè)計(jì)以防控潛在風(fēng)險(xiǎn)，來推進(jìn)涼山州金融精準(zhǔn)扶貧的法治進(jìn)程，已經(jīng)變得刻不容緩。

二、涼山州金融精準(zhǔn)扶貧面臨的問題

涼山州的扶貧工作雖然取得了一定的成果，但在多種內(nèi)外因作用下，金融扶貧的進(jìn)展仍具有不小的阻礙，存在一系列問題。

（一）金融體系不健全，信息不對稱

在我國金融體系深化改革的大背景下，大部分的國有銀行，包括國有四大行在內(nèi)的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)逐步從鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場撤離，通常只在縣級行政區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。涼山州的情況也不例外，服務(wù)于農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)相對較少，整體的金融扶貧參與度低，且由于資本的趨利性，金融資金外流現(xiàn)象嚴(yán)重。而現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)也以地方性銀行和郵政儲蓄銀行為主，但此類銀行因其自身效益和存貸比限制，可貸資金有限，扶貧力度不夠。

此外，金融機(jī)構(gòu)和扶貧對象之間的信息無法有效對接，導(dǎo)致扶貧資金難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放，也難以在投放后進(jìn)行實(shí)時跟蹤。

（二）金融服務(wù)產(chǎn)品單一，扶貧精準(zhǔn)度不高

由于涼山州的經(jīng)濟(jì)模式較為單一，貧困戶主要從事以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因而金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)仍以傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)為主，針對扶貧對象提供的服務(wù)類型主要為小額貸款。在其他生產(chǎn)要素沒有納人可抵押的范疇的情況下，金融扶貧的發(fā)展也不可避免受到制約。考慮到貧困戶自身經(jīng)濟(jì)條件，傳統(tǒng)的抵押擔(dān)保貸款對其具有較大壓力，同時鑒于對貧困戶的信用和經(jīng)濟(jì)效益等因素的考量，盲目推廣免抵押、免擔(dān)保信用貸款，勢必會加大金融機(jī)構(gòu)的放貸風(fēng)險(xiǎn)，從而無法保障扶貧資金安全。

精準(zhǔn)扶貧要求“六個精準(zhǔn)”，這意味著要根據(jù)不同的致貧原因，對不同的貧困戶有針對地采取扶貧措施。涼山州貧困人口多且人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，僅靠政府進(jìn)行層層認(rèn)定，難免在信息傳遞過程中造成結(jié)果失真的情況，這將直接導(dǎo)致扶貧對象不精準(zhǔn)。此外，據(jù)調(diào)查得知，因病、因殘等原因致貧的人員，往往會被排斥在金融扶貧措施之外，難以得到幫助。

（三）金融監(jiān)管制度不完善，缺乏法律保障

在實(shí)際操作中，金融機(jī)構(gòu)對信貸資金使用的各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督存在困難。一方面是由于金融監(jiān)管人員對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和面向農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)熟悉度存在欠缺，另一方面是因?yàn)榉鲐殞ο鬀]有詳細(xì)的會計(jì)賬目，金融機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確了解資金的使用去向和使用數(shù)量。而針對上述問題，相關(guān)監(jiān)管制度并未做出相應(yīng)的有效的完善。

此外，我國當(dāng)前的金融扶貧工作主要通過行政政策來予以規(guī)制，農(nóng)村金融立法散亂，扶貧立法缺失。而具有隨意性的多變的政府政策難以為具有高風(fēng)險(xiǎn)性的金融領(lǐng)域提供一個穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，在監(jiān)管、權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的法律制度缺失的情況下，金融扶貧工作制度化、長效化也將難以得到保障。

三、從主體角度分析涼山州金融精準(zhǔn)扶貧問題的原因

（一）從國家角度

相對來說，國家金融扶貧政策更側(cè)重于微觀層面，而沒有從宏觀層面改變涼山州基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣等根本的生存狀況，致使返貧風(fēng)險(xiǎn)高。

從立法層面來看，關(guān)于金融精準(zhǔn)扶貧的法律法規(guī)的缺位，導(dǎo)致扶貧工作在眾多重要環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的法律保障，而難以實(shí)現(xiàn)制度化和長效化。

（二）從金融機(jī)構(gòu)角度

在征信體系不完善，道德機(jī)制缺失的大背景下，加之涼山州貧困地區(qū)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，固定資產(chǎn)較少且品種單一，可變現(xiàn)能力較差，這使得金融信貸風(fēng)險(xiǎn)增大，扶貧資金回收難度加大，打壓了金融機(jī)構(gòu)參與到精準(zhǔn)扶貧工作中的積極性。由于資本的趨利性，金融機(jī)構(gòu)往往通過要求農(nóng)戶提供足額的易變現(xiàn)的抵押物、提高農(nóng)戶的融資資金價格或者延長貸款審批程序等手段降低風(fēng)險(xiǎn)，這導(dǎo)致很多貧困主體直接被排除在金融扶貧措施之外，使得貧困地區(qū)貸款實(shí)際發(fā)生率較低。

（三）從貧困主體角度

從受教育水平看，涼山州貧困人口文化程度較低，從年齡結(jié)構(gòu)看，老齡化程度較高，這意味他們的自我發(fā)展能力有限，難以掌握現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，難以以科技手段改變原有的生產(chǎn)方式。此外，一些貧困戶“等、靠、要”思想嚴(yán)重，對精準(zhǔn)扶貧貸款認(rèn)識不清，將扶貧貸款和無償?shù)姆鲐氋Y金混為一談，大大加重了金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。還有些貧困戶在拿到扶貧貸款后，只將部分貸款用于生產(chǎn)經(jīng)營，反而將剩余資金存人銀行賺取利息，大大降低了扶貧資金的使用效率。

四、完善涼山州金融精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計(jì)和法律保障的建議

通過對涼山州當(dāng)前金融精準(zhǔn)扶貧存在的問題及其原因分析，我們可以從制度設(shè)計(jì)和法律保障兩個方面對其加以完善，以助推涼山州金融扶貧的法治進(jìn)路。

（一）健全金融體系，發(fā)展多元的金融產(chǎn)品

為少數(shù)民族貧困地區(qū)提供金融支持和保障的前提是要有健全的金融體系，這就要求拓寬金融服務(wù)渠道，增加金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)，并推廣網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，使貧困戶可以更便捷地享受金融幫扶。

其次，金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)金融創(chuàng)新和研發(fā)，提供更加多元的金融產(chǎn)品。例如拓寬抵押擔(dān)保渠道，將其他生產(chǎn)要素納人可抵押的范疇，如土地承包經(jīng)營權(quán)。創(chuàng)新小額信貸業(yè)務(wù)，因地制宜確定適合本區(qū)域的貸款利率和貸款期限，并簡化貸款程序。針對不同的貧困戶，提供不同的貧困產(chǎn)品，使精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處。此外，金融扶貧可以與民族特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，如彝族聚居的涼山州可以嘗試發(fā)展規(guī)?；囊妥逄厣棥⑹止に嚻泛褪称樊a(chǎn)業(yè)，而不是僅僅局限于幫扶傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)，這一方面促進(jìn)了民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧，另一方面依托于具有民族特色的產(chǎn)業(yè)，也大大降低了扶貧資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善金融精準(zhǔn)扶貧保障體系

民族地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，借鑒已有的行之有效的制度措施，完善金融精準(zhǔn)扶貧的制度機(jī)制。

首先要強(qiáng)化對銀行的信貸的擔(dān)保及分險(xiǎn)，建立扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。一方面要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和再保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，保障貧困戶的有效權(quán)益，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)；另一方面整合涼山州可用資金，建立產(chǎn)業(yè)扶貧擔(dān)?；鸹蚍蛛U(xiǎn)基金，發(fā)揮好財(cái)政性資金擔(dān)保分險(xiǎn)作用。

其次，要健全征信體系，對貧困人口的信用進(jìn)行科學(xué)評價，完善信用評價體系，以保障扶貧資金安全。這方面可以借鑒恩施州金融扶貧的優(yōu)秀成果——“一卡一庫”，即為農(nóng)民辦理較高額度信用卡，建立農(nóng)村信用體系庫，開展信用村、信用組建設(shè)?；蛘呖梢詫⒇毨魝€體信用加入到扶貧檔案中，以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。同時，涼山州可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)下調(diào)扶貧信貸資金不良率的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以激發(fā)貧困戶的經(jīng)營活力。

最后，由于缺乏關(guān)于金融精準(zhǔn)扶貧的法律保障，導(dǎo)致涼山州實(shí)際的金融扶貧工作難以有效推進(jìn)，因此完善相應(yīng)的法律法規(guī)迫在眉睫，但這并非要對現(xiàn)有法律大范圍突破，而應(yīng)有的放矢重點(diǎn)領(lǐng)域。筆者建議，可以起草一部具有綱領(lǐng)性的扶貧基本法，并編寫專章的金融扶貧法條。同時在銀行法、保險(xiǎn)法、證券法等金融基本法中，加入金融扶貧的具體法條，并授權(quán)民族地區(qū)根據(jù)本民族情況在不沖突上位法的情況下做一定的修改。但法律的作用在于實(shí)施，而民族貧困地區(qū)法律實(shí)施的難度無疑是很大的，在面臨執(zhí)法成本高、普法難度等問題的情況下，將法律運(yùn)行制度化才是重中之重，這就需要緊抓司法、執(zhí)法和守法環(huán)節(jié)不放松。

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