張 純 ZHANG Chun

0 引言

近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化理念的不斷推進，我國城市建設逐步由過去的粗放用地、用能的方式，向資源節(jié)約、環(huán)境友好之路轉變[1]。作為城市空間資源重要組成部分的地下空間，由于能容納城市功能、集約化使用土地、建設節(jié)約型城市，國內(nèi)各地也相繼進行各類地下空間開發(fā)實踐，其開發(fā)利用也逐步得到各方的關注。

城市新區(qū)作為緩解中心城社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境壓力而開發(fā)的城市拓展空間，承載著人們對于城市高品質生活的追求。新區(qū)建設伊始基本為一張白紙[2]，適合在規(guī)劃前期協(xié)調地上地下空間融合發(fā)展，但鑒于地下空間開發(fā)的不可逆性[3]，需要付出高于地面空間開發(fā)利用的成本和代價。這勢必要求新區(qū)在地下空間的開發(fā)上重視前期研究與評估，以提高地下空間開發(fā)利用的科學性和實用性。

近幾十年來各地新城建設運動蓬勃發(fā)展，新城的發(fā)展存在諸多不確定性，許多新城發(fā)展未能如規(guī)劃預期擔負起“反磁力中心”的重任或形成城市副中心。面對瞬息萬變的城市發(fā)展環(huán)境，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃技術手段難以對城市的未來情景做出良好構想[4]，缺乏靈活性，特別是對于地下空間開發(fā)這種高成本、不可逆的情況，必須在規(guī)劃初期合理預見未來發(fā)展的多種情況，并針對不同情境下的開發(fā)，及時提供靈活的彈性開發(fā)策略及管控措施。

1 新城地下空間開發(fā)現(xiàn)狀

近年來，為了提升城市運行效率和環(huán)境品質，國內(nèi)新城在開發(fā)建設初期基本都意識到地下空間開發(fā)的重要性，在總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃或專項規(guī)劃階段進行了規(guī)劃和管控，以指導地下空間開發(fā)建設?？傮w來說，新城地下空間的開發(fā)利用呈現(xiàn)出“量大、面廣、專業(yè)”的發(fā)展趨勢，地下開發(fā)比例不斷攀升，開發(fā)規(guī)模增長迅速，如武漢光谷建成中國最長的地下商業(yè)步行街，地下空間開發(fā)覆蓋核心區(qū)近50%的面積；地下的開發(fā)利用類型也逐步多樣化、復雜化，從原來比較單一功能的地下工程向集商業(yè)、娛樂、休閑、交通、停車等綜合體的方向發(fā)展，如杭州的錢江新城，結合地鐵兩個核心樞紐站修建集商業(yè)、娛樂、文化、地鐵換乘等為一體的多功能地下綜合體，并使之與地面的商業(yè)中心、文化中心、公交站、道路、地面建筑物等有機結合；同時，地下開發(fā)的專業(yè)化程度也越來越高，許多新城在開發(fā)前期，對應總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃各層級的規(guī)劃編制了地下空間規(guī)劃，不少城市也制定了相應的配套法律法規(guī)保障實施。

新城地下空間開發(fā)多以軌道交通和中心區(qū)、商業(yè)區(qū)打造為驅動力，但我國軌道交通的建設受到政策管制①2018年初，國家發(fā)改委擬對國務院2003年下發(fā)的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》進行了部分修訂，提高申請門檻，包頭、蘭州、洛陽、南通等多個城市地鐵審批不合格。、城市財力等多種因素影響，新城中心區(qū)建設受城市發(fā)展要求、人口導入速度、開發(fā)品質要求等影響，存在一定的不確定性。然而，目前地下空間的編制成果都是以“藍圖式”的上位規(guī)劃為基準，在確定開發(fā)規(guī)模時，往往簡單地將城市終極發(fā)展狀態(tài)的需求作為依據(jù)進行各類預測，靜態(tài)規(guī)劃意味濃重。實際建設過程中，往往面臨許多復雜的變化，規(guī)劃管理者若預見不足，沒有合理的管控手段，會造成地下空間資源浪費或者開發(fā)滯后等多種問題，錯失地上地下一體化開發(fā)的時機。

以上問題需要從規(guī)劃、建設和管理等多個層面進行解決，而前期的合理規(guī)劃則是重中之重，新城作為我國地下空間開發(fā)的主要承載空間，首先應在前期的地下資源評估上做到基礎扎實、分區(qū)控制；其次要在需求預測上考慮新城發(fā)展的不確定性，做到剛性約束、彈性引導，并給開發(fā)管理者提供合理的管控手段。

2 多情景模擬與新城地下空間開發(fā)

情景規(guī)劃概念首先是由美國國防部提出的，運用于軍方的戰(zhàn)略思維中，再逐漸推廣到其他領域中。Gill Ringland在《情景規(guī)劃——面向未來的管理》中指出，未來一直都是存在不確定性的，而我們當下面臨的不確定性超過以往任何時候。因此，在充滿不確定因素的世界里，僅僅應用傳統(tǒng)的預測技術思考已經(jīng)無法應對了。情景規(guī)劃是以應對非確定性為目標，通過假設的未來場景的方式，來處理不確定的未來世界的方法[5]。

2.1 情景規(guī)劃與新城發(fā)展

情景規(guī)劃是依據(jù)多種可能性擬定未來的規(guī)劃，預判未來可能發(fā)生的“情景”并加以綜合分析和應對。情景規(guī)劃將會分析不確定因素，推斷其驅動力，根據(jù)這些驅動力模擬未來可能發(fā)生的狀態(tài)，歸納出若干個“情景”以制定應對措施。

新城往往在城市的發(fā)展規(guī)劃中承擔了許多期許，兼顧宜居、宜業(yè)、宜游等多重定位。然而發(fā)展至今，出現(xiàn)諸如“鬼城”、“臥城”的現(xiàn)象，許多新城由于發(fā)展動力不足、產(chǎn)業(yè)導入速度、基礎設施建設等問題，沒能如預期般發(fā)展起來。新城的發(fā)展受到諸多不確定因素的影響，靜態(tài)式的傳統(tǒng)規(guī)劃手段，造成了規(guī)劃實施的偏差和滯后，并傳導至與之相關的其他規(guī)劃，如地下空間規(guī)劃。因此，新城的發(fā)展應前瞻性地合理確定驅動力，模擬不同的發(fā)展情景，以適應城市發(fā)展中的不確定因素影響。

2.2 新城地下空間發(fā)展的不確定性

地下空間的開發(fā)主要受地面建設的影響，地下空間與地面建設主要遵循“功能互補、規(guī)模均衡”的原則，在功能建設上主要是對地面功能的補充，居住小區(qū)地下一般以配建停車為主，而商業(yè)服務業(yè)用地則可以配套地下公共服務、停車等多種功能；在開發(fā)規(guī)模上，鑒于地下開發(fā)的高成本，不同性質用地的開發(fā)價值與開發(fā)規(guī)模遵循一定的邊際效益，會形成一定的配比關系。因此，新城地下空間開發(fā)的不確定性在撇除政策法規(guī)的影響外，主要還是受新城建設的影響較大。本研究的前提條件是在已經(jīng)劃定好的規(guī)劃范圍內(nèi)，考慮基地內(nèi)的實際情況，選取關鍵的非確定性因素，主要包括3個因素。

（1）人口導入因素。城市的發(fā)展是以人為基礎的，人口導入的速度也關系著城市發(fā)展的速度，各類城市功能都是圍繞人而布局發(fā)展的，因此人口入駐的多少直接關系著城市的各類基礎設施，包括地下空間。

（2）軌道交通因素。軌道交通建設目前是我國地下空間開發(fā)的主要動因，軌道交通能帶來大量人流，站點區(qū)域高密度開發(fā)可以通過地下空間的延伸與周邊區(qū)域一體化開發(fā)，改善城市的交通和人文、自然環(huán)境。因此，軌道交通的建設與否會極大地影響地下空間開發(fā)的模式和規(guī)模等。

（3）建設品質因素。隨著生活水平的不斷提高，人們對于生活品質的要求也在逐步提高，對于城市開敞空間、公園綠地、游憩空間等的需求越來越大，因此高品質的城市空間會將地面的部分功能納入地下空間，留出更多的地面空間用于活動。

2.3 情景規(guī)劃與地下空間彈性開發(fā)

地下空間開發(fā)需求的分類有多種類型，依據(jù)需求的必要性與緊迫性可以將地下空間開發(fā)的需求分為剛性需求與彈性需求（圖1）。剛性需求指在滿足國家各類規(guī)范要求的情況下，依照城市總體規(guī)劃實施完成必須建設的城市地下空間，主要包含人防設施、市政管網(wǎng)、綜合管廊、必要的地下配建停車等；彈性需求指在已滿足剛性需求的情況下，為了優(yōu)化城市空間、提高地面建筑的使用效率、提升空間品質而開發(fā)的地下空間，其中包含地下商業(yè)、地下娛樂、地下鄰避設施及規(guī)范要求外的地下停車等。

剛性需求是確定的，而彈性需求則根據(jù)不同的發(fā)展情景會有不同的需求表現(xiàn)。在地下資源充足的情況下，城市發(fā)展態(tài)勢良好，人口導入速度正常，地下空間會容納更多的城市功能，以利于地面空間更多地提供公共開放空間。因此，不同的新城發(fā)展情景下，地下空間的彈性需求是不同的，需要在規(guī)劃中提供靈活的管控措施來應對這些不確定因素。

圖1 地下空間需求預測技術框架

圖2 地下空間資源評估技術路線圖

表1 成都空港新城地下空間的剛性需求量（萬m2）

3 成都天府國際空港新城案例

3.1 區(qū)位

成都天府國際空港新城依托成都市第二機場——成都天府國際機場而建立，新城位于成都市區(qū)東南區(qū)域，東與簡陽市相鄰，南與資陽市接壤，西面涵蓋三岔湖水庫，北側地接龍泉山脈。

3.2 地下空間資源

根據(jù)成都天府國際空港新城地下空間開發(fā)利用工程適宜性與開發(fā)深度進行資源量統(tǒng)計（圖2），采用GIS多因子疊加分析，選用富有梯度的打分評價體系，評分后對地下資源進行綜合評估。

經(jīng)核算，規(guī)劃片區(qū)地下空間可有效開發(fā)的資源量為6.74億m2，其中淺層資源量（地下10 m以內(nèi)資源）為2.12億m2，次淺層資源量（地下10—30 m的資源）為3.84億m2，深層資源量（地下30—50 m的資源）為0.78億m2。總體來說，空港新城的地下空間資源量是充沛的，其中淺層與次淺層（30 m以內(nèi)）地下空間資源占比達88.42%，有利于各類地下空間的開發(fā)。

3.3 地下空間開發(fā)需求

3.3.1 剛性需求

根據(jù)成都市各項規(guī)范要求，綜合考慮交通、人防工程、市政工程、公共服務功能對地下空間的需求，至規(guī)劃期末，成都國際空港新城地下空間的剛性需求為8 784.2萬m2（表1）。

3.3.2 彈性需求

（1）地下交通

地下交通彈性需求主要為地下停車，因地塊內(nèi)地下停車配比的不同帶來地下停車需求的彈性。參照發(fā)達國家較高的地下停車比例，局部地下停車配比可達95%以上。

（2）地下鄰避設施

地下鄰避設施的彈性需求主要為市政設施站點的地下建設，其中包括地下給水廠、地下污水處理設施、地下環(huán)衛(wèi)設施、地下變電設施等。從成都國際空港新城的未來發(fā)展、國內(nèi)外成熟技術與成都市社會環(huán)境來看，在經(jīng)濟條件允許的條件下，以上鄰避設施均可考慮設置在地下。

（3）地下公共服務設施

地下公共服務設施一般結合地面公共設施和交通樞紐建設，預估成都國際空港新城的地下公共服務設施以商業(yè)為主，其他設施規(guī)模相對較小。因此本研究主要針對規(guī)劃城市商業(yè)、商務用地的地下空間開發(fā)量進行分析，結合國內(nèi)外的開發(fā)經(jīng)驗（表2）及新城實際情況，確定商業(yè)商務用地的地下開發(fā)占地上開發(fā)的比例為20%—30%：與軌道交通相接的地區(qū)，其地下公共服務設施的開發(fā)量為25%，未與軌道交通相銜接的核心區(qū)，其地下公共服務設施的開發(fā)量為15%，與軌道交通銜接的非核心區(qū)，其地下公共服務設施的開發(fā)量為10%。

3.3.3 彈性開發(fā)空間

彈性開發(fā)空間指在滿足地下空間開發(fā)的剛性需求后剩余的地下空間資源，這些地下空間資源是用來滿足地下空間彈性開發(fā)、提升地下空間品質的主要資源。充足的彈性開發(fā)空間可以在滿足地下空間剛性需求的同時，提供更多的地下商業(yè)開發(fā)、地下市政工程設施開發(fā)的可能性，并為城市地下空間的未來發(fā)展預留地下資源。

根據(jù)GIS計算，空港新城地下空間的彈性開發(fā)空間基本充足（圖3），僅在規(guī)劃核心區(qū)與東部部分地塊有地下空間緊缺的現(xiàn)象，彈性開發(fā)空間不足，需適當降低地下空間的開發(fā)規(guī)模，并通過適當?shù)墓こ淌侄闻c設計手法來提升地下空間的使用效率。

4 多情景模擬

本研究的前提是在已經(jīng)確定的總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍內(nèi)，城市建設按照規(guī)劃意圖進行建設，考慮空港新城的高定位及高建設標準與發(fā)展的實際情況對比，地下空間開發(fā)應與城市財力、城市品質的要求相匹配。因此，新城發(fā)展的速度、建設品質、人口導入速度、軌道交通建設等不確定因素[6]都影響著地下空間開發(fā)建設的力度與規(guī)模，表現(xiàn)在地下空間的4大功能上，地下交通、地下市政和地下公共服務都有彈性開發(fā)的需求，尤其是與軌道交通密切關聯(lián)的商業(yè)服務設施。

而對于地下空間的規(guī)劃建設管理工作來說，彈性的開發(fā)需求意味著在不同的發(fā)展情景下，有著不同的開發(fā)規(guī)模和開發(fā)要求，也意味著需要不同的管控要求和開發(fā)策略。對此，通過多情景方案模擬不同情景下的開發(fā)差異性需求，并根據(jù)開發(fā)的差異性需求，有針對性地制定地下空間開發(fā)策略顯得尤為必要。

對此，本研究圍繞著城市低速發(fā)展、中速發(fā)展與高速發(fā)展，構建不同的發(fā)展情景，推演不同情景下的開發(fā)建設差異，并進一步推斷這一差異所帶來的管控需求的不同。以情景為依據(jù)，構建差異化地下空間開發(fā)策略，銜接次級規(guī)劃的編制，指導相關建設的實施。

圖3 成都空港新城地下彈性開發(fā)空間圖

圖4 情景一地下空間開發(fā)強度模擬圖

圖5 情景二地下空間開發(fā)強度模擬圖

表2 國內(nèi)主要城市商業(yè)中心區(qū)地下空間開發(fā)規(guī)模一覽表

4.1 情景方案

4.1.1 情景一：城市低速發(fā)展

情景一是基于人口導入不足、新城建設較為緩慢的情景。在該情景下，軌道交通建設滯后，與軌交相連的地下商業(yè)設施缺乏啟動的需求，地下停車僅需滿足規(guī)范下限要求，即整體地下空間開發(fā)的需求不大，僅需滿足基本的地下開發(fā)剛性需求（表3）。

利用GIS軟件，根據(jù)情景模擬確定的各類地下設施開發(fā)比例進行計算，可以得出地下空間的開發(fā)強度表征（圖4）：重點片區(qū)地下空間的開發(fā)強度不高于1，混合開發(fā)片區(qū)地下空間的開發(fā)強度不高于0.7，一般地區(qū)地下空間的開發(fā)強度不高于0.3。

4.1.2 情景二：城市中速發(fā)展

城市建設進展較為順利，吸引一定人口的流入，需要營造一定品質的城市環(huán)境，停車入地規(guī)范標準提高，隨著軌道交通建設的推進，與軌交相連的地下公共服務設施需求較大，而其他區(qū)域則一般。即在滿足地下空間剛性需求的基礎上，還有一定規(guī)模的地下開發(fā)需求（表4）。

利用GIS軟件，根據(jù)情景模擬確定的各類地下設施開發(fā)比例進行計算，可以得出地下空間的開發(fā)強度表征（圖5）：核心片區(qū)局部地塊，地下空間的開發(fā)強度可高于1，重點片區(qū)地下空間的開發(fā)強度不高于1，混合開發(fā)片區(qū)地下空間的開發(fā)強度不高于0.7，一般地區(qū)地下空間的開發(fā)強度不高于0.3。

4.1.3 情景三：城市高速發(fā)展

城市建設進展迅速，吸引大量人口，軌道交通建設與城市建設同步開展，城市建設品質要求較高，因此地下停車與地下公共服務需求較高，需要大量的地下空間開發(fā)與地上城市功能進行協(xié)調與互補（表5）。

利用GIS軟件，根據(jù)情景模擬確定的各類地下設施開發(fā)比例進行計算，可以得出地下空間的開發(fā)強度表征（圖6）：重點片區(qū)地下空間的開發(fā)強度高于1，混合開發(fā)片區(qū)地下空間的開發(fā)強度不高于1，一般地區(qū)地下空間的開發(fā)強度不高于0.3。

4.1.4 情景綜合

地下空間的開發(fā)隨著下挖深度的增加，建設成本在不斷增加。在市場運作下，城市地下空間的開發(fā)是一個商業(yè)服務業(yè)的空間收益與逐層增加的建設成本之間的博弈過程。在地下商業(yè)、服務業(yè)需求規(guī)模不足的情況下，市場不會舍遠求近，通過地下商業(yè)、服務業(yè)開發(fā)而非地上建筑開發(fā)建設來補足商業(yè)空間；住宅配建停車在可以增加開挖面積的情況下，一般不會通過增加開挖深度來滿足建設需求。

圖6 情景三地下空間開發(fā)強度模擬圖

圖7 不同情景下開發(fā)深度差異對比圖

圖8 地下空間管理控制單元劃分圖

表3 情景一地下空間各項設施開發(fā)比例一覽表（單位：%）

表4 情景二地下空間各項設施開發(fā)比例一覽表（單位：%）

表5 情景三地下空間各項設施開發(fā)比例一覽表（單位：%）

通過對比不同情景下的開發(fā)強度，我們發(fā)現(xiàn)，地塊在高、中、低情景下的開發(fā)規(guī)模差異主要體現(xiàn)在所需開挖深度的差異。與之伴隨的是各類地下空間豎向布局的差異，以及隨之而來的地下空間聯(lián)通設施位置、埋深的差別。這些差異的協(xié)調與統(tǒng)籌需要在用地方案上進一步深化，在相關指標上進一步細化之后才能確定，是后續(xù)規(guī)劃編制需要著重考慮的問題。

利用GIS技術，通過對比不同情景下地下空間開發(fā)深度的需求，將地下開發(fā)深度需求差異在1層以上的區(qū)域篩選出來（圖7），這些地塊是在新城發(fā)展不確定時，應該根據(jù)實際情況做出調整的地塊；并分析其地下空間功能使用的混合程度，制定差異性的開發(fā)策略。

4.1.5 差異化管控

結合多情景模擬的對比結果，我們利用GIS，將地塊功能復合的程度（彈性需求）、彈性空間以及開發(fā)價值的差異等因素，建立綜合評估指標體系，運用模糊綜合評價方法進行分析，將這些重點單元挑選出來，分為2類控制單元，從而通過“通則+導則”的方式對新城的地下空間進行差異化管控（圖8）。

（1）重點地區(qū)編制管理單元

編制控制單元應制定地下空間控制性詳細規(guī)劃或采用地下空間控制導則形式加以控制。其管控主要包括6個方面（表6）。

（2） 一般地區(qū)編制管理單元

一般地區(qū)管理單元采用“通則”的方式進行管控（表7）。

4.1.6 小結

通過多情景的模擬綜合對比后，我們可以對新城發(fā)展在不同情況下，地下空間開發(fā)需求差異大的區(qū)域進行識別，同時結合開發(fā)價值、彈性需求和彈性空間等因素，篩選出需要重點進行差異化管控的單元，指導下一步地下空間規(guī)劃的編制及差異化的管控。如果缺乏多情景模擬，則對于這些市場主導的區(qū)域無法進行很好的確定，將造成后續(xù)大量無意義的規(guī)劃工作。因此，多情景模擬在新城地下空間的開發(fā)決策中，能夠將市場行為和政府行為主導開發(fā)的單元較好地區(qū)分出來，給規(guī)劃管理者以差異化的管控方式，從而靈活應對不同的發(fā)展情景。

表6 重點地區(qū)編制管理單元的控制要素

表7 一般地區(qū)編制管理單元的控制要素

5 新城地下空間開發(fā)策略

5.1 根據(jù)新城發(fā)展特征，合理預測地下空間的剛性需求與彈性需求

不同驅動力形成的新城有著不同的發(fā)展特征，針對不同的新城，根據(jù)發(fā)展的必要性和緊迫性，可以區(qū)分預測地下空間的不同需求：剛性需求在功能上主要表現(xiàn)為地下停車、地下人防和地下交通設施，是依照國家各類法律法規(guī)必須進行建設的地下空間；彈性需求則是為了優(yōu)化地面空間、提升城市建設品質而進行開發(fā)的空間，主要包括地下公共服務設施、地下市政鄰避設施及規(guī)范外的地下停車等。根據(jù)新城的發(fā)展要求，合理確定彈性開發(fā)的需求，是控制城市開發(fā)成本和提升城市建設品質的必要手段。

5.2 基于多情景模式， 構建具有兼容性的地下開發(fā)彈性方案

面對新城未來發(fā)展水平的不確定性，地下空間的開發(fā)利用需求也具有一定彈性。因地下空間開發(fā)建設的品質與需求受新城整體發(fā)展水平的影響，地下空間的開發(fā)規(guī)模、開發(fā)模式需充分考慮不同情境下發(fā)展的可能性，為規(guī)劃管理者進行地下空間開發(fā)建設提供預判。綜合情景模擬的結果可以用于識別開發(fā)單元是市場行為約束為主，還是政府行為為主，因此在面對不同的發(fā)展情景時，能夠靈活應對，并提供不同的管控手段，從而避免規(guī)劃工作的重復與浪費。

5.3 綜合多維度的開發(fā)特征， 采用差異化的管控方式

根據(jù)多情景方案對比中開發(fā)深度需求差異的情況，結合彈性開發(fā)需求與空間、開發(fā)的價值差異，可以將地下空間劃分為2類單元，從而進行差異化的管控方式。重點地區(qū)編制單元，即開發(fā)深度需求差異大的地塊，應制定地下空間控制性詳細規(guī)劃或采用地下控制導則形式加以控制；一般地區(qū)編制單元，即需求差異變化不大的地塊，采用制定地下空間控制通則模式加以引導即可。對不同的地下空間編制單元，制定相應的控制模式，對下一層面的地下空間規(guī)劃內(nèi)容進行指導，使得地下空間規(guī)劃更具有針對性和可操作性。

5.4 分期有序、政策跟進， 保障規(guī)劃實施

隨著城市規(guī)模的擴大和經(jīng)濟、技術水平的提高，地下空間開發(fā)利用的需求也不斷提高，因地下空間的初期投資成本較高且建設具有不可逆性，地下空間的開發(fā)必須綜合考慮近遠期的控制引導。結合對新城的城市規(guī)模和經(jīng)濟增長水平的預測，進行適度超前的規(guī)劃，堅持以系統(tǒng)化開發(fā)利用地下空間的理念來指導地下空間的開發(fā)建設，從而保證地上與地下的高效銜接。

6 結語

受技術條件的制約，地下空間的開發(fā)具有一定程度的不可逆性。作為城市空間資源的組成部分，在開發(fā)利用之前，通過科學的預測分析，確定地下空間合理的開發(fā)規(guī)模，對于實現(xiàn)城市的科學發(fā)展和資源節(jié)約具有重要意義，能夠避免因地下空間的盲目開發(fā)而導致的城市資源浪費，實現(xiàn)城市地下空間的可持續(xù)利用。

利用情景規(guī)劃模擬的方式對新城在不同發(fā)展水平下的地下空間開發(fā)需求進行模擬，既可預判出不同發(fā)展情景下地下空間開發(fā)深度需求的差異，又可為新城的規(guī)劃實施者們在面對不同發(fā)展情況下的開發(fā)提供靈活的管控措施。