彭川宇， 李尚玖

(西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都 610031)

近年來，對地方政府的信任問題不容樂觀。呂書鵬通過分析2002、2008和2011年亞洲民主調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)民眾對中央政府與地方政府的信任度差距較大：認為中央政府是可信的民眾占到96%以上，而認為地方政府可信的民眾則低于90%[1]。李芬通過分析CSS 2011數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)民眾對地方政府的信任度僅過及格線[2]。由此不難發(fā)現(xiàn)，與對中央政府的信任度相較而言，民眾對地方政府的信任程度不高。盧春龍等指出，我國民眾對政治的信任來源已從“意識形態(tài)合法性”和“經(jīng)濟績效合法性”轉變?yōu)椤肮卜蘸戏ㄐ浴盵3]，可見民眾對公共服務的滿意度會對地方政府信任產(chǎn)生影響。地方政府作為公共服務的直接提供者，肩負著民眾對公共服務的期望。民眾若對地方政府提供的公共服務感到滿意，必然會更加信任地方政府。因此，地方政府想要提升民眾的信任度，就要通過提供令人滿意的公共服務，來提高民眾對地方政府工作的滿意度。

本文根據(jù)“2015年中國城鄉(xiāng)社會治理問卷調(diào)查”情況，探究我國民眾對地方政府公共服務的滿意度和信任度的現(xiàn)狀以及兩者之間的關系，為地方政府加強公共服務建設、提高民眾對地方政府公共服務的滿意度提供參考，以期增加民眾對地方政府的信任度。

一、文獻回顧與研究假設

信任來源于人們對社會行動的不可預測性，人們?yōu)榱嗣鎸ξ磥?、應對威脅、作出選擇、實現(xiàn)合作共贏、應對更多陌生人等，必須信任他人[4]。政治信任是信任的一個重要組成部分，而政治信任本身可具體分為：對國家的信任、對政治制度的信任、對政策的信任、對政府的信任、對政府人員的信任等，因此，政府信任是政治信任的一種具體表現(xiàn)形式。張成福等將政府信任定義為以民眾對政府的期待和政府對民眾的回應為基礎的一種互動、合作關系[5]。本文主要探討的是民眾對地方政府的信任，因此可將地方政府信任看作是基于民眾對政府的期望心理而產(chǎn)生的民眾與地方政府之間的互動關系。根據(jù)期望差異理論，政府信任反映了政治機構是否按照公眾的期望而行動[6]，政府信任程度取決于公眾對政府的認知與期望之間的落差大小[7]。民眾若對政府提供的公共服務感到滿意，則會認為其期望得到了實現(xiàn)。根據(jù)社會交換理論，民眾與政府之間還存在一種交換關系，交換的起點在于民眾對政府能力和行為的期望，民眾向政府付出資源、信任、選票等，期望能換取政府優(yōu)質的公共服務等。因此，人們對政府的績效越滿意，對政府的信任度就會越高，并且信任政府的民眾也會以更高的回應性和容忍度來回報政府，有利于社會良性發(fā)展。這種政府信任是基于人們對政府績效的期望與評價而產(chǎn)生的觀點，是學術界對政治信任來源的主要研究視角之一——制度主義視角。制度主義認為，政治信任產(chǎn)生于制度范疇之內(nèi)，是在特定的政治環(huán)境、制度的背景下，民眾基于政府治理過程和政府績效結果而產(chǎn)生的信任關系[8]。這種制度信任將公眾與政府聯(lián)系了起來，值得信任的政府治理必然伴隨著令人滿意的政治績效[9]。

公共服務一般是指由政府主導與私營部門和第三部門合作提供的以維護社會公平和保障公民基本生存權利等為原則的產(chǎn)品和服務，其作為政府績效的重要組成部分，是民眾與政府接觸的最直接載體之一。黨的十九大報告提到，我國社會“發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發(fā)展質量和效益還不高”“群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題”，可見就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等公共服務應是政府需要致力于實現(xiàn)平衡、充分發(fā)展的基本公共服務[10]，本文將結合“2015年中國城鄉(xiāng)社會治理問卷調(diào)查”情況，以中小學教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、住房等5類地方政府公共服務為例進行討論。

公共服務的滿意度是指公共服務是否符合民眾期望或滿足其生活需要的一種主觀評價。車曉霞在以陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查為基礎的實證研究中得出：公民在義務教育、公共衛(wèi)生、治安等方面的滿意度會對本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度產(chǎn)生積極影響[11]。李強等基于對關中地區(qū)四地的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務的滿意度，包括土地分配與征用、社會治安、教育、醫(yī)療保險、基礎設施建設以及養(yǎng)老保障等6個方面，都會正向影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任[12]。依雪辰以X市為例的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，民眾對地方政府提供的公共服務和產(chǎn)品的整體滿意度對提升地方政府信任度有積極影響[13]。何玉等通過分析300個地級市電子政務評估的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，公共服務能通過影響政府透明度而間接影響政府信任，因此通過電子政務來改善公共服務與提高政府透明度，進而提高政府信任的路徑是可行的[14]。另外，有學者以部分公共服務為代表進行了研究。胡榮等研究發(fā)現(xiàn)，公民對政務和城市治理服務的滿意度對政府信任有積極的影響[15]。

先前的研究大都圍繞民眾對各類公共服務評價的總體滿意度與政府信任的關系展開討論，對于各類公共服務對政府信任的獨立影響研究較少，且以往研究常以地方性調(diào)查的數(shù)據(jù)為基礎，仍有較大的深入研究空間。因此，本文參考已有研究的優(yōu)勢與不足，結合以下2點進行探索：(1)以“2015年中國城鄉(xiāng)社會治理問卷調(diào)查”為數(shù)據(jù)基礎進行研究，選取我國26個省(市、自治區(qū))的數(shù)據(jù)，以期說明在全國范圍是否存在公共服務滿意度促進地方政府信任的現(xiàn)象；(2)把地方政府公共服務分為中小學教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、住房等5個方面，試圖探討地方政府公共服務滿意度及不同類別的公共服務滿意度與地方政府信任之間的關系。據(jù)此，提出如下研究假設。

H：民眾對地方政府公共服務的滿意度與地方政府信任之間存在正向的相關關系。

Ha：民眾對地方政府醫(yī)療服務的滿意度正向影響地方政府信任。

Hb：民眾對地方政府就業(yè)服務的滿意度正向影響地方政府信任。

Hc：民眾對地方政府中小學教育服務的滿意度正向影響地方政府信任。

Hd：民眾對地方政府住房服務的滿意度正向影響地方政府信任。

He：民眾對地方政府養(yǎng)老服務的滿意度正向影響地方政府信任。

二、數(shù)據(jù)來源與變量設置

(一)數(shù)據(jù)來源

本文采用的數(shù)據(jù)來源于清華大學聯(lián)合12所高校開展的2015年中國城鄉(xiāng)社會治理問卷調(diào)查。該調(diào)查于2015年7月1日至2016年3月6日以GPS輔助區(qū)域抽樣和多階分層概率抽樣的方法進行開展，獲得了有效樣本4068個。為保證問卷結果的質量，該調(diào)查涵蓋了我國26個省(市、自治區(qū))，受訪的目標人群定位為18歲及以上，并在被調(diào)查區(qū)居住時長不少于1個月的中國城鄉(xiāng)居民。為保證本文結果的有效性，排除部分含有缺失值不便于統(tǒng)計的樣本后，參與研究的樣本有3966個。在調(diào)查對象中，男性占48.8%，女性占51.2%；18～49歲的人占52.0%，50歲及以上的人占48.0%；農(nóng)業(yè)戶口占75.8%，非農(nóng)業(yè)戶口占24.2%；初中及以下教育程度的人占73.1%，高中及以上教育程度的人占26.9%。問卷中涵蓋的內(nèi)容眾多，本文選取其中有關民眾對地方政府公共服務的滿意度和信任度的題項作為主要研究變量。

(二)變量設置

本文研究的是民眾對地方政府公共服務的滿意度對地方政府信任的影響關系，因此本文選擇的自變量是民眾對地方政府公共服務的滿意度，因變量為民眾對地方政府的信任度。

測量因變量“地方政府信任”的題項為：“請問您對于下面這些機構(地方政府)的信任程度怎么樣？”，取值為1～6，其中“1”代表“完全不可信”，“6”代表“完全可信”。測量自變量“公共服務滿意度”的問題包含了5個題項，在問卷中對應的題目是：“總體而言，您對本地政府在下列各項事務上的工作表現(xiàn)是非常滿意，比較滿意，不太滿意，非常不滿意？”，分別對應民眾對當?shù)刂行W教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、住房等5項公共服務的滿意度取值為1～4，其中，“1”代表“非常滿意”，“4”代表“非常不滿意”，為了進行數(shù)據(jù)處理，將其調(diào)整為6點式，以和“地方政府信任”選項的數(shù)據(jù)保持方向、大小上的一致性。通過梳理以往文獻發(fā)現(xiàn)，個體特征(如性別、年齡等) 也會影響人們對政府的信任度，因此結合問卷數(shù)據(jù)將性別、年齡、戶口類型和受教育水平作為控制變量。各變量的取值說明和描述性統(tǒng)計分析結果見表1。其中，地方政府信任度及各單項服務滿意度計算的是調(diào)查所得各題項結果數(shù)據(jù)的均值；民眾對地方政府公共服務總體滿意度則是由民眾對5項公共服務的滿意度均值加總平均計算得出。

本文主要采用SPSS 20.0進行統(tǒng)計分析，以頻數(shù)統(tǒng)計分析民眾對地方政府公共服務滿意度和地方政府信任的現(xiàn)狀；以逐步回歸分析民眾公共服務滿意度對地方政府信任的影響。在控制變量中，以女性、18～49歲、農(nóng)業(yè)戶口、初中及以下受教育程度作為參考，虛擬后引入回歸模型；自變量及因變量，則直接引入回歸模型。為保證檢驗到全部控制變量的作用，用進入法引入控制變量，自變量即5項公共服務滿意度則用逐步法逐步引入模型。并且，在進行回歸分析之前，對各自變量進行了多重共線性檢驗。經(jīng)檢驗，各變量間的方差膨脹因子VIF值均大于1且小于2，說明變量間不存在多重共線性問題，適合進行回歸分析。

表1 變量說明和描述性分析

三、結果分析

(一)民眾對地方政府的信任現(xiàn)狀

我國民眾對地方政府信任的總體水平處于中等水平，在滿分為6分的情況下，地方政府信任度均值為3.959分，折合成百分制為65.98分(表1)。其中，大部分民眾認為地方政府是“有點可信”的(即“4分”的水平)，但即使如此，信任程度仍舊不高，且依然有11.6%的民眾認為地方政府是完全或相當不可信的(即“1分”和“2分”分的水平)。

(二)民眾對地方政府公共服務的滿意度現(xiàn)狀

就全國總水平而言，在總分為6分的情況下，我國民眾對地方政府公共服務的總體滿意度為4.152分，折合成百分制為69.2分(地方政府公共服務總體滿意度由民眾對5項公共服務的滿意度加總平均計算得出)；而單項公共服務的滿意度為3.8～4.3分，約為百分制的63～72分。其中，民眾對中小學教育的滿意度最高，其次是養(yǎng)老、醫(yī)療和住房，最低的是就業(yè)滿意度。

(三)民眾對地方政府信任的影響因素檢驗

應用逐步回歸對變量關系進行驗證發(fā)現(xiàn)，從個體特征層面看，戶口類型和年齡都顯著影響了民眾對地方政府的信任，但是性別和受教育水平對地方政府信任程度的影響并不顯著。因為控制變量并非本文重點，在此不詳述。但當模型僅引入控制變量時，調(diào)整后的判定系數(shù)R2為0.008，引入民眾對公共服務的滿意度后調(diào)整后的R2上升至0.083，并且調(diào)整后的R2隨著各類公共服務滿意度不斷引入模型也在不斷增長，這說明引入公共服務滿意度對解釋地方政府信任有明顯的作用。

表2 地方政府公共服務滿意度對地方政府信任影響的多元線性回歸

注：**、*分別表示自變量在1%、5%水平(雙側)上顯著

民眾對5項地方政府公共服務的滿意度均進入了回歸模型，最終假設模型H的F統(tǒng)計量觀測值為74.446，顯著性概率P值等于0.000(小于0.01)，這表明自變量與因變量間存在顯著線性關系，且模型總體調(diào)整后的判定系數(shù)R2為0.143，說明自變量解釋了因變量14.3%的變化，總體看來，回歸模型具有統(tǒng)計學意義，假設H成立。從假設模型Ha～He中5項公共服務滿意度的回歸系數(shù)顯著性來看，5項民眾對地方政府公共服務的滿意度均對民眾的地方政府信任產(chǎn)生顯著的正向影響，假設Ha、Hb、Hc、Hd、He均成立。各項公共服務對地方政府信任的影響系數(shù)有一定差距，但是差距并不大，可見民眾對各項公共服務的重視程度相差不大。5項公共服務滿意度逐漸進入模型時，調(diào)整后的判定系數(shù)R2明顯也逐漸增長，說明相比單項公共服務滿意度的影響力，民眾對各項公共服務的總體滿意度對地方政府信任的影響力更大。

四、結論與建議

(一)結論

以“2015年中國城鄉(xiāng)社會治理問卷調(diào)查”為數(shù)據(jù)基礎，試圖探究民眾對地方政府公共服務的滿意度與地方政府信任的關系，并得出以下結論。

1.我國民眾對地方政府公共服務的平均滿意度在總分為6分的情況下為4.152分，民眾對所調(diào)查的5項公共服務的滿意度由大到小分別是中小學教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)；我國民眾對地方政府信任度的平均水平在總分為6分的情況下為3.959分?？梢?，民眾對地方公共服務處于比較滿意的狀態(tài)，對地方政府的信任度分值也處于中等偏上水平，但滿意度和信任度仍不夠高，還有較大的上升空間。目前我國民眾對地方政府公共服務滿意度以及地方政府信任度均不高，可能是由于現(xiàn)實中存在這樣一種困境：對于老百姓來說，地方政府能力提升中最重要、最直觀的體現(xiàn)之一就是其提供公共服務的質量和效率，因為他們與地方政府最直接的接觸就寓于“公共服務的需求與供給”這層關系中，并且百姓所需的公共服務也一般都由地方政府所承擔。因此若是公共服務享受中遇到問題和困難，民眾也更傾向于將責任歸咎于與他們更接近的負責公共服務具體落實的地方政府身上，而就地方政府自身來說，其常常由于權責不對等等問題而導致投入于公共產(chǎn)品或服務的精力不足以及政府回應性較弱。因此，地方政府的信任弱化問題相比中央政府來說就嚴重得多。既然民眾對服務質量好壞的心理評價——即滿意度，會直接影響地方政府信任，因此提升民眾對公共服務的滿意感就成為了提升民眾對政府信任程度的重要途徑。

2.在控制變量方面，在回歸模型中可看到受訪者的個體因素，年齡和戶口性質對地方政府信任產(chǎn)生了影響。通過均值比較得出，非農(nóng)業(yè)戶口人群的政府信任大于農(nóng)業(yè)戶口人群，50歲及以上人群的政府信任大于50歲以下人群，與部分學者的研究結果一致[16]。非農(nóng)業(yè)戶口人群大多生活在城市，他們相比農(nóng)業(yè)戶口人群，享受到的公共服務更加優(yōu)質、豐富，他們對地方政府的工作評價自然高于非農(nóng)業(yè)戶口的人群，也會更加信任地方政府。且隨著人們的年齡增長、社會閱歷增加，人們對社會事務的容忍度會上升、批判性會下降，使得年齡大的人群對政府更加信任。而政府信任較高的兩類人群在本次調(diào)查中人數(shù)占比都低于另外幾類人群，這可能是導致政府信任度較低的原因之一。

3.民眾對地方政府醫(yī)療、就業(yè)、中小學教育、住房、養(yǎng)老等5項公共服務的滿意度以及這5項公共服務的總體滿意度均會正向影響地方政府信任，假設H、Ha、Hb、Hc、Hd、He均成立，且民眾的5項公共服務滿意度對地方政府信任影響力最大的是醫(yī)療服務滿意度，其次依次為就業(yè)、中小學教育、住房服務滿意度，影響力最小的是養(yǎng)老服務滿意度；公共服務總體滿意度對地方政府信任的影響力大于單項公共服務滿意度對地方政府信任的影響力。

(二)建議

在政府信任的“公共服務合法性”的要求之下，地方政府應該以民眾的真實需求為導向，以全面質量管理為底線，以提升民眾對公共服務滿意度來構建和諧的政民關系，提升民眾對地方政府的信任度?；诒疚牡难芯拷Y論，提出以下建議。

1.全面協(xié)調(diào)發(fā)展基礎性公共服務。黨的十九大報告指出，“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”[10]。中小學教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、住房服務等是基礎性公共服務，是老百姓生活必需的服務，也是政府公共服務提供工作中應給予保障的底線公共服務。(1)在中小學教育方面，要致力于促進城鄉(xiāng)教育均等化。除對農(nóng)村校舍建設、師資投資等直接性的投入外，還需對配套條件加大投入，如完善農(nóng)村住宿條件、交通、通信等基礎設施建設，使得學生上學便利、教師愿意留在鄉(xiāng)村等。(2)在醫(yī)療服務方面，也要著力實現(xiàn)基礎醫(yī)療衛(wèi)生服務的均等化。同時，醫(yī)療服務要注重時效性，注重配套設施的建設，如配置充足的救護設備、便利的衛(wèi)生服務站點等，使病人就醫(yī)便利。(3)在就業(yè)服務方面，地方政府應充分完善就業(yè)市場。同時，要提供職業(yè)教育、保障性住房等其他公共服務，提高對就業(yè)的孵化作用。(4)在養(yǎng)老服務方面，要著力于完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老體系。如地方政府可加大對社區(qū)的投資，鼓勵社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等，豐富養(yǎng)老保障的形式，有效化解空巢老人、失獨老人、老漂族等群體的養(yǎng)老難題。(5)居住是人類生存的基本需求，在住房服務方面，更應保障其公平性。地方政府要持續(xù)規(guī)范房地產(chǎn)市場，加大對保障性住房的保護，更要落實好同步建設廉租房和公租房、推廣租售同權等能夠降低民眾住房壓力的政策。地方政府不應忽視任何基礎性公共服務，應致力于提升民眾對公共服務的總體滿意度，做到各項公共服務的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.優(yōu)先改善滿意度低的公共服務。調(diào)查中民眾滿意度最低的是就業(yè)服務，而它對地方政府信任的影響力卻位居第二。因此，地方政府應將就業(yè)服務作為公共服務建設的重點。充分就業(yè)帶動的不僅僅是勞動力市場的活力，更能起到穩(wěn)定社會秩序、為社會創(chuàng)新提供驅動力等作用。為提升就業(yè)服務質量，地方政府應致力于創(chuàng)造更多的就業(yè)機會以及提供更好的就業(yè)環(huán)境。地方政府應從開源的視角鼓勵人們自主創(chuàng)造就業(yè)機會，大力扶持創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和公司，積極響應“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召；還應從節(jié)流的視角充分利用勞動力，加強職業(yè)培訓的投入，減小失業(yè)規(guī)模。

3.加強政民溝通，提升公共服務供給質量。由于滿意度是一種主觀性的心理評價，民眾在作出滿意度評價時可能會有多角度、多層次的考慮，也可能有人僅僅因為某個方面的不滿意就全盤否定政府的公共服務工作。這就要求地方政府在提供公共服務時考慮民眾對各項公共服務的需求點以及對公共服務評價的背后原因，有針對性地解決問題，從而使政府對公共服務的提供越來越完善，使民眾滿意度越來越高。為此，地方政府一方面應加強政務公開性，使民眾了解其工作內(nèi)容，如有效利用電子政務加強政務信息公開；另一方面，地方政府應加強與民眾的互動性，更加積極地鼓勵公民參與、接收民眾的訴求，如開通線上政務咨詢及投訴渠道，增加政民互動活動，定期開展針對公共服務及相關政策的政民研討會，更多地接收在校生和社會志愿者進入政府機構進行訪學和實習，以促進政民溝通。地方政府能適時、及時地了解民眾的真實需求和服務感受，才能對癥下藥，高效率地提升民眾對公共服務的滿意度。

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