李原園，沈福新，羅 鵬

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

自2016年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱 《意見》），以及2017年12月印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）以來，河長制湖長制工作取得了顯著進(jìn)展。隨著2018年6月底全面建立河長制目標(biāo)的實現(xiàn)，如何充分發(fā)揮河長制湖長制的優(yōu)勢，取得實際成效，顯著改善河湖健康狀況，將成為河長制湖長制下階段工作的重點。河長制湖長制的全面推進(jìn)和具體實施需要一系列基礎(chǔ)技術(shù)工作提供支撐，目前對河湖基本情況的了解掌握還不夠系統(tǒng)、全面，適合河湖自身特點和現(xiàn)狀的具有針對性的管理保護(hù)方案和具體措施還不夠明確。因此，建立一河（湖）一檔、編制一河（湖）一策方案是現(xiàn)階段河長制湖長制兩項最為緊迫的重要基礎(chǔ)技術(shù)工作。水利部于2017年9月和2018年4月分別印發(fā)了《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》（以下簡稱“編制指南”）和《“一河（湖）一檔”建立指南（試行）》（以下簡稱“建檔指南”），以規(guī)范和指導(dǎo)相關(guān)技術(shù)工作的開展，各地正在根據(jù)水利部河長辦的統(tǒng)一要求有序推進(jìn)，以期為推行和實施河長制湖長制奠定基礎(chǔ)、提供依據(jù)。

一、建立編制一河（湖）一檔與一河（湖）一策的目的及目標(biāo)要求

一方面建立一河（湖）一檔、編制一河（湖）一策，是《意見》《指導(dǎo)意見》明確的具體要求?！兑庖姟泛汀吨笇?dǎo)意見》提出了“立足不同地區(qū)、不同河湖實際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護(hù)的突出問題”；“夯實工作基礎(chǔ)”“建立一湖一檔”“建設(shè)信息和數(shù)據(jù)共享平臺，不斷完善監(jiān)測體系和分析評估體系”等明確要求。水利部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)的《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》中明確了“確定河湖分級名錄”等基礎(chǔ)工作要求。以上要求充分說明了一河（湖）一檔、一河（湖）一策的基礎(chǔ)性和重要性。

另一方面，推行河長制、實施湖長制的技術(shù)支撐工作還有諸多問題需要解決，如河流基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、分類分級河湖名錄不健全、基本情況檔案沒有系統(tǒng)建立，尚未形成權(quán)威的河流基礎(chǔ)臺賬，對建立河湖分類分級體系和確定管控空間及管理責(zé)任體系造成困難；與河長制湖長制工作要求相適應(yīng)的分類分級河湖治理保護(hù)、管控目標(biāo)制定的相關(guān)技術(shù)基礎(chǔ)不足，為河長制湖長制提供直接支撐服務(wù)的各類各級河流配套技術(shù)方案準(zhǔn)備不夠充分，尚難滿足河長制湖長制工作要求。通過建立一河（湖）一檔、編制一河（湖）一策，期望能夠解決河流水系及層級結(jié)構(gòu)不夠清晰，河湖/河段基本情況、功能定位、重點問題掌握不夠清楚，河湖數(shù)字化、動態(tài)化、現(xiàn)代化管理基礎(chǔ)薄弱，河湖治理保護(hù)管理責(zé)任人信息和責(zé)任要求不夠明晰，河長制工作具體實施、落實技術(shù)依據(jù)不夠充分，河湖/河段治理保護(hù)管理具體目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要求不夠明確以及河湖/河段治理保護(hù)管理具體措施和落實安排如何到位等實際問題，為全面推行河長制湖長制提供全方位信息支撐以及技術(shù)基礎(chǔ)和依據(jù)。

一河（湖）一檔臺賬建立和一河（湖）一策方案編制的目標(biāo)就是要在系統(tǒng)梳理河湖水系層級結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，全面掌握各級河湖以及河長湖長、河長辦基本信息，系統(tǒng)建立河湖水資源、水域岸線、水環(huán)境、水生態(tài)等動態(tài)信息臺賬，掌握河湖管理保護(hù)現(xiàn)狀情況及其動態(tài)變化，為推動建立河湖動態(tài)監(jiān)控與考核體系，實現(xiàn)河湖數(shù)字化、動態(tài)化、現(xiàn)代化監(jiān)管和差異化考核，提供數(shù)據(jù)信息支撐；要圍繞《意見》《指導(dǎo)意見》的總體任務(wù)要求，針對各級河湖實際和突出問題及成因，確定治理保護(hù)管理目標(biāo)，提出治理保護(hù)管理措施，為河長制相關(guān)工作提供各級河湖及河段治理保護(hù)管控的行動路線圖。

二、建立一河（湖）一檔與編制一河（湖）一策應(yīng)把握的技術(shù)原則

一河（湖）一檔是反映河湖自然特征、開發(fā)利用與管理保護(hù)情況及變化動態(tài)的各類信息數(shù)據(jù)集合，是動態(tài)了解和掌握河湖狀況的最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)文檔信息資料。一河（湖）一檔信息內(nèi)容多、數(shù)據(jù)量大，而各地基礎(chǔ)條件不一，需要圍繞河長制湖長制工作的信息需求，針對具體河湖的實際情況，按照建檔指南確定的信息內(nèi)容和總體要求，按照“先難后易、先簡后全、先靜后動”的原則，分階段、有側(cè)重地進(jìn)行建檔?；A(chǔ)條件較好的河湖，一河（湖）一檔盡量做到信息內(nèi)容全覆蓋；基礎(chǔ)條件相對較差、監(jiān)控監(jiān)測類信息相對缺乏的河湖，現(xiàn)階段以基礎(chǔ)信息為主進(jìn)行一河（湖）一檔建檔工作，在完成河湖基礎(chǔ)信息收集填報基礎(chǔ)上，注意動態(tài)信息內(nèi)容的收集整理。

一河（湖）一策方案是針對具體河流、湖泊而言的，與以往的流域規(guī)劃、區(qū)域水利規(guī)劃、江河治理方案、水利工程建設(shè)方案等相比有明顯不同的特點。一河（湖）一策方案編制的著眼點是解決河流湖泊的重點個性問題，關(guān)注的是今后2～3年能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)，目的是為在一個較短時期內(nèi)解決河流/湖泊/河段的突出問題提供可行的操作方案，為近期河長制湖長制考核提供依據(jù)，需要突出強調(diào)針對性和可操作性，需要滿足可量化、可監(jiān)測、可評估、可考核的要求。

一河（湖）一策方案編制時要遵循編制指南明確的“問題導(dǎo)向、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分步實施、責(zé)任明晰”的編制原則，要從河湖自身特點和現(xiàn)狀實際出發(fā)，針對河湖管理保護(hù)的重點問題和突出問題，研究制定解決措施；要遵循最嚴(yán)格水資源管理、河湖管理、水污染防治等方面的宏觀要求，協(xié)調(diào)處理支流、河段、湖片等局部與流域、區(qū)域、干流、湖泊等整體之間的目標(biāo)指標(biāo)，與相關(guān)流域、區(qū)域涉水規(guī)劃、河湖（段、片）已有方案成果相協(xié)調(diào)；要以近期為重點，考慮需要和可能，以解決影響河湖健康生命的關(guān)鍵瓶頸和群眾重點關(guān)切等問題為重點，明確今后2～3年河湖治理保護(hù)的具體內(nèi)容；要注意河湖治理保護(hù)措施內(nèi)容的具體化和實際可操作，明確各地區(qū)責(zé)任和各部門分工，需要將具體的管護(hù)責(zé)任逐一落實到責(zé)任單位和責(zé)任人，便于組織實施、監(jiān)督檢查和考核問責(zé)。

一河（湖）一策方案編制時還需要特別注意的是：方案內(nèi)容的把握要側(cè)重于《意見》《指導(dǎo)意見》六大任務(wù)要求中涉及的內(nèi)容，原則上不擴大，重點對有關(guān)上位規(guī)劃和河流湖泊自身已有規(guī)劃，方案確定的目標(biāo)、任務(wù)和措施進(jìn)一步分解和細(xì)化到本河流、本湖泊和河段/湖片、支流入河控制口，并具體落實到計劃安排上；編制過程中充分收集和利用已有相關(guān)成果，要依托已有和在編的流域綜合規(guī)劃/區(qū)域水利綜合規(guī)劃、流域/區(qū)域防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃、水污染防治規(guī)劃和其他水利專業(yè)專項規(guī)劃、涉水規(guī)劃，防止一切從頭來的做法；要注意避免將一河（湖）一策方案編制為流域/河流規(guī)劃或水工程項目建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)方案等。

三、一河（湖）一檔臺賬信息構(gòu)成與填報技術(shù)流程

一河（湖）一檔臺賬信息由河流湖泊的基礎(chǔ)信息和反映河湖水量、水環(huán)境、水生態(tài)情況與河流湖泊開發(fā)利用及管理保護(hù)情況的動態(tài)信息兩部分組成?；A(chǔ)信息是指河湖自然屬性信息和河長、湖長信息等。自然屬性信息包括河流（段）名稱、河流（段）編碼、上一級河流名稱、上一級河流編碼、所在水系、河流（段）起訖位置、河流（段）長度、代表站水文信息、河段支流數(shù)量、河段與行政區(qū)位置關(guān)系等內(nèi)容；河長、湖長信息包括對應(yīng)于河流、湖泊及河段、湖片的各級河長、姓名、職務(wù)等。動態(tài)信息包括取用水信息、排污信息、水質(zhì)信息、水生態(tài)信息、岸線開發(fā)利用信息、河道利用信息以及涉水工程和設(shè)施信息等。一河（湖）一檔臺賬信息及構(gòu)成見圖1。

“一河（湖）一檔”臺賬信息來源包括規(guī)劃與普查、公報及統(tǒng)計數(shù)據(jù)、各級河長制辦公室補充調(diào)查數(shù)據(jù)、相關(guān)系統(tǒng)接入數(shù)據(jù)、其他公開數(shù)據(jù)等。臺賬建立的主要技術(shù)環(huán)節(jié)包括數(shù)據(jù)收集整理、數(shù)據(jù)合理性和協(xié)調(diào)性分析、數(shù)據(jù)補償調(diào)查，填報，更新等。一河（湖）一檔建立技術(shù)流程示意見圖2。各類信息的收集、整理以現(xiàn)有成果為主，缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的可適當(dāng)進(jìn)行補充調(diào)查。需要注意的是，由于收集的規(guī)劃普查數(shù)據(jù)、統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)、有關(guān)系統(tǒng)接入數(shù)據(jù)、其他公開數(shù)據(jù)可能存在統(tǒng)計指標(biāo)、范圍、年限等口徑差異，要對已有數(shù)據(jù)進(jìn)行合理性和協(xié)調(diào)性分析，并進(jìn)行相應(yīng)修正處理。

四、一河（湖）一策核心內(nèi)容與編制的技術(shù)路線

一河（湖）一策方案內(nèi)容涵蓋河湖現(xiàn)狀基本情況以及存在的問題、治理管理保護(hù)目標(biāo)任務(wù)與指標(biāo)要求、河湖（河段）及支流具體目標(biāo)落實、治理管理保護(hù)對策措施與計劃安排等，其核心可以概括為“5+2”，即問題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單和責(zé)任清單等五張清單和目標(biāo)分解表、計劃安排表等兩張表?！拔鍙埱鍐巍薄皟蓮埍怼笔欠桨赋晒麅?nèi)容的集中體現(xiàn)，也是對河湖管理保護(hù)目標(biāo)要求進(jìn)行實化量化的關(guān)鍵。一河（湖）一策方案的核心內(nèi)容示意見圖3。

圖3所示內(nèi)容實際上也是一河（湖）一策方案編制的基本技術(shù)思路：通過情況摸查、問題診斷與分析，系統(tǒng)梳理河湖存在的突出問題和原因——形成問題清單；以問題為導(dǎo)向，針對河湖以相關(guān)規(guī)劃和方案為依據(jù)和基礎(chǔ)，確定河湖管理保護(hù)目標(biāo)——形成目標(biāo)清單；根據(jù)河湖管理保護(hù)目標(biāo)要求和差距，明確河湖治理保護(hù)的主要任務(wù)——形成問題清單；根據(jù)已確定的各項任務(wù)，提出具有針對性、可操作性的治理與保護(hù)措施——形成措施清單；明確各級河長責(zé)任，各項措施的牽頭部門和配合部門，落實相關(guān)責(zé)任人與責(zé)任單位——形成責(zé)任清單。按照河長制湖長制分級管理的需要，將河湖管理保護(hù)的總體目標(biāo)與主要任務(wù)、控制性指標(biāo)，分解到本河湖各分段（分片）以及支流入干流河口斷面——形成目標(biāo)任務(wù)分解表；根據(jù)問題的緊迫性和預(yù)期成效，確定措施安排優(yōu)先順序——形成實施計劃安排表。方案編制的關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)為問題梳理與原因分析、目標(biāo)任務(wù)確定、對策措施制定和計劃安排等見圖4。

圖1 一河（湖）一檔信息構(gòu)成示意圖

圖2 一河（湖）一檔建立技術(shù)流程示意圖

圖3 一河（湖）一策方案的核心內(nèi)容

圖4 一河（湖）一策方案編制主要技術(shù)環(huán)節(jié)

一河（湖）一策方案編制的詳細(xì)技術(shù)路線見圖5。需要指出的是，河湖管理保護(hù)現(xiàn)狀問題分析要特別注重問題原因分析，找準(zhǔn)了問題產(chǎn)生的原因，就能找出解決問題的針對性措施；目標(biāo)和指標(biāo)確定時，要以近期為重點，在滿足流域管理保護(hù)要求的前提下，充分考慮本河流湖泊/河段湖片管理保護(hù)指標(biāo)的可達(dá)性；行動計劃的安排要重點考慮治理預(yù)期成效和社會影響，對具有“以點帶面、以少帶多”作用的措施進(jìn)行重點部署。

五、一河（湖）一策方案編制中存在的共性問題和若干建議

1.一河（湖）一策方案編制中存在的問題

從各地編制的現(xiàn)狀來看，一河（湖）一策方案編制還存在一些問題，較為普遍的問題有：①河湖現(xiàn)狀問題梳理不全面、不充分，對問題產(chǎn)生的原因分析不夠、把握不準(zhǔn)，影響河湖治理保護(hù)重點的確定和相應(yīng)措施的針對性；②對已有相關(guān)規(guī)劃、方案等成果的收集重視不夠、且缺乏分析，一河（湖）一策方案編制基礎(chǔ)不夠扎實，影響方案內(nèi)容的科學(xué)性和合理性；③對本河湖功能定位認(rèn)識不足、重視不夠，影響河湖治理管理保護(hù)目標(biāo)要求和指標(biāo)的把握和合理確定；④部分目標(biāo)和指標(biāo)要求的合理性和可達(dá)性分析不足，影響相關(guān)工作的考核評估；⑤河段湖片任務(wù)措施內(nèi)容不夠具體，分解不盡到位，責(zé)任分工不落實，重要支流入河口控制要求不夠明確，影響方案實施和考核問責(zé)；⑥跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)銜接普遍不夠，上下游、左右岸之間的協(xié)調(diào)也存在不足，影響方案的有效性。

2.對一河（湖）一策方案編制的建議

編制一河（湖）一策方案，需要進(jìn)一步強調(diào)“問題導(dǎo)向”，重視方案的針對性、有效性、可操作性，要突出措施內(nèi)容的具體化和責(zé)任分工的明晰化。

圖5 一河（湖）一策方案編制技術(shù)路線

①重視河湖基本情況調(diào)查了解，加強問題排查，全面梳理河流湖泊存在的問題，捋出影響河湖健康的關(guān)鍵問題、突出問題，找準(zhǔn)突破口、提高針對性；分析問題產(chǎn)生的深層次原因，找準(zhǔn)癥結(jié)和障礙，為確定一河（湖）一策方案提供準(zhǔn)確標(biāo)靶。

②重視已有相關(guān)規(guī)劃、方案等成果的收集、梳理和系統(tǒng)分析，重點理清上位規(guī)劃對本河流湖泊的管理保護(hù)控制要求，使編制一河（湖）一策方案有據(jù)可循，提高方案的符合性；根據(jù)河長制湖長制六大任務(wù)要求，針對本河流湖泊關(guān)鍵問題、突出問題，理出近階段需要解決、應(yīng)該解決和可以解決達(dá)到的具體問題，為確定目標(biāo)、指標(biāo)和措施等提供明確方向，提高方案內(nèi)容的合理性和針對性。

③重視指標(biāo)的篩選和定量分析，要注意考慮河流湖泊的功能定位和在當(dāng)?shù)氐淖饔?，以本河流湖泊或河段湖區(qū)直接相關(guān)的，能夠反映當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實且易量化的各項指標(biāo)為重點選擇指標(biāo)項，提高指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)要求的客觀性和可行性；確定各項指標(biāo)的分階段標(biāo)準(zhǔn)時，要注意分析把握可行性和可達(dá)性，提高其合理性；要注意各項目標(biāo)的協(xié)調(diào)性分析，避免不同河段、湖片或干支流、左右岸間的不銜接、不平衡。

④重視任務(wù)和措施的分析制定，要注重充實各項任務(wù)和分項措施，切實反映其具體內(nèi)容，避免停留在任務(wù)要求層面，提高各項措施的可操作性；要注意分析河長制湖長制整體推進(jìn)的工作要求和部署，針對當(dāng)?shù)睾雍嶋H，選擇重點突出問題（如河湖岸線侵占、垃圾堆放、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等）研究制定專項整治行動，反映河長制湖長制工作的現(xiàn)實需求。

⑤重視一河（湖）一策方案編制過程中的跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，更好地反映各部門職責(zé)和河長制湖長制工作協(xié)調(diào)聯(lián)動的性質(zhì)和特點。 ■