文/王龍飛、閆晉波 中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì) 北京 100835

1、德國(guó)行政執(zhí)法體制總體介紹

德國(guó)是一個(gè)由16個(gè)州組成的聯(lián)邦制國(guó)家。在35.7萬(wàn)平方公里的國(guó)土面積上生存著約8267萬(wàn)的人口。德國(guó)的國(guó)家制度是由德國(guó)基本法所確立的，實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立。德國(guó)現(xiàn)行的《違反秩序法》，是由聯(lián)邦議會(huì)在1952年制定并頒布的，后經(jīng)過(guò)多次修訂。該法規(guī)集中地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)違反社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的違法行為的處罰原則和基本程序，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的基本法律依據(jù)。政府行政機(jī)構(gòu)分為三級(jí)：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。各級(jí)政府必須貫徹德國(guó)基本法規(guī)定的民主共和、聯(lián)邦、法治、社會(huì)福利等國(guó)家原則。

1.1 地方分權(quán)制度

聯(lián)邦制國(guó)家采取地方分權(quán)制，其憲法將絕大多數(shù)的政府權(quán)力劃分給地方，而中央政府只負(fù)責(zé)有限的事務(wù)，但仍保留管理軍事、外交和財(cái)政的權(quán)力。具體而言，聯(lián)邦政府下設(shè)14個(gè)部門，分別為財(cái)政部、外交部、內(nèi)政部、國(guó)防部、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部、聯(lián)邦家庭部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)與社會(huì)保障部、司法部、環(huán)境與自然保護(hù)部、教育研究部、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部、交通建筑與城市發(fā)展部。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)制定方針政策，修訂法律法規(guī)，不參與直接管理城市的工作。

由于聯(lián)邦原則劃定，地方分權(quán)制度的實(shí)施，州以下政府的執(zhí)法部門承擔(dān)著主要執(zhí)法任務(wù)。州政府也會(huì)設(shè)立多個(gè)部門，如柏林州政府下設(shè)8個(gè)部門，財(cái)政部、內(nèi)政和體育部、勞動(dòng)?jì)D女部、健康和社會(huì)事務(wù)部、經(jīng)濟(jì)技術(shù)及研究部、教育青年及文化發(fā)展部、城市發(fā)展及環(huán)境部、司法和消費(fèi)者保護(hù)部。但是州政府下設(shè)部門和聯(lián)邦政府下設(shè)部門無(wú)直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，獨(dú)立存在，互不影響。州及其以下地方政府通過(guò)地方立法來(lái)出臺(tái)具體行政法令和自治規(guī)章。與聯(lián)邦政府工作職能相對(duì)應(yīng)的是，德國(guó)的行政執(zhí)法任務(wù)主要由州及其以下的地方政府執(zhí)行。

1.2 相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度

除地方分權(quán)制度外，德國(guó)也實(shí)行“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度。德國(guó)行政執(zhí)法中心相對(duì)集中在基層政府，聯(lián)邦政府在警察事務(wù)、教育文化、社會(huì)秩序管理等方面均委托給各州和地方政府實(shí)施，其中縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行了80%的聯(lián)邦和州的法律，幾乎99%的具體執(zhí)法活動(dòng)都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出的。

德國(guó)具體實(shí)施處罰權(quán)的行政部門有三個(gè)：警察機(jī)構(gòu)、稅務(wù)局和秩序局。

德國(guó)警察系統(tǒng)由三部分組成：一是聯(lián)邦警察機(jī)構(gòu)，受聯(lián)邦內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)；二是州警察機(jī)構(gòu)，受州內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)；三是編外警察人員，不屬于聯(lián)邦和州內(nèi)政部的管轄范疇，他們主要由法警、看守警、海關(guān)官員、緝私緝稅管員等組成。前兩者在工作中分工明確，相互配合，攜手保障社會(huì)秩序，穩(wěn)定社會(huì)治安，維護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

德國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)主要分為三個(gè)級(jí)別：一是聯(lián)邦財(cái)政部及所屬稅務(wù)總署，為中央最高稅務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)家之間的關(guān)稅、跨州稅務(wù)行政的協(xié)調(diào)管理及特殊案件的處理；二是州財(cái)政部及所屬稅務(wù)總局，負(fù)責(zé)稅務(wù)行政管理，重點(diǎn)是人事管理及信息化建設(shè)，也是稅收行政權(quán)的主要行使部門；三是市縣稅務(wù)局，具體與納稅人打交道，負(fù)責(zé)聯(lián)邦稅、州稅和共享稅的征收管理，是稅收法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

德國(guó)秩序局相對(duì)集中行使衛(wèi)生部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門、建設(shè)部門、工商部門和交通部門等部門的行政處罰權(quán)。秩序局在城市管理層面享有現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)。其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為后，可調(diào)查取證，收集相關(guān)證據(jù)，將案件信息整理歸納好，并報(bào)送秩序局，秩序局可在確認(rèn)信息真實(shí)可靠后，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)，對(duì)違法違規(guī)采取處罰措施。秩序局也可以上街執(zhí)法，現(xiàn)場(chǎng)處罰。

圖11 德國(guó)處罰權(quán)實(shí)施部門

2、德國(guó)城市管理系統(tǒng)介紹

2.1 管家式城市管理機(jī)構(gòu)——秩序局

德國(guó)以良好的社會(huì)秩序聞名，先進(jìn)的城市管理理念贏得了世界的認(rèn)可。警察機(jī)構(gòu)和秩序局對(duì)德國(guó)的治安管理和秩序維護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的保障。秩序局作為德國(guó)特有的城市管理部門，備受外界關(guān)注。管家式服務(wù)在秩序局的日常工作中得到深度貫徹，所謂管家式服務(wù)，就是指將城市管理工作中涉及到的方方面面事務(wù)，以及各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)、法律、法規(guī)等作為一個(gè)整體，由秩序局負(fù)責(zé)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理。秩序局作為面向大眾的第一城管部門，德國(guó)總理默克爾曾稱贊其為“德國(guó)良好社會(huì)秩序的功臣”。

秩序局的執(zhí)法人員工作范圍很廣，作為一個(gè)城市的管家，監(jiān)督管理城市發(fā)展的各個(gè)方面。秩序局對(duì)城市實(shí)行嚴(yán)格管理，每一位執(zhí)法人員嚴(yán)格做到依法辦事，公正執(zhí)法。例如，德國(guó)露天臨時(shí)市場(chǎng)多種多樣，遍布大街小巷，看似熱鬧非凡的市場(chǎng)，管理卻并沒(méi)有松懈，秩序局會(huì)根據(jù)政府的安排，維護(hù)市場(chǎng)秩序，一方面對(duì)所有攤位進(jìn)行登記，未登記的攤位不得入內(nèi)，并制定專門規(guī)章制度保護(hù)各方權(quán)益；另一方面對(duì)所有商品價(jià)格進(jìn)行登記，價(jià)格透明化監(jiān)管，防止買賣糾紛的發(fā)生。秩序局的嚴(yán)格監(jiān)管和嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)法，非但沒(méi)有影響商家的經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)的熱度，反而深受廣大商戶和市民的擁戴，“風(fēng)紀(jì)警察”的美稱也因此得名。

雖然秩序局嚴(yán)格執(zhí)法，但非死板執(zhí)法。面對(duì)街面市容環(huán)境問(wèn)題，他們的解決方法有著獨(dú)到之處。在德國(guó)，由于一些店面很小，部分商家為了招攬生意，將商品放在門外進(jìn)行展示，跨門經(jīng)營(yíng)問(wèn)題在德國(guó)很普遍，面對(duì)此問(wèn)題，秩序局并沒(méi)有死板執(zhí)法，而是在不影響行人通行的情況下，給了店鋪一定的經(jīng)營(yíng)空間，稱之“一米線”，即店鋪門向外有一米的空間允許商戶擺放商品。此做法既贏得了商家的信賴，也有效地改善了店面門外混亂經(jīng)營(yíng)的局面。除此之外，秩序局還負(fù)責(zé)居民身份的登記、食品監(jiān)督、獸類管理、交通車輛管理等等，并具有規(guī)劃、建設(shè)、衛(wèi)生等方面的行政處罰權(quán)。

秩序局很重視相關(guān)部門之間的合作互助。最常見的就是秩序局與警察部門的合作，秩序局執(zhí)法人員在保護(hù)自身免受違法人員傷害時(shí)，可使用部分警察用具，如防身噴霧劑、手銬、可伸縮的電棍等設(shè)備，盡量保證違法分子的人身安全。秩序局每一項(xiàng)職能都有明確的法律依據(jù)，執(zhí)行程序也有專門的法律規(guī)定。秩序局的執(zhí)法人員可在發(fā)現(xiàn)犯罪分子或涉案人員時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)制服對(duì)方，但不可將其扣押，只能交由警察處理。若發(fā)現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的商戶，可暫時(shí)扣留商品，如有必要可臨時(shí)拘留違規(guī)人員。除具體權(quán)利外，秩序局還可以獨(dú)立執(zhí)行街道法、市場(chǎng)和集會(huì)法、寵物狗管理法、垃圾管理法、綠地和空地管理法等法律法規(guī)，這些法律法規(guī)，給執(zhí)法人員提供了比較充足的法律保障，有效防止了法律空當(dāng)，保證了執(zhí)法順暢。

2.2 數(shù)字化城市監(jiān)管機(jī)制

德國(guó)不僅擁有管家式的城市管理機(jī)構(gòu)，在城市管理機(jī)制層面也做出了改革與創(chuàng)新。數(shù)字化城市管理技術(shù)在德國(guó)眾多城市得到了廣泛應(yīng)用。他們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)手段，運(yùn)用信息化技術(shù)，及時(shí)、準(zhǔn)確地捕獲城市各個(gè)角落的運(yùn)營(yíng)動(dòng)態(tài)，篩選出管理范疇內(nèi)的有用信息，并及時(shí)做出反饋，大大提升工作效率與服務(wù)品質(zhì)。

圖21 德國(guó)智能疏導(dǎo)系統(tǒng)車位指示牌

德國(guó)科隆市城市停車位監(jiān)管系統(tǒng)屬于便民利民工程。通過(guò)安置在停車位上的停車自動(dòng)管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控全市范圍內(nèi)車位使用情況，并將信息實(shí)時(shí)提供在城市主要位置的電子信息牌上。該系統(tǒng)的電能供應(yīng)主要來(lái)源于停車位旁的小型太陽(yáng)能板，停車位的信息通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)線路進(jìn)行交互收集，然后通過(guò)計(jì)算機(jī)的匯總整理，及時(shí)公布在信息板上，為市民出行停車提供便捷。此系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了城市停車一體化監(jiān)管，緩解了交通壓力。作為德國(guó)南部第一大城市的慕尼黑市在城市基礎(chǔ)設(shè)施管理方面經(jīng)驗(yàn)豐富。該市將全市范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備連入互聯(lián)網(wǎng)，精準(zhǔn)掌握各類設(shè)備設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，如對(duì)城市管網(wǎng)的監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)某管段發(fā)生破損滲漏，監(jiān)控中心會(huì)第一時(shí)間發(fā)出預(yù)警，告知維修人員破損位置及滲漏情況。若僅靠人員巡邏，無(wú)法做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)報(bào)修，及時(shí)處理，此系統(tǒng)對(duì)于城市監(jiān)管力度的整體提升起到至關(guān)重要的作用。

數(shù)字化城市管理技術(shù)之所以能在德國(guó)獲得如此的廣泛應(yīng)用，主要得益于：

（1）政府層面的高度重視，政策、技術(shù)與資金的全面支持。數(shù)字化城市監(jiān)管機(jī)制依托先進(jìn)的技術(shù)手段，超前的管理理念，得到政府的大力支持，同時(shí)此機(jī)制大大提高了城市管理效率，降低了工作量，節(jié)省了昂貴的人力成本，增加市民對(duì)城市管理服務(wù)的滿意度。

（2）數(shù)字化城市管理方案實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化設(shè)計(jì)，保障項(xiàng)目進(jìn)度。此項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用實(shí)施與城市建設(shè)密不可分，屬于城市規(guī)劃中的重要組成部分。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)進(jìn)行了長(zhǎng)期的規(guī)劃，并在不斷建設(shè)中調(diào)整完善，使這項(xiàng)工程能夠有條不紊的進(jìn)行施工建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。

（3）城市基礎(chǔ)建設(shè)水平較高，配套設(shè)施數(shù)字化工程基本完工，單一設(shè)施的數(shù)據(jù)庫(kù)信息已經(jīng)建立。各類城市管理數(shù)字化建設(shè)已基本完畢，數(shù)據(jù)信息可資源共享。政府牽頭將所有地區(qū)的城市管理部門整合，建立信息共享數(shù)據(jù)庫(kù)，并設(shè)立信息監(jiān)管中心，對(duì)城市管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。

數(shù)字化監(jiān)管機(jī)制為德國(guó)城市的管理與發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，也獲得了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。此技術(shù)的應(yīng)用不僅僅保證了城市各類基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也為城市明天更快更好的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3、德國(guó)城市管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)參考德國(guó)先進(jìn)的城市管理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在符合基本國(guó)情的前提下，可適時(shí)調(diào)整城市發(fā)展策略，借鑒德國(guó)等先進(jìn)國(guó)家的城市管理經(jīng)驗(yàn)，取其精華。

（1）整合城市管理相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任，將行政處罰權(quán)相對(duì)集中地整合到一個(gè)部門。目前我國(guó)基層城市管理較為混亂，各部門無(wú)法做到步調(diào)一致，協(xié)同辦公。各級(jí)政府可參考德國(guó)地方分權(quán)制度，按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放就放”的原則，將城市管理職能下移。繼續(xù)加快政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變，逐步消除政府內(nèi)部部門多、分工細(xì)而導(dǎo)致的邊界不清等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)一部門多統(tǒng)籌，綜合性管理，提高行政管理效率，提升城市管理水平。

（2）政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)數(shù)字化城市管理技術(shù)的重視。在城市規(guī)劃層面，結(jié)合智慧城市、數(shù)字城市建設(shè)理念，逐步推廣數(shù)字化城市管理技術(shù)落地。數(shù)字化城市管理是一個(gè)長(zhǎng)期的建設(shè)思路，需要前期規(guī)劃到位，中期建設(shè)達(dá)標(biāo)，后期才能實(shí)現(xiàn)城市數(shù)字化管理。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)對(duì)數(shù)字化城市應(yīng)用的最終效果造成不利的影響。

結(jié)語(yǔ)：

隨著社會(huì)發(fā)展、城市擴(kuò)張，用地規(guī)模和城市人口不斷擴(kuò)大，城市管理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，工作任務(wù)也日趨繁重。傳統(tǒng)管理方法無(wú)法根本性解決基層實(shí)際問(wèn)題，地方政府和執(zhí)法人員權(quán)利劃分不明確，致使市民滿意度逐年下降。為了適應(yīng)未來(lái)需求，提升政府形象，贏得市民尊重，城市管理方法亟待革新，應(yīng)本著“科學(xué)、嚴(yán)格、精細(xì)、長(zhǎng)效”的管理理念，遵循城市可持續(xù)發(fā)展的基本要求，通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城市管理改革與創(chuàng)新。近幾年，國(guó)內(nèi)已經(jīng)開始重視城市管理改革，住建部于2017年1月份頒布《城市管理執(zhí)法辦法》，于5月1日起正式施行。該法規(guī)為我國(guó)城市管理執(zhí)法活動(dòng)提供規(guī)范，為加強(qiáng)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)提供保障，為地方推進(jìn)開展城市管理執(zhí)法體制改革提供指引。黨的十九大提出“七大戰(zhàn)略”，其中“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”在數(shù)字城市、智慧城市領(lǐng)域起到推波助瀾的作用，同時(shí)“基礎(chǔ)設(shè)施提升戰(zhàn)略”也為城市健康發(fā)展提供重要支撐，數(shù)字化城市管理理念作為智慧城市建設(shè)的核心，也因此迎來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)會(huì)，未來(lái)中國(guó)的城市管理水平會(huì)有一個(gè)新的飛躍。