佟巖

摘 要：監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督是既存在一致性又有所區(qū)別的兩個(gè)概念。本文以國(guó)家監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度為切入點(diǎn)，分析監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督的關(guān)系，迫切期望監(jiān)察和檢察監(jiān)督體制成為依法行政的有效法治監(jiān)督方式，全面推進(jìn)依法治國(guó)，努力建成社會(huì)主義法治國(guó)家。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察監(jiān)督；檢察監(jiān)督；國(guó)家監(jiān)察；公益訴訟

一、監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督的概述

（一）監(jiān)察監(jiān)督的概念及內(nèi)容

監(jiān)察監(jiān)督是指國(guó)家專(zhuān)門(mén)設(shè)置的監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法及相關(guān)法律法規(guī)行使監(jiān)察職能，依法國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員等的執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行全面覆蓋的監(jiān)督巡察。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，依憲制定監(jiān)察法，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，依法行使的監(jiān)察權(quán)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，通過(guò)監(jiān)督、調(diào)查、處置，依法履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)。同時(shí)，既接受黨委領(lǐng)導(dǎo)也接受人大監(jiān)督。作為實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)、黨和國(guó)家監(jiān)督體系重大創(chuàng)制，形成中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制。

（二）檢察監(jiān)督的概念及內(nèi)容

檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，運(yùn)用檢察權(quán)，通過(guò)法律規(guī)定的手段對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行檢察、監(jiān)察、督促且產(chǎn)生法定效力的專(zhuān)門(mén)性的國(guó)家監(jiān)督。根據(jù)憲法第129、131條和人民檢察院組織法第1、4條的規(guī)定，國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)力，即監(jiān)督執(zhí)行和適用法律情況，維護(hù)法律正確、統(tǒng)一實(shí)施和實(shí)現(xiàn)公平正義的一種權(quán)力監(jiān)督方式。根據(jù)人民檢察院組織法第5條的規(guī)定，檢察監(jiān)督的內(nèi)容主要有六種：（1）立案監(jiān)督。（2）偵查監(jiān)督。（3）刑事審判監(jiān)督。（4）職務(wù)犯罪監(jiān)督。（5）刑罰執(zhí)行監(jiān)督。（6）民事審判及行政訴訟監(jiān)督。

（三）監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關(guān)系

根據(jù)姜明安教授的意見(jiàn)，監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督是一種相互配合和相互制約的關(guān)系。首先，監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督是相互配合的。其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員行使監(jiān)察，一經(jīng)查實(shí)確有犯罪事實(shí)，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴；其二，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，在對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)獄、看守所等實(shí)施檢察時(shí)發(fā)現(xiàn)公職人員違紀(jì)違法、腐敗瀆職應(yīng)移交監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置；其三，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)發(fā)現(xiàn)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)偵查的，應(yīng)移交檢察機(jī)關(guān)。其次，監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督又是相互制約的。其一，行使檢察監(jiān)督職責(zé)的檢察人員必須接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督；其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察過(guò)程中實(shí)施查封、扣押、凍結(jié)、搜查、留置等權(quán)力，必須接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督；其三，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)檢察人員依法履職行為進(jìn)行監(jiān)督檢查過(guò)程中，可對(duì)其職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查和直接作出處置決定；其四，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送提起公訴的涉嫌職務(wù)犯罪的案件，依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，決定是否提起公訴。

然而，現(xiàn)實(shí)中監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督的關(guān)系是割裂分離的。長(zhǎng)期以來(lái)，根據(jù)《憲法》以及《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督是最具權(quán)威性和效力性的最高監(jiān)督，但由于法律并沒(méi)有作具體的程序性和實(shí)體性的規(guī)定，缺乏相配套的監(jiān)督處置機(jī)制和措施，導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督“有名無(wú)實(shí)”。而行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督都主要是在法律授權(quán)下對(duì)本部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督流于形式，薄弱無(wú)力，嚴(yán)重制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)有的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性。監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督并沒(méi)有形成理想中的緊密的配合協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、建立監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督相互配合相互制約機(jī)制的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力制衡的必然要求

現(xiàn)代民主法治社會(huì)要求以權(quán)力制衡替代權(quán)力監(jiān)督。權(quán)力制衡是一種內(nèi)在的權(quán)力，每一個(gè)權(quán)力行使者既行使自我權(quán)力，又制約其他權(quán)力，還受到其他權(quán)力的約束。這就跳出了傳統(tǒng)監(jiān)督中“監(jiān)督權(quán)由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”的無(wú)限累加怪圈。所以，不能將權(quán)力監(jiān)督作為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的惟一權(quán)力約束形式，而是應(yīng)當(dāng)建立權(quán)力制衡，特別是監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督相互配合相互制約機(jī)制，在這樣的權(quán)力制衡中，“破壞和濫用準(zhǔn)則是有限制的，因?yàn)榉傻膱?zhí)行人最終發(fā)現(xiàn)自己也不能擺脫法律的判決”。

（二）維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求

現(xiàn)行監(jiān)督不足以約束權(quán)力，行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為），行政機(jī)關(guān)工作人員貪污受賄、濫用職權(quán)的違法亂紀(jì)行為愈演愈烈，成為危害我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大阻礙。因此，要求建立監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督相互配合相互制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，有利于規(guī)范行政權(quán)力行使，從源頭上預(yù)防腐敗，防止和糾正行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的異化，真正保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。

（三）保障社會(huì)公眾利益和人民群眾合法權(quán)益的必然要求

在現(xiàn)代社會(huì)，行政侵權(quán)行為侵犯社會(huì)公眾利益和人民群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象越來(lái)越普遍。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者人民群眾合法權(quán)益受到侵害的。因此，確立國(guó)家監(jiān)察制度和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，建立監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督相互配合相互制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約，促使行政機(jī)關(guān)真正按照人民意志進(jìn)行公共事務(wù)管理，是堅(jiān)持社會(huì)主義國(guó)家人民主體地位的必然要求，是確保行政權(quán)力的運(yùn)作真正保障社會(huì)公眾利益和人民群眾合法權(quán)益。

（四）完善黨和國(guó)家自我監(jiān)督的必然要求

黨和國(guó)家的治理體系包括兩個(gè)方面：一是依規(guī)治黨，靠嚴(yán)明的紀(jì)律管全黨治全黨；二是依法治國(guó)，依據(jù)憲法法律法規(guī)治國(guó)理政。依規(guī)治黨落實(shí)在黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋，要求實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，健全完善權(quán)力監(jiān)督制約體系，深化監(jiān)察體制改革是確立中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉。依法治國(guó)的重要方面包括檢察監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力和范圍，是對(duì)權(quán)力制約體制的新探索，實(shí)現(xiàn)檢察工作理念思路、體制機(jī)制、方式方法的與時(shí)俱進(jìn)，走出一條檢察監(jiān)督體系改革的新道路。

三、建立監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督相互配合相互制約機(jī)制的可行性

（一）國(guó)家監(jiān)察體制改革賦予各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察職能的發(fā)揮。我國(guó)設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，將行政監(jiān)察擴(kuò)展為更加獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察，實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。一方面有利于整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，另一方面有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革、全面依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，必將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）現(xiàn)有法律體系授權(quán)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮。2015年12月16日，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的線(xiàn)索來(lái)源、線(xiàn)索移送、立案程序、調(diào)查核實(shí)、舉證責(zé)任等內(nèi)容作了規(guī)定，特別是訴前程序，不僅節(jié)約了司法資源，而且更為有效地督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)依法履行職責(zé)，落實(shí)檢察監(jiān)督職能。2017年6月27日，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出修改，通過(guò)立法的形式，把公益訴訟引入訴訟制度中，使它變成一項(xiàng)重要的訴訟類(lèi)型，這是全面推進(jìn)依法治國(guó)重大戰(zhàn)略舉措中的一個(gè)組成部分。

（三）我國(guó)法學(xué)研究的前沿成果，特別是關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟（包括國(guó)外檢察監(jiān)督和公益訴訟）的研究成果為建立監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督相互配合相互制約機(jī)制提供了理論支撐。十八大以來(lái)，從國(guó)家層面提出改革監(jiān)察體制和建立檢察監(jiān)督體系，一系列的措施、試點(diǎn)、步驟都是謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的探索，在這個(gè)過(guò)程中，法學(xué)界投入了大量的精力和熱情，深入研究監(jiān)察體制改革和檢察公益訴訟，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，考察正負(fù)兩面效果，取得了相當(dāng)豐碩的研究成果，為在我國(guó)建立監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督相互配合相互制約機(jī)制提供了強(qiáng)有力的理論支撐。

（四）在實(shí)踐中探索國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院相互配合相互制約的工作機(jī)制也使監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督共同發(fā)揮監(jiān)督作用勢(shì)在必行。自國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)以來(lái)，不僅檢察機(jī)關(guān)移送的問(wèn)題線(xiàn)索和案件增多，而且由于監(jiān)察范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，監(jiān)察、檢察銜接機(jī)制不斷構(gòu)建成熟，使得執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察得效率質(zhì)量得到顯著提升，反腐敗力量聚指成拳，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察體制“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的改革目標(biāo)，有力推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

四、總結(jié)

監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督的一體兩面，相互配合、相互制約、相得益彰。一方面構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察體系，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督達(dá)不到的地方，或者對(duì)不適用執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，依法實(shí)施監(jiān)察，真正把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，本質(zhì)上屬于黨和國(guó)家的內(nèi)部監(jiān)督范疇。另一方面強(qiáng)化檢察監(jiān)督，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，本質(zhì)上屬于外部監(jiān)督范疇。監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督相互配合相互制約機(jī)制，是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的辯證統(tǒng)一，是把黨和國(guó)家的自我監(jiān)督與民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來(lái)，形成發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差、依法約束公權(quán)力的有效機(jī)制，不斷增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為完善黨和國(guó)家自我監(jiān)督的必然要求。

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