米曉文

摘 要：在互聯(lián)網(wǎng)金融不斷壯大的情況下，金融行業(yè)市場主體借助互聯(lián)網(wǎng)夸大收益、誤導(dǎo)消費者的行為頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重侵害金融消費者合法權(quán)益。雖然我國近年來加大了對違法違規(guī)金融廣告的治理力度，但目前對金融廣告的監(jiān)管還是顯得相對不足。本文在分析英國金融廣告的監(jiān)管制度基礎(chǔ)上，提出完善我國金融廣告監(jiān)管的政策建議。

關(guān)鍵詞：英國；金融廣告；監(jiān)管經(jīng)驗；啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.08

中圖分類號：F831.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）05-0062-07

一、我國金融廣告監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）我國金融廣告監(jiān)管基本情況

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，金融廣告也隨之得到發(fā)展。但違法違規(guī)的金融廣告頻出，不但損害了金融消費者的權(quán)益，而且嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。2015年，中國人民銀行等10部門聯(lián)合制定了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理、客戶資金第三方存管制度、信息披露、風(fēng)險提示和合格投資者制度、消費者權(quán)益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)與信息安全、反洗錢和防范金融犯罪、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律以及監(jiān)管協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測等方面提出了具體要求。2016年，國家工商總局等17 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展互聯(lián)網(wǎng)金融廣告及以投資理財名義從事金融活動風(fēng)險專項整治工作實施方案》，并召開部際聯(lián)席會議，將新興媒體涉嫌非法集資廣告排查整治作為工作重點，收到積極成效。2017年，中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于開展金融廣告治理工作的通知》，重點加強對涉及互聯(lián)網(wǎng)金融的廣告開展監(jiān)測及管理，嚴(yán)厲打擊金融產(chǎn)品違法違規(guī)廣告行為。

（二）我國金融廣告監(jiān)管存在的不足

1.金融領(lǐng)域虛假廣告呈多發(fā)態(tài)勢?；ヂ?lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展帶動了金融廣告的大幅增加，各種P2P網(wǎng)貸平臺、理財平臺大量出現(xiàn)，在缺少有效監(jiān)管情況下，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)無序競爭，企業(yè)為獲得客戶進(jìn)行虛假宣傳或過度承諾，成為虛假廣告重災(zāi)區(qū)。主要問題仍集中在夸大收益率、明示或者暗示保本、未進(jìn)行風(fēng)險提示等方面（見表1）。

2.金融廣告法律規(guī)定未系統(tǒng)化。目前，我國尚未形成規(guī)范的金融產(chǎn)品廣告法律體系，金融廣告法律規(guī)定散見于行業(yè)法規(guī)中，僅從行業(yè)監(jiān)管的角度，原則性規(guī)定金融機構(gòu)在其營銷活動中不得對其產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行虛假陳述和欺詐（見表2）。

3.對金融廣告的監(jiān)管職責(zé)不明。因我國目前法律對金融產(chǎn)品廣告的規(guī)制散見于行業(yè)法規(guī)中，而各行業(yè)的監(jiān)管主體不同，導(dǎo)致對金融產(chǎn)品廣告行為的主體、內(nèi)容及發(fā)布等監(jiān)管機構(gòu)眾多，包括工商局、各金融監(jiān)管部門、廣播電視局、工業(yè)與信息化部等多個部門。現(xiàn)有法規(guī)中未明確監(jiān)管金融產(chǎn)品廣告行為的分工與合作，存在監(jiān)管部門間的職能重疊和監(jiān)管空白現(xiàn)象。

二、英國金融廣告監(jiān)管的主要做法

（一）明確金融產(chǎn)品廣告宣傳相關(guān)規(guī)定

1.對普通金融產(chǎn)品廣告規(guī)定。英國金融行為監(jiān)管局（FCA）對存款、投資、房屋貸款、保險和消費信貸4類金融產(chǎn)品廣告宣傳做出3個方面規(guī)定：一是中性（fair），金融產(chǎn)品服務(wù)不能出于吸引顧客的目的，采取過分夸大效果的宣傳方式，如使用誤導(dǎo)性的標(biāo)題，對不同的金融產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行不公平比較等。二是清晰（clear），廣告應(yīng)對金融產(chǎn)品服務(wù)做出清楚的說明，讓消費者在充分了解產(chǎn)品服務(wù)的基礎(chǔ)上做出購買決定。三是不誤導(dǎo)（not misleading），金融公司應(yīng)確保廣告不過多強調(diào)收益而沒有突出風(fēng)險，使用的金融產(chǎn)品收益與風(fēng)險數(shù)據(jù)不應(yīng)是挑選出的表現(xiàn)相對好的歷史數(shù)據(jù)，而應(yīng)是全面數(shù)據(jù)，以避免讓消費者產(chǎn)生過于樂觀的預(yù)期。

2.專門出臺關(guān)于社交媒體和特定金融產(chǎn)品廣告的監(jiān)管規(guī)定。2015年3月，F(xiàn)CA出臺了關(guān)于社交媒體金融廣告規(guī)范的文件，定義的社交媒體包括但不限于：博客、微博、社交網(wǎng)絡(luò)、論壇和圖片音視頻分享平臺等；規(guī)定社交媒體金融廣告同樣遵守公平、清晰、不誤導(dǎo)的原則。此外，F(xiàn)CA還對個人儲蓄賬戶、投資專家、基金表現(xiàn)和圖片廣告等特殊的金融產(chǎn)品廣告出臺專門的文件進(jìn)行解釋。

（二）確定FCA的行政權(quán)力和對違規(guī)廣告的處罰程序

1.FCA的行政處罰措施。當(dāng)認(rèn)定一個金融產(chǎn)品廣告不符合規(guī)定時，F(xiàn)CA擁有法定權(quán)力將其撤銷或先行通知公司禁止使用。在行使處罰權(quán)時，F(xiàn)CA主要考量該廣告是否造成了客戶的損失，包括直接和間接兩個方面，直接損失如顧客支付貸款的實際利率比廣告中宣傳的要高；間接損失如顧客購買了一份保險，廣告宣稱保險中含有防盜險，但顧客在遭受盜竊后發(fā)現(xiàn)這份保險不含防盜險。

2.FCA決定是否取締某廣告的流程。一是確認(rèn)哪些廣告具有誤導(dǎo)性，從中選出情形最嚴(yán)重的。二是對于同一個廣告，不同的FCA職員分別研究，再決定如何進(jìn)一步行動。三是若認(rèn)為有必要進(jìn)一步處罰，由FCA職員組成的委員會決定是否先給金融公司進(jìn)行警告。四是先行要求金融公司移除廣告，并告知取締該廣告的原因；允許金融公司提出該廣告未誤導(dǎo)消費者的證據(jù)，并決定是否需要修改、收回或者執(zhí)行先前決定。若金融公司對FCA的行政決定不認(rèn)可，可向上級部門申請行政復(fù)議。五是若行政處罰決定最終被執(zhí)行，F(xiàn)CA將在官方網(wǎng)站上公布該決定，內(nèi)容包括：該廣告的展示和FCA做出行政處罰決定的原因。

3.FCA與ASA（廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局）的職能劃分。2014年12月，F(xiàn)CA與ASA簽訂職能劃分備忘錄，強化投訴處理、信息共享等方面的協(xié)調(diào)（見表4）。

（三）明確信息披露規(guī)則

FCA會在官網(wǎng)上掛出教育消費者的內(nèi)容，指導(dǎo)消費者如何分辨誤導(dǎo)性廣告和在發(fā)現(xiàn)誤導(dǎo)性廣告時如何舉報。消費者可以通過考慮是否需要支付費用、利息率是多少、宣傳中的利率或回報率是否現(xiàn)實可信等八個方面，確定金融廣告是否具有誤導(dǎo)性（見表5）。FCA要求金融廣告和推銷應(yīng)當(dāng)明確地闡明金融產(chǎn)品或服務(wù)到底是什么，它是怎么運作的，金融消費者如何獲益。同時，應(yīng)當(dāng)明確闡明金融產(chǎn)品的成本有哪些，這些產(chǎn)品或服務(wù)的風(fēng)險大小。并向消費者提出，日常生活中多種金融產(chǎn)品的廣告，包括銀行存款、投資、保險、房屋貸款、養(yǎng)老金、消費者信貸等，都有可能出現(xiàn)誤導(dǎo)消費者的傾向，希望消費者在發(fā)現(xiàn)存在誤導(dǎo)性情況時及時向FCA舉報。

（四）建立暢通的消費維權(quán)渠道

在英國，如果金融消費者認(rèn)為金融廣告存在誤導(dǎo)、不公平，金融消費者有權(quán)向FCA進(jìn)行投訴。FCA經(jīng)過核實認(rèn)定金融廣告存在誤導(dǎo)金融消費者或不公平的情形時，有權(quán)要求金融機構(gòu)修正或撤銷該廣告，向被誤導(dǎo)的金融消費者道歉并對造成的損失予以賠償，還可對金融機構(gòu)予以警告或罰款等處罰。此外，如果金融消費者認(rèn)為金融產(chǎn)品廣告存在內(nèi)容不得體、違反社會責(zé)任等情形，還可以直接向英國廣告標(biāo)準(zhǔn)化管理局投訴。FCA對因誤導(dǎo)性廣告而購買產(chǎn)品或接受服務(wù)并遭受損失的金融消費者提供救助途徑，要求相關(guān)金融機構(gòu)采取適當(dāng)?shù)某绦蛱幚斫鹑谙M者的投訴，并在一定期限內(nèi)反饋處理情況。

三、啟示與建議

第五次全國金融工作會議將“防控金融風(fēng)險”列為三大任務(wù)之一；黨的十九大將“防范化解重大風(fēng)險”作為三個攻堅戰(zhàn)之首；中央經(jīng)濟(jì)工作會議強調(diào)，打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風(fēng)險。因此，加強對金融廣告監(jiān)管是防控金融風(fēng)險重要舉措，是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的重要保證。

（一）完善金融產(chǎn)品宣傳的法律法規(guī)構(gòu)架

一是用好現(xiàn)行法律武器。我國現(xiàn)行的《廣告法》《反不正當(dāng)競爭法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》對于打擊虛假宣傳、欺騙誤導(dǎo)和保護(hù)消費者知情權(quán)都有明確規(guī)定，金融廣告監(jiān)管要用好法律武器，把已有的法律規(guī)定落到實處。二是引入金融廣告預(yù)審查制度。借鑒醫(yī)療、藥品等特殊行業(yè)規(guī)定，在金融產(chǎn)品廣告領(lǐng)域引入預(yù)審查制度，要求金融機構(gòu)在發(fā)布金融廣告時必須先經(jīng)由內(nèi)部合規(guī)人員對廣告的內(nèi)容和形式等進(jìn)行事前確認(rèn)，并制作審查記錄，之后交由行政機關(guān)進(jìn)行最終審查，從源頭上遏制金融廣告違法行為的產(chǎn)生。三是對金融產(chǎn)品進(jìn)行專門立法。針對我國分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，建議制定對金融產(chǎn)品廣告監(jiān)管的行政法規(guī)，確保立法的法律地位，以有效協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的利益。在法律條文內(nèi)容上，應(yīng)明確金融產(chǎn)品廣告的定義、內(nèi)容、禁止性行為及違反金融廣告的法律責(zé)任等。同時，還應(yīng)當(dāng)對金融術(shù)語的使用、相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定。

（二）構(gòu)建金融產(chǎn)品廣告全方位的分工合作監(jiān)管體制

金融廣告監(jiān)管涉及工商、司法、央行、金融監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會等諸多部門，為避免出現(xiàn)“多頭監(jiān)管”和“監(jiān)管空白”現(xiàn)象，需明確監(jiān)管部門職責(zé)，解決好分工合作問題，實現(xiàn)對金融違法違規(guī)廣告預(yù)防、監(jiān)測、甄別、移送、處置的有機銜接，保證監(jiān)管力量全面覆蓋金融廣告治理的各環(huán)節(jié)。各部門都應(yīng)按照“有風(fēng)險沒有及時發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險沒有及時提示和處置就是瀆職”的理念，強化跨部門、跨區(qū)域協(xié)作，形成監(jiān)管合力。建議明確各部門的分工與溝通協(xié)調(diào)監(jiān)管機制，如工商局、廣播電視局、工業(yè)與信息化部等部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)金融產(chǎn)品廣告的違法行為應(yīng)當(dāng)及時向金融監(jiān)管部門通報，由金融監(jiān)管部門對違法行為進(jìn)行處罰。同時，建立投訴舉報制度，發(fā)揮社會公眾對金融產(chǎn)品廣告的監(jiān)督作用。

（三）建立金融產(chǎn)品廣告有效的信息披露和監(jiān)測制度

一是金融機構(gòu)要定期對其產(chǎn)品或服務(wù)的特征、收益、風(fēng)險以及其自身的經(jīng)營情況進(jìn)行信息披露，以使金融消費者能夠及時、準(zhǔn)確的了解金融機構(gòu)及其產(chǎn)品的相關(guān)情況。二是監(jiān)管機構(gòu)要對金融機構(gòu)的披露信息情況進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查，以確保金融機構(gòu)披露信息的準(zhǔn)確性、及時性及金融消費者的接受和掌握程度。三是各監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)屬地原則對發(fā)布在本轄區(qū)的報刊、廣播、電視、海報等傳統(tǒng)媒體和戶外的金融廣告進(jìn)行監(jiān)測。同時建立主動收集輿情工作機制，制定應(yīng)急預(yù)案，切實防范輿論風(fēng)險。

（四）創(chuàng)新金融產(chǎn)品廣告監(jiān)管方式

一是發(fā)揮信用監(jiān)管作用。借當(dāng)前社會信用體系建設(shè)的東風(fēng)，利用企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、人民銀行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等平臺，將查實的金融違法違規(guī)廣告的企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的負(fù)面信息納入進(jìn)來，壓縮違法違規(guī)金融廣告的生存空間，促進(jìn)金融廣告責(zé)任主體規(guī)范金融廣告行為。二是建立“負(fù)面清單”制度。金融行業(yè)主管部門有必要會同相關(guān)部門，就制定金融廣告發(fā)布的市場準(zhǔn)入清單、禁止發(fā)布的負(fù)面清單和依法設(shè)立金融廣告發(fā)布事前審查制度等問題進(jìn)行磋商，抓緊出臺有關(guān)辦法。三是建立“黑名單”制度。某金融企業(yè)違法違規(guī)發(fā)布廣告被處罰后即刻納入“黑名單”，拒絕對該企業(yè)新發(fā)布的廣告進(jìn)行備案審查，并將該信息反饋給電信管理部門，建議屏蔽該企業(yè)發(fā)布的所有廣告，提高金融企業(yè)的違法違規(guī)成本。

參考文獻(xiàn)：

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