劉瑤

摘 要：規(guī)制失靈是政府規(guī)制的必然產(chǎn)物，次貸危機(jī)后，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為應(yīng)對(duì)金融規(guī)制失靈所采取的措施引人矚目。但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)制失靈的原因不同，我國(guó)政府規(guī)制失靈更多的是因?yàn)閲?guó)內(nèi)自然壟斷與行政壟斷交織、政府在市場(chǎng)中角色的缺位以及政府法治的不健全所致。我國(guó)在吸收美國(guó)、日本等國(guó)家規(guī)制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)制失靈的防范制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)的主體地位，營(yíng)造健全的法治體系，關(guān)注新興金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域金融安全，注重宏觀審慎監(jiān)管規(guī)制，以此來保障我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：規(guī)制失靈；行政壟斷；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.06

中圖分類號(hào)：D912.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2018）05-0046-07

2008年美國(guó)次貸危機(jī)在全球范圍內(nèi)造成的影響持續(xù)至今，美國(guó)國(guó)內(nèi)失業(yè)率居高不下，歐洲福利國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)嚴(yán)重，我國(guó)外匯儲(chǔ)備和國(guó)內(nèi)金融秩序也受到?jīng)_擊。在經(jīng)歷全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，各國(guó)政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始反思危機(jī)原因，政府與市場(chǎng)兩種調(diào)節(jié)手段在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的辯證關(guān)系再次成為各方關(guān)注的重點(diǎn)，“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”、“華盛頓共識(shí)”等新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所倡導(dǎo)的放松規(guī)制的觀點(diǎn)受到批判，各國(guó)開始正視金融自由與政府規(guī)制間的關(guān)系，完善本國(guó)的金融規(guī)制體系。以美國(guó)為例，為加強(qiáng)和改進(jìn)金融規(guī)制與監(jiān)管，填補(bǔ)美國(guó)金融體系的漏洞，美國(guó)政府出臺(tái)《金融規(guī)制改革新基石：重構(gòu)金融監(jiān)管與規(guī)制》，即《美國(guó)金融改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮窂脑鲞M(jìn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的有力監(jiān)管與規(guī)制、建立對(duì)金融市場(chǎng)的全面規(guī)制、保護(hù)消費(fèi)者和投資者不受金融濫用行為之害、政府具有應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所需工具和提高國(guó)際規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)以及改進(jìn)國(guó)際合作五個(gè)方面，提出了金融規(guī)制與監(jiān)管改革的具體計(jì)劃，將規(guī)制與監(jiān)管改革作為防范、拯救和克服金融風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的藥方。這一調(diào)整對(duì)我國(guó)金融規(guī)制的改革及規(guī)制失靈的防范制度構(gòu)建有極大的借鑒意義。

一、規(guī)制理論與規(guī)制失靈

（一）規(guī)制理論的內(nèi)涵與外延

政府規(guī)制理論起源于應(yīng)對(duì)完全自由市場(chǎng)引起的市場(chǎng)失靈亂象，政府規(guī)制是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)活動(dòng)中相對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段的另一種國(guó)家手段，具有強(qiáng)烈的公權(quán)力色彩。規(guī)制至少應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)層次的含義：“規(guī)”指制定規(guī)則，包括國(guó)家層面的一級(jí)立法和二級(jí)立法，“制”指實(shí)施、執(zhí)行規(guī)則實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的治理。不同學(xué)者對(duì)政府規(guī)制提出了大量論述。綜合來看，規(guī)制是通過制定和實(shí)施規(guī)則而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)整和管理，隱含著公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的介入和干預(yù)，是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的方式，在法律上構(gòu)成國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的制度。規(guī)制可以看作是政府運(yùn)用權(quán)力規(guī)定的法律限制，通過這種限制，國(guó)家期冀產(chǎn)生在沒有規(guī)制的情況下不會(huì)產(chǎn)生的結(jié)果，或阻止在沒有規(guī)制的情況下會(huì)發(fā)生的結(jié)果。

（二）規(guī)制失靈的表現(xiàn)及其判斷方法

規(guī)制是為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，但規(guī)制本身也會(huì)出現(xiàn)失靈情況。規(guī)制失靈是指政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的過程不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、影響市場(chǎng)組織的效率或其自身的低效率現(xiàn)象。以本次美國(guó)的次貸危機(jī)為例，美國(guó)國(guó)內(nèi)寬松的貨幣政策推動(dòng)房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值遠(yuǎn)高于實(shí)際價(jià)值，在高利潤(rùn)率的吸引下，大量熱錢流入，房產(chǎn)泡沫越吹越大，銀行為減小房貸風(fēng)險(xiǎn)，以房屋貸款證券化的形式將風(fēng)險(xiǎn)從其資產(chǎn)負(fù)債表中移除并大量拋向市場(chǎng)。為謀求營(yíng)利，許多金融機(jī)構(gòu)以“金融創(chuàng)新”的名義將這些信貸資產(chǎn)打包并以此為擔(dān)保，用于可發(fā)行流通的債券，受到高收益的吸引，許多基金公司、保險(xiǎn)公司投資這些住房證券，抵押貸款企業(yè)有了新的融資渠道后，不斷制造更多新的“次貸”。當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)破滅、次級(jí)貸款人沒有償還能力的時(shí)候，抵押貸款企業(yè)手中的債券就會(huì)變成一堆廢紙，購(gòu)買相應(yīng)金融產(chǎn)品的投資者血本無歸。此次次貸危機(jī)看似是市場(chǎng)逐利本性下市場(chǎng)失靈引起的，但實(shí)際來說，政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供住房等基礎(chǔ)服務(wù)，通過政府信用的方式對(duì)次級(jí)貸款提供隱性擔(dān)保，通過各種途徑影響評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，積極干預(yù)和扶持房地產(chǎn)抵押貸款證券化市場(chǎng)，為抵押貸款提供保險(xiǎn)和發(fā)起設(shè)立若干政府性住宅金融機(jī)構(gòu)，為證券發(fā)行提供政府信用擔(dān)保等活動(dòng)，主觀上雖具有降低風(fēng)險(xiǎn)，保障投資者信心等目的，客觀上卻加劇了危機(jī)的爆發(fā)與危害。

在規(guī)制失靈的判斷方法上，“成本—收益分析法”似乎是目前較為常用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)規(guī)制投入的成本及取得的效益進(jìn)行比較，反映出規(guī)制是否對(duì)稀缺資源進(jìn)行了合理的配置，規(guī)制是否促進(jìn)了效率、提高了福利，從而衡量政府規(guī)制所達(dá)到的效果。我國(guó)學(xué)者謝地指出，政府規(guī)制過程中的成本，可以劃分為直接成本、機(jī)會(huì)成本、尋租成本和效率損失幾個(gè)類別，直接成本是規(guī)制政策的制定和運(yùn)行成本，包括對(duì)市場(chǎng)狀況和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查分析、立法政策的制定及執(zhí)行等成本，由于規(guī)制的出臺(tái)具有長(zhǎng)期性，這類成本往往是政府成本的主要部分。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)型期內(nèi)規(guī)制現(xiàn)狀及失靈原因

（一）我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融規(guī)制現(xiàn)狀

與西方市場(chǎng)失靈引起的政府規(guī)制不同，我國(guó)政府規(guī)制起源于不同政治體制下國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃與干預(yù)，在這一時(shí)期，行政命令是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)里唯一的調(diào)節(jié)手段，各個(gè)生產(chǎn)要素在行政計(jì)劃下進(jìn)行配置，市場(chǎng)效率低下。改革開放以后，我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)格局也逐漸從計(jì)劃為主走向市場(chǎng)為主導(dǎo)、計(jì)劃為補(bǔ)充的特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。

在改革開放近四十年的時(shí)間里，我國(guó)逐漸建立起部門齊全、分類完備的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)。但值得注意的是，我國(guó)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)雖然體系初立，但這些機(jī)構(gòu)大部分仍缺少自主決策能力，機(jī)構(gòu)設(shè)立撤銷未落實(shí)在法律規(guī)定中，受行政命令影響較大，機(jī)構(gòu)的管理職能與權(quán)限尚未劃清邊界，極易造成職權(quán)混亂和互相推諉。在規(guī)制法規(guī)的制定上，我國(guó)已基本建立起涵蓋環(huán)保、自然災(zāi)害防治、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)安全等方面的社會(huì)規(guī)制體系；在金融市場(chǎng)方面，《人民銀行法》《票據(jù)法》《保險(xiǎn)法》的先后出臺(tái)奠定了金融業(yè)的法制建設(shè)進(jìn)程。但應(yīng)當(dāng)警惕的是，許多新興產(chǎn)業(yè)仍沒有法律規(guī)制，只能依靠政策或行政規(guī)章調(diào)節(jié)，不具有穩(wěn)定性。在規(guī)制實(shí)施方面，我國(guó)已基本形成市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制兩大方面的格局，逐漸擺脫補(bǔ)貼較大、無自主盈利能力的國(guó)有企業(yè)的營(yíng)運(yùn)壓力，放寬自然壟斷行業(yè)的進(jìn)入門檻，鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入社會(huì)公共資源領(lǐng)域運(yùn)作，解放社會(huì)生產(chǎn)力。

（二）規(guī)制失靈成因分析

我國(guó)規(guī)制失靈的原因與西方國(guó)家存在顯著不同，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)改制后的市場(chǎng)在運(yùn)行中存在許多行政殘留。具體來看，我國(guó)政府規(guī)制失靈的原因主要有以下幾個(gè)原因：首先是市場(chǎng)環(huán)境內(nèi)自然壟斷與行政壟斷同時(shí)存在。許多行業(yè)在自由競(jìng)爭(zhēng)的情況下會(huì)形成自然壟斷，但我國(guó)產(chǎn)業(yè)的自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)無關(guān)，而是政府在特定產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入及運(yùn)營(yíng)資格方面存在行政限制，從而形成個(gè)別企業(yè)的壟斷局面。這種壟斷不是由于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)脫穎而出，而是由于行政力量的保護(hù)，這類企業(yè)在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力上往往不如同類其他企業(yè)，壟斷企業(yè)會(huì)通過權(quán)力尋租的方式爭(zhēng)取政府的特權(quán)，以謀取利潤(rùn)的壟斷，企業(yè)與政府官員之間會(huì)形成特殊的利益集團(tuán)，這類利益集團(tuán)會(huì)在規(guī)制的制定和執(zhí)行過程中使其偏離本意，降低規(guī)制的執(zhí)行效率，最終損害國(guó)家及他人合法權(quán)益。其次是政府在市場(chǎng)中作用的缺位與錯(cuò)位。作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，似乎我們習(xí)慣了只要市場(chǎng)失靈，政府就應(yīng)該重拳出擊，卻沒有細(xì)究失靈到底是市場(chǎng)本身造成的，還是政府行為造成的。政府權(quán)力缺乏有限的約束，政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的影響依然廣泛的存在，政府在行使執(zhí)法權(quán)時(shí)缺少監(jiān)督，行政權(quán)力濫用時(shí)有發(fā)生。作為規(guī)制的執(zhí)行者，政府在執(zhí)行過程中可能因權(quán)力不受監(jiān)督而違背規(guī)制本意，進(jìn)而使規(guī)制的效果扭曲，甚至失靈。同時(shí)，政府的規(guī)制執(zhí)行能力明顯不足，完整的規(guī)制體系尚未建立，受到行政能力的限制，我國(guó)政府尚未能滿足市場(chǎng)中各主體的合理要求。最后，規(guī)制的法律體系建設(shè)存在漏洞。近四十年的改革開放過程中，我國(guó)已基本確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各行業(yè)基礎(chǔ)法律法規(guī)，但一些新興行業(yè)，如互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、新聞行業(yè)、娛樂行業(yè)等尚未擁有專門性的法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖然已經(jīng)頒布，但其中大多為原則性規(guī)定，具體產(chǎn)品質(zhì)量瑕疵的認(rèn)定等關(guān)鍵問題還沒有落實(shí)。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，行政規(guī)章的數(shù)量太多，法律層次混亂，許多行政規(guī)章違背上級(jí)法律原則進(jìn)行設(shè)定，規(guī)章與法律之間的銜接還不明晰，這些都阻礙著政府在市場(chǎng)中發(fā)揮正確的調(diào)節(jié)作用，政府規(guī)制時(shí)常面臨失靈風(fēng)險(xiǎn)。

三、美日規(guī)制經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

規(guī)制失靈是全世界政府在治理國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)時(shí)都會(huì)面臨的問題，次貸危機(jī)以后，美國(guó)政府及時(shí)頒布《方案》，提出了金融規(guī)制與監(jiān)管改革的具體計(jì)劃，將規(guī)制與監(jiān)管改革作為防范、拯救和克服金融風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的藥方，美國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸回暖。日本在二十世紀(jì)初也經(jīng)歷過“放松監(jiān)管”政策，后由于房地產(chǎn)泡沫引起的“丟失的二十年”，日本內(nèi)閣府也逐漸進(jìn)行大刀闊斧的規(guī)制改革，提高生產(chǎn)效率，從生產(chǎn)和需求兩方面拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以上兩國(guó)的規(guī)制改革均對(duì)我國(guó)規(guī)制失靈的防范有重大借鑒意義。

（一）美國(guó)規(guī)制經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

美國(guó)市場(chǎng)更加強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制的作用，市場(chǎng)面向所有參與者開放，但這并不意味著市場(chǎng)混亂無序，相反，在經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法律監(jiān)管的調(diào)節(jié)下，美國(guó)市場(chǎng)呈現(xiàn)出市場(chǎng)化導(dǎo)向與法治化導(dǎo)向的雙重特征。美國(guó)法院、行政機(jī)構(gòu)或單獨(dú)的規(guī)制機(jī)構(gòu)都能行使規(guī)制權(quán)利，其中單設(shè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)最為典型。規(guī)制委員會(huì)具有明顯的“獨(dú)立”特征，規(guī)制委員會(huì)由立法機(jī)關(guān)設(shè)立，人員由多個(gè)黨派共同選舉產(chǎn)生，工作期限固定，不得隨意任免，如有違法情況確實(shí)需要解除職務(wù)的，需要立法機(jī)關(guān)審理后方能解除。在規(guī)制立法的設(shè)定上，盡管美國(guó)屬于判例法國(guó)家，但美國(guó)立法依然會(huì)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)定明確的目標(biāo)，對(duì)其職權(quán)范圍的行使劃定較為詳細(xì)的邊界。如州際商業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入的設(shè)定、服務(wù)費(fèi)率的調(diào)整以及價(jià)格歧視的判定，聯(lián)邦通訊委員會(huì)則負(fù)責(zé)州際電話的管理和廣播業(yè)的規(guī)制等，各主要部門都有單設(shè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)，且其職能已由法律明確規(guī)定。在權(quán)力的賦予上，美國(guó)立法不會(huì)給規(guī)制委員會(huì)無限期的規(guī)制權(quán)力，而是通過時(shí)效的設(shè)定，促進(jìn)規(guī)制委員會(huì)在時(shí)效期內(nèi)迅速行使權(quán)力，完成對(duì)市場(chǎng)的有效規(guī)制，權(quán)力時(shí)效到期后，再行商定“或廢或續(xù)”。次貸危機(jī)發(fā)生后，美國(guó)政府吸取之前“監(jiān)管放松”的教訓(xùn)，并在《方案》中多次強(qiáng)調(diào)規(guī)制與監(jiān)管的重要性，如《方案》規(guī)定：場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)接受以下公共政策目標(biāo)的規(guī)制：防范這些市場(chǎng)活動(dòng)構(gòu)成對(duì)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)市場(chǎng)的效率和透明度、防范市場(chǎng)操縱、欺詐及其他市場(chǎng)濫用行為、確保場(chǎng)外衍生品不被出售給資質(zhì)欠缺的當(dāng)事方。以上條款明確了本次美國(guó)金融改革的重心是防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，嚴(yán)格監(jiān)管與規(guī)制措施。另外，《方案》提出，在保持現(xiàn)有微觀審慎規(guī)制的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)的宏觀審慎規(guī)制，金融全球化早已是不爭(zhēng)的事實(shí)，金融危機(jī)具有極強(qiáng)的傳染性，應(yīng)當(dāng)從宏觀角度把控風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注銀行業(yè)面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化宏觀審慎政策。

（二）日本規(guī)制經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

在規(guī)制機(jī)構(gòu)方面，日本金融規(guī)制最早是由大藏省一個(gè)單位負(fù)責(zé)，大藏省不僅負(fù)責(zé)金融政策的制定，還負(fù)責(zé)各級(jí)金融單位的預(yù)算編制、規(guī)制管理。這一時(shí)期大藏省基本總攬日本的金融大權(quán)，并產(chǎn)生諸多弊病，如權(quán)力尋租嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率低下等。為改善這一狀況，日本政府先后設(shè)立金融廳、金融監(jiān)督廳，將大藏省的職權(quán)予以分制，金融監(jiān)督廳全面負(fù)責(zé)金融規(guī)制工作。歷經(jīng)多年的發(fā)展，日本已初步形成以金融廳為核心，中央銀行、地方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及地方財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)為框架的“單線多頭”局面。在規(guī)制立法方面，日本立法機(jī)關(guān)借鑒英美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，以《新日本銀行法》和《金融體系改革法》為依托，先后頒布《證券交易法》《保險(xiǎn)業(yè)法》《銀行法》等二十多部法律，確立金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)限，構(gòu)建基本的金融框架。2006年，為適應(yīng)現(xiàn)代證券業(yè)發(fā)展，日本政府又頒布法律，將“證券”的定義擴(kuò)展到其他新生類型的金融產(chǎn)品，將這些新生金融產(chǎn)品納入到法律監(jiān)管中，避免出現(xiàn)金融套利，加強(qiáng)新生金融產(chǎn)品的信息披露，減少新生產(chǎn)品對(duì)舊有金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融投資者的合法權(quán)益。在經(jīng)歷“丟失的十年”后，日本政府開始啟動(dòng)“金融再生計(jì)劃”。日本政府計(jì)劃在兩年半的時(shí)間內(nèi)，將大型銀行的不良債權(quán)比率從8.4%降為4%①，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)自由化為目標(biāo)，促進(jìn)金融領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)外匯交易自由，穩(wěn)定金融秩序，減少金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)。為有效衡量金融規(guī)制的效果，日本政府建立了較為科學(xué)的規(guī)制效果評(píng)價(jià)體系，通過一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)的分類，表明不同指標(biāo)系數(shù)在金融規(guī)制中的作用。指標(biāo)主要包括總量水平、價(jià)格水平、利潤(rùn)水平和公平指標(biāo)?？偭克街饕疾烊毡俱y行的資產(chǎn)總額、有價(jià)證券總額、存貸款總額等，通過銀行業(yè)的報(bào)表情況反映整個(gè)金融業(yè)的發(fā)展水平；價(jià)格水平主要包括匯率、存貸款利率、隔夜拆借利率等數(shù)據(jù)，用來反映金融產(chǎn)業(yè)的價(jià)格水平；利潤(rùn)水平主要考察銀行業(yè)的利潤(rùn)水平，衡量整個(gè)金融業(yè)的大致利潤(rùn)情況；最后的公平指標(biāo)則從國(guó)內(nèi)大中小微企業(yè)中選取典型企業(yè)代表，考察金融業(yè)的服務(wù)水平和基本情況，通過四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，反映整體金融業(yè)發(fā)展，具有一定的合理性。次貸危機(jī)發(fā)生后，日本總結(jié)國(guó)內(nèi)“監(jiān)管放松”的教訓(xùn)，逐漸對(duì)金融規(guī)制采取強(qiáng)化措施，如要求場(chǎng)外衍生品必須經(jīng)過中央對(duì)手方清算，提升衍生品透明度的，對(duì)衍生品市場(chǎng)采取集中清算及交易信息報(bào)告保存制度等。日本金融規(guī)制改革后，金融秩序明顯穩(wěn)定，各類新的金融產(chǎn)品層出不窮，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也開始逐步提升。

美日金融改革經(jīng)驗(yàn)顯示，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為金融監(jiān)管的核心，為嚴(yán)格把控金融危機(jī)的蔓延，應(yīng)當(dāng)提前做好防范工作，提升金融衍生品透明度，在鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新的同時(shí)，更要注重新興金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，嚴(yán)格規(guī)制金融環(huán)節(jié)中的細(xì)微環(huán)節(jié)，尋求市場(chǎng)創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間的平衡點(diǎn)。

四、規(guī)制失靈的防范制度構(gòu)建之探

在不同歷史背景下，我國(guó)的金融規(guī)制改革與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)改革有本質(zhì)區(qū)別。美日在金融危機(jī)后改革措施的核心是規(guī)制收緊，即市場(chǎng)自由度太大，政府需要不斷強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)制，以防止市場(chǎng)過度自由引起的的秩序混亂。這一問題在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不是主要問題，相反，我國(guó)政府規(guī)制面臨的是政府權(quán)力過大而如何將權(quán)力交還給市場(chǎng)的問題。

（一）選擇與重構(gòu)：確立市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位

在我國(guó)，高行政化的行為模式確實(shí)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)設(shè)立初期提供了許多便利，政府通過對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)的調(diào)控為國(guó)有企業(yè)提供低成本融資，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)的秘密所在，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度以后，高行政化就會(huì)變成市場(chǎng)發(fā)展的阻礙。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生較大影響，危機(jī)發(fā)生后，我國(guó)政府先后頒布各種調(diào)控命令，信貸規(guī)?？刂?、限購(gòu)令、價(jià)格干預(yù)等行為不斷增多，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)略有起色，但這種大量行政命令干預(yù)市場(chǎng)的行為，會(huì)極大影響市場(chǎng)主體本身所具有的創(chuàng)造力，最后導(dǎo)致市場(chǎng)失靈與規(guī)制失靈同時(shí)出現(xiàn)。鄧小平曾說，我們建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程，就是不斷將政府權(quán)力歸還市場(chǎng)的過程。因此，在確立規(guī)制失靈防范制度的建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先明確一個(gè)基本原則，即市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)手段，是第一性的；政府規(guī)制是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的補(bǔ)充，是第二性的。當(dāng)然這并不是對(duì)政府規(guī)制的反對(duì)，而是市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體問題，政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展對(duì)外貿(mào)易等宏觀方面。

如何把握政府與市場(chǎng)的基本關(guān)系呢？有學(xué)者提出兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是政府規(guī)制不能干擾市場(chǎng)和企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用；二是政府規(guī)制也必須建立在“成本—收益”的全面考量技術(shù)之上，只有政府規(guī)制成本小于市場(chǎng)配置成本時(shí)，才可用政府規(guī)制干預(yù)市場(chǎng)。要確立市場(chǎng)的基礎(chǔ)地位，就必須強(qiáng)化市場(chǎng)本體建設(shè)，完善市場(chǎng)中的各項(xiàng)激勵(lì)制度。在自然壟斷行業(yè)，應(yīng)當(dāng)逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，除去少量涉及國(guó)家安全、能源安全、通信安全等行業(yè)，大部分壟斷行業(yè)應(yīng)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入開發(fā)，增強(qiáng)壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，用市場(chǎng)定價(jià)取代政府定價(jià)，激活民間資本在壟斷行業(yè)的活力。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，應(yīng)當(dāng)以開放為原則，以管制為例外，在需要特許經(jīng)營(yíng)的行業(yè)，確立科學(xué)的特許經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)范圍、主管部門責(zé)任、經(jīng)營(yíng)范圍等方面做出明確規(guī)定，對(duì)可拆分的特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，可分配給多家企業(yè)聯(lián)營(yíng)，阻止一家獨(dú)大的壟斷現(xiàn)象產(chǎn)生，制定完備的特許經(jīng)營(yíng)合同，以合同約束雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證合同的充分履行。實(shí)際上，“將市場(chǎng)還給市場(chǎng)”是我國(guó)改革開放的核心觀念，只有真正做到將市場(chǎng)確立為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，才能減少自然壟斷和行政壟斷對(duì)市場(chǎng)的傷害，降低規(guī)制失靈的可能性。

（二）改革與完善：調(diào)整行政規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置及權(quán)力邊界

政府在市場(chǎng)中的缺位與錯(cuò)位是規(guī)制失靈的原因之一，在金融監(jiān)管領(lǐng)域，多頭監(jiān)管與交叉監(jiān)管的亂象仍然存在。以金融監(jiān)管為例，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行、證券公司及保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管，但各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管目標(biāo)和指標(biāo)體系存在極大不同，在混業(yè)金融逐漸出現(xiàn)的時(shí)代，傳統(tǒng)監(jiān)管劃分已經(jīng)很難滿足現(xiàn)有金融市場(chǎng)的創(chuàng)新。2018年3月13日，銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)正式合并為中國(guó)銀行與保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，以加強(qiáng)深入監(jiān)管。但另一方面，這也說明我國(guó)行政規(guī)制機(jī)構(gòu)受上級(jí)行政命令影響，其設(shè)立、撤銷、職權(quán)的分配都具有隨意性，這就導(dǎo)致規(guī)制機(jī)關(guān)在制定、實(shí)施規(guī)制時(shí)也不能保證規(guī)制的連續(xù)完整，因此，適時(shí)調(diào)整行政規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明晰規(guī)制權(quán)力邊界具有緊迫性。

為保證行政效率，防止“規(guī)制俘虜”現(xiàn)象，許多國(guó)家都采取獨(dú)立規(guī)制模式，如英國(guó)對(duì)規(guī)制進(jìn)行分業(yè)，在自然壟斷行業(yè)分別設(shè)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，美國(guó)則喜歡綜合，在各州設(shè)立公用事業(yè)委員會(huì)，綜合管理本州的規(guī)制情況。對(duì)此，借鑒其他國(guó)家的獨(dú)立模式，強(qiáng)化對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與約束，要求規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期的信息披露。規(guī)制機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)與政府的邊界，其日常工作的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)引入消費(fèi)者、專家等市場(chǎng)參與者或者其他利益代表，保持監(jiān)督體系的科學(xué)性和多樣性。對(duì)于新興的金融行業(yè)，應(yīng)當(dāng)盡快將其納入監(jiān)管，借鑒日本政府的做法，擴(kuò)大行業(yè)監(jiān)管范圍，防止新興產(chǎn)品對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生不利影響，減少監(jiān)管真空。在政府權(quán)力的設(shè)置上，公開、科學(xué)的設(shè)置政府權(quán)力是每一個(gè)法治國(guó)家的應(yīng)有之義，我國(guó)目前在規(guī)制法律建設(shè)上比較落后，許多行業(yè)仍沒有法律進(jìn)行調(diào)整，只能依照政策和行政規(guī)章進(jìn)行日常活動(dòng)，但政策與規(guī)章具有多變性，因此，穩(wěn)定、明確的法律規(guī)定是明晰規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)利的首要目標(biāo)。在規(guī)制的立法上，一方面要關(guān)注尚未有法律規(guī)制的行業(yè)，盡快出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，使得行業(yè)運(yùn)行有法可依，如我國(guó)電信行業(yè)目前尚未有《電信法》，只有《電信條例》；另一方面也要及時(shí)修改落后的法律法律規(guī)，使其內(nèi)容與我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)，如工傷賠償水平、醫(yī)療報(bào)銷金額等。法律是政府行使行政職權(quán)的依據(jù)，只有將我國(guó)的法律體系建設(shè)好，才能保證政府制定、執(zhí)行規(guī)制切實(shí)有效，防止規(guī)制失靈。

（三）細(xì)化與展望：重視新興產(chǎn)業(yè)規(guī)制，注重宏觀審慎監(jiān)管

自信息技術(shù)革命以來，新型的金融產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等模式的誕生以及產(chǎn)業(yè)融合趨勢(shì)使得傳統(tǒng)金融規(guī)制理論越來越落后，許多綜合性金融公司利用監(jiān)管漏洞大肆進(jìn)行“規(guī)制套利”，而每一個(gè)行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)綜合性公司進(jìn)行單獨(dú)監(jiān)管又會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，這反應(yīng)出各自分立的金融規(guī)制已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，立足金融全局對(duì)現(xiàn)有金融規(guī)制體系進(jìn)行改革更為重要。

實(shí)際上，許多國(guó)家的金融規(guī)制體系已經(jīng)開始從分立規(guī)制向融合規(guī)制、機(jī)構(gòu)規(guī)制向功能規(guī)制轉(zhuǎn)變。與分立規(guī)制相比，融合規(guī)制可以避免規(guī)制沖突，更有效的規(guī)制綜合性金融機(jī)構(gòu)，避免出現(xiàn)規(guī)制真空或規(guī)制重疊現(xiàn)象的產(chǎn)生，而功能規(guī)制所強(qiáng)調(diào)的關(guān)注產(chǎn)業(yè)功能，比機(jī)構(gòu)規(guī)制更能適應(yīng)金融融合趨勢(shì)，適應(yīng)當(dāng)前金融環(huán)境的變化，形成穩(wěn)定的監(jiān)管預(yù)期。新興的金融產(chǎn)業(yè)對(duì)我國(guó)金融規(guī)制體系是一種挑戰(zhàn)，要設(shè)立科學(xué)的金融監(jiān)管體系，既將現(xiàn)有金融形態(tài)納入監(jiān)管，控制風(fēng)險(xiǎn)，又要有開放性的包容精神，為未來出現(xiàn)的新興金融產(chǎn)業(yè)提供空間。另外，此次美國(guó)次貸危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)表明，各國(guó)之間金融活動(dòng)的聯(lián)系越來越緊密，金融危機(jī)具有高度的傳染性，在保持微觀審慎估值的基礎(chǔ)上，各國(guó)也應(yīng)當(dāng)注意有效的宏觀審慎規(guī)制，對(duì)銀行業(yè)的規(guī)制不僅應(yīng)當(dāng)注意微觀風(fēng)險(xiǎn)，也要注意銀行業(yè)面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從規(guī)制政策方面考慮，我國(guó)不僅要重視金融業(yè)內(nèi)各個(gè)銀行、證券公司的交易金、自有資本比例，更要注重金融業(yè)對(duì)整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響，既要關(guān)注國(guó)內(nèi)金融業(yè)的健康發(fā)展，還要關(guān)注國(guó)際間的金融合作和金融發(fā)展趨勢(shì)，協(xié)調(diào)區(qū)域金融安全。

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