曾思齊

行政立法的存在和發(fā)展有其合理性和必然性，我國目前沒有統(tǒng)一的監(jiān)督行政立法的法律規(guī)定，只是通過批準和備案兩種監(jiān)督方式對行政立法進行監(jiān)督，我國目前也還沒有建立對行政立法的司法審查制度。在我國行政立發(fā)的監(jiān)督實踐當中也出現(xiàn)種種問題，因此我們有必要針對行政立法的監(jiān)督存在相關(guān)監(jiān)督機制不周全、監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督不作為等問題，思考探討應(yīng)當如何完善行政立法。

對行政立法監(jiān)督制度的研討，首先我們應(yīng)當清楚何為行政立法？我國對于行政立法沒有統(tǒng)一權(quán)威的定義。我們認為應(yīng)當采取狹義的理解，即行政立法是指行政主體根據(jù)法定權(quán)限，并按照法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止有關(guān)行政管理方面的行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件的活動。而西方國家將行政立法稱為委任立法，主張分權(quán)制度的國家認為，立法權(quán)只能由立法機關(guān)所享有，行政機關(guān)只有執(zhí)行法律的權(quán)利而沒有制定法律的權(quán)利，其立法權(quán)的行使只有在議會授權(quán)、委任的情況下才是正當?shù)模虼怂麄冋J為行政立法又是一種委任立法。但是這種理解并不適用于我國的政權(quán)體系，不同于西方國家的三權(quán)分立，我國以立法機關(guān)為國家最高權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)是隸屬于立法機關(guān)的，二者是從屬關(guān)系而非平等關(guān)系，因此授權(quán)立法的理解更適合于我國，更能反映我國政體的本質(zhì)關(guān)系。

一、目前我國的行政立法監(jiān)督機制

1）對行政立法的一般限制

我國行政機關(guān)的立法職能來源于憲法和法律的授權(quán)，并由此對行政立法實行一般限制。根據(jù)制定依據(jù)、內(nèi)容和目的，我們可以將立法分為執(zhí)行性立法、補充性立法和自主性立法，自主性立法中，既不是對現(xiàn)有法律規(guī)范的實施性解釋，也不是對現(xiàn)有法律規(guī)范的補充性規(guī)定，而是基于法律賦予的職權(quán)，對法律、法規(guī)未規(guī)定的事項獨立自主地創(chuàng)制規(guī)范，正是基于這種創(chuàng)制極大的自主性，必須經(jīng)由法律或有權(quán)機關(guān)授權(quán)才能進行，并且做出明確具體的規(guī)定。如憲法對國務(wù)院、國務(wù)院各部委的授權(quán)，全國人大常委會通過授權(quán)決定的形式授予國務(wù)院以獨立性立法權(quán)。

2）權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督

權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督既可以是事前監(jiān)督，又可以是事后監(jiān)督。事前監(jiān)督主要是針對授權(quán)立法。權(quán)力機關(guān)無論是授權(quán)行政機關(guān)進行創(chuàng)制立法，還是授權(quán)行政機關(guān)進行執(zhí)行性立法，都應(yīng)該嚴格規(guī)定授權(quán)立法的目的、性質(zhì)和范圍，而不應(yīng)該進行籠統(tǒng)的、無限制的授權(quán)。無限制的授權(quán)會顛倒權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的法律地位，導(dǎo)致行政專橫。嚴格的授權(quán)法是權(quán)力機關(guān)對行政立法進行事前監(jiān)督的最重要的形式。

3）行政機關(guān)對行政立法的監(jiān)督

根據(jù)我國憲法第89條13項規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章”第14項規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令”。這種改變和撤銷在目前主要是通過規(guī)章的備案制度來實現(xiàn)的。省、自治區(qū)人民政府有權(quán)撤銷或改變所轄省會市、較大的市的人民政府制定的規(guī)章。即上級行政機關(guān)享有對下級行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)行政隸屬關(guān)系，上級行政機關(guān)有權(quán)撤銷下級行政機關(guān)制定的違法或者不適當?shù)囊?guī)章，還有權(quán)改變下級行政機關(guān)制定的不當規(guī)章。

4）人民法院對行政立法的監(jiān)督

在人民法院對行政立法的監(jiān)督當中，雖然將抽象行政行為排除在受案范圍之外，相對人不能單獨對抽象行政行為提起行政訴訟，但允許相對人在提起對具體行政行為的訴訟中，同時對據(jù)以作出具體行政行為的抽象行政行為的合法性提出異議。人民法院在審理行政案件時要參照規(guī)章，如果認為相應(yīng)規(guī)章違法、越權(quán)或違反法定程序和法定形式，雖然不能宣布抽象行為無效并予以撤銷，但可以向相應(yīng)行政機關(guān)或上級行政機關(guān)，或者人民代表大會提出撤銷或改變的建議。人民法院雖無權(quán)認定相應(yīng)規(guī)章無效，但可以通過不適用該規(guī)章的方式對行政立法實行間接的監(jiān)督。

二、我國現(xiàn)行行政立法監(jiān)督制度存在的問題

1）從行政立法的源頭}：來說

自我國行政機構(gòu)被授予一定的立法權(quán)限以來，越權(quán)立法、超越授權(quán)權(quán)限立法、立法沖突的事件時有發(fā)生。此外，在我國授權(quán)立法實踐中，存在著授權(quán)立法脫僵，沒完沒了的再授權(quán)造成立法重復(fù)等混亂現(xiàn)象。根據(jù)西方國家的經(jīng)驗，再授權(quán)要有法律的明示規(guī)定，否則作為被授權(quán)者不得進行再授權(quán)。我國自2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》才在第10條明確規(guī)定被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其它機關(guān)。

2）從行政立法的程序}：來說

我國行政立法程序公開程度低，并且所規(guī)定的一些外部程序過于原則，沒有制度加以保證，可操作性低。現(xiàn)代法治國家特別重視民主立法程序的設(shè)計和運作，確立了“無程序便無立法”的原則，現(xiàn)代民主法治也要求“有權(quán)力就必須有制約，有授權(quán)就應(yīng)當有監(jiān)督”。切實具體民主的行政立法程序制度的設(shè)立，可以很好的規(guī)制行政立法權(quán)，保證行政立法權(quán)的正當性，是行政立法監(jiān)督重要保障和前提。

3）從權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督}：來說

我國將行政立法監(jiān)督權(quán)“下放”到地方.這個制度設(shè)立的初衷在于，一方面中央權(quán)力機關(guān)監(jiān)督資源有限，另一方面地方權(quán)力機關(guān)實施監(jiān)督能夠更加及時的解決問題。但是我國的一些地方政府具有濃厚的地方保護主義色彩，行政機關(guān)和立法機關(guān)可能基于相同的利益，而使行政監(jiān)督形同虛設(shè)。這種制度的設(shè)立導(dǎo)致行政機關(guān)在立法時，專注部門利益，有利益的事項爭相立法，沒有利益的事項相互推諉，導(dǎo)致了實際生活中一系列重疊執(zhí)法、執(zhí)法空洞的現(xiàn)象。

此外，我國沒有統(tǒng)一的監(jiān)督行政立法的法律規(guī)定，只有批準和備案這兩種監(jiān)督方式對行政立法進行監(jiān)督。再者，我們?nèi)狈θ珖舜蟪Ｎ瘯姆ㄖ乒ぷ鳈C構(gòu)的約束機制。雖然我們也頒布了《法規(guī)備案工作程序》對全國人大常委會的法制工作機構(gòu)的職能做出了具體的規(guī)定，但是其中對一些監(jiān)督程序上的關(guān)鍵問題并沒有提及。這些問題都導(dǎo)致了行政立法監(jiān)督無法真正的發(fā)揮作用。

4）從司法機關(guān)對行政立法的監(jiān)督來說

如上所述，嚴格來說我國沒有司法機關(guān)對行政立法的監(jiān)督。在我國，由于國家權(quán)力的分工，現(xiàn)行法律將授權(quán)立法排除在人民法院受案范圍之外，當時主要考慮到行政立法己經(jīng)有了人大的監(jiān)督和上級行政機關(guān)的監(jiān)督，所以沒有必要再將其納入司法審查的范圍。

三、關(guān)于對我國現(xiàn)行行政立法監(jiān)督制度存在的問題進行完善的思考

1）應(yīng)當強化行政立法的民主監(jiān)督

行政行為和立法行為是兩個有不同追求價值的行為。立法行為追求的是民主，行政行為追求的是效率，而行政行為將這兩種行為合二為一，使得這一行為具有行政行為和立法行為的雙重性質(zhì)，這就要求行政立法行為將民主價值和效率價值統(tǒng)一起來。

我國應(yīng)當健全公眾參與機制，強化對政府立法的程序控制。健全的民意表達和利益協(xié)調(diào)機制也是制約行政立法權(quán)的必要手段，是保證立法內(nèi)容公正的必要前提。因此，在行政立法過程中，諸如聽取意見、說明理由、公開決定等程序性規(guī)定的目的就是為了實現(xiàn)和擴大公眾對行政立法的參與。

2）應(yīng)當改善權(quán)力機關(guān)對行政立法的監(jiān)督

首先討論事前監(jiān)督批準制度，批準制度是指行政機關(guān)應(yīng)當把行政立法呈交權(quán)力機關(guān)，在獲得批準后方可生效。它包括兩種類型：一種是批準型，即提交的立法草案在未經(jīng)批準前不發(fā)生效力，這種監(jiān)督方式也被德國人稱作“同意權(quán)的保留”；另外一種是否決型，即立法草案一經(jīng)提交便可生效，但權(quán)力機關(guān)有權(quán)在未來的某個時間宣布其無效，這種監(jiān)督方式也被稱之為“否決權(quán)的保留”。由于法律類型的多樣，這種分類顯然更為合理，我國也應(yīng)當對不同的法律進行區(qū)分適用不同的批準方式。

再者思考事后監(jiān)督備案制度，如上文中提到，我國實際中的備案制度形同虛設(shè)，審查機關(guān)工作量大，且將數(shù)量最多的行政規(guī)章排除在審查范圍之外，并且審查的最終效果也并不理想。備案制度是指行政機關(guān)制定的立法必須在一定時間內(nèi)提交權(quán)力機關(guān)備案。它包括形式性的備案（一經(jīng)備案即生效）和實質(zhì)性的備案（權(quán)力機關(guān)可以在備案期間提出異議）。一般西方國家多采用實質(zhì)性的備案，對備案制度的規(guī)定非常具體，非經(jīng)備案不發(fā)生法律效力，且對提交備案的機關(guān)和審查備案的機關(guān)都作出明確的時間限制，在確保行政立法效率的同時很好的實現(xiàn)了行政立法的監(jiān)督。

3）應(yīng)當設(shè)立司法機關(guān)對行政立法的監(jiān)督

上文中提到我國目前司法機關(guān)對行政立法的監(jiān)督處于空缺狀態(tài)，而司法審查作為一種經(jīng)常性的、局外的、有嚴格程序保障的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督方式，理應(yīng)得到法律的確認和重視。根據(jù)我國司法獨立的原則，由于法院的獨立性，其公正程度在人民心中相對較高，由法院對行政立法進行監(jiān)督更能保障人民的利益。

以上，為我對我國現(xiàn)行行政立法監(jiān)督的一些思考，我們不能流于理論義正言辭的批判現(xiàn)有制度的缺陷，更應(yīng)該在看到這些問題和漏洞之后進行深入的思考。并且我們應(yīng)基于本國的實際情況理性的適用他國的制度，也無需妄自菲薄，自近代以來我國的法治建設(shè)日漸完善，我們也有信心在一步一步的實踐和改進當中找尋到最適合我國的法律制度。