王玉龍(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250100)

一、問題的提出

改革開放開啟了中國城市快速發(fā)展的時代。2011年，中國城鎮(zhèn)化率超過50%，正式步入“城市國家”行列，中國城市也由此邁入一個新的發(fā)展階段。在這一階段，我國城市正在經(jīng)歷兩大轉(zhuǎn)型：由新型城鎮(zhèn)化引導(dǎo)的城市發(fā)展路徑重塑，以及由治理現(xiàn)代化改革推動的城市發(fā)展機制變革。

在這一轉(zhuǎn)型過程中，“人口紅利”的逐漸消退與“劉易斯拐點”的到來，意味著城市發(fā)展的徹底轉(zhuǎn)型。從向經(jīng)濟增長尋求合法性到由公共服務(wù)、社會公平、可持續(xù)發(fā)展帶來合法性，新舊理念之間、人口轉(zhuǎn)化與城市環(huán)境制度承載力之間、社會融入訴求與日益明顯的社會隔離之間，在轉(zhuǎn)型過程中的震蕩與沖突，成為我國城市治理面臨突出挑戰(zhàn)。

在這一背景下，理解城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實定位與未來面向，尋求城市轉(zhuǎn)型發(fā)展“陣痛”的化解之道，成為當(dāng)下不可回避的時代問題。多元利益主體在參與城市活動的過程中，在既有制度框架和運行機制下的行為方式、行動策略互動關(guān)系的轉(zhuǎn)變，成為當(dāng)前城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要表征。因此，需要一種立足于當(dāng)下城市轉(zhuǎn)型發(fā)展實踐的講述與解讀“中國城市變革故事”的方式。

許多學(xué)者關(guān)注到了城市轉(zhuǎn)型背后的政治維度，從城市政治的角度探討解決轉(zhuǎn)型期城市治理難題的路徑和策略，認為“既要關(guān)照城市自身發(fā)展和治理的問題，更要在城市與政治體系雙向發(fā)展中論證中國城市的權(quán)力平衡、空間重建、權(quán)利保護和正義供給”*姚尚建：《城市政治：正義的供給與權(quán)利的捍衛(wèi)》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年版，第1頁。。從而將新型城鎮(zhèn)化和治理體系變革之下，多元利益主體行動方式、行動策略與互動模式的轉(zhuǎn)變納入城市的政治秩序維度。但同時，作為一個舶來的理論概念與研究視角，如何彌合城市政治研究的進入路徑與中國經(jīng)驗之間的疏離*鄭蕓：《城市政治學(xué)十年回望:進入路徑和研究范式》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010年第4期。，如何通過大量扎實的實證研究建構(gòu)本土解釋，并與國外就此展開有質(zhì)量的對話*何艷玲：《城市的政治邏輯:國外城市政治理論研究述評》，《中山大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2008年第5期。，如何使城市政治真正成為研究中國城市問題的重要理論途徑*王佃利，王玉龍：《中國市政學(xué)研究范式:傳承與演變》，《學(xué)習(xí)與探索》,2014年第5期。，仍舊是解讀“轉(zhuǎn)型期中國城市的變革故事”中值得關(guān)注的問題。

而在深入解釋中國城市政治中多元主體的行為方式和互動關(guān)系時，當(dāng)前國內(nèi)城市研究所經(jīng)歷的“空間轉(zhuǎn)向”，則成為了富有價值的理論補充。由列斐伏爾提出的“空間生產(chǎn)”理論挖掘出了空間的社會屬性，以卡斯特爾、大衛(wèi)·哈維等為代表的新馬克思主義學(xué)者介入研究，從資本的矛盾闡釋空間生產(chǎn)的實踐，從“空間正義”的價值導(dǎo)向探討城市發(fā)展應(yīng)有的情懷。中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中，多元主體在城市制度框架和機制條件下的行動策略與主體間關(guān)系，不再僅僅是城市空間范圍之內(nèi)的政治現(xiàn)象，而是多元利益主體圍繞城市空間的變遷和再生產(chǎn)過程所形成的社會關(guān)系，以及各主體由此展開的互動博弈。

由此，“城市的空間政治”為解釋和探討中國城市發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了新的理論途徑。在城市發(fā)展路徑和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型過程中，理念轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和方式轉(zhuǎn)變上的滯后，加劇了城市空間政治中的空間非正義，并由此導(dǎo)致多樣化的空間沖突，成為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展困境的根源?；凇翱臻g正義”的城市空間善治，成為當(dāng)前破解城市轉(zhuǎn)型發(fā)展困境的必由之路。

基于此，本文基于“空間善治”的理論內(nèi)涵解釋當(dāng)前中國城市正在經(jīng)歷的發(fā)展轉(zhuǎn)型。首先討論了城市空間善治的理論內(nèi)核，并在此基礎(chǔ)上考察當(dāng)前我國城市經(jīng)歷的轉(zhuǎn)型變革——新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型和治理現(xiàn)代化的發(fā)展機制變革——如何重塑了我國當(dāng)下城市空間，以及這種空間重塑如何導(dǎo)致了城市的空間沖突，成為當(dāng)前城市突出的治理難題。最后，本文討論了如何通過有效的空間治理，在城市轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)城市善治。

二、城市空間善治的內(nèi)涵

在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的進程中，多元利益主體所采取的行動策略和形成的互動關(guān)系，從城市空間中的政治互動轉(zhuǎn)變?yōu)閲@空間本身的政治互動。這種圍繞城市空間本身所形成的社會關(guān)系內(nèi)在地包含兩個方面：一是在城市空間的生產(chǎn)過程中，多元主體的權(quán)力行使；二是在城市空間概念的建構(gòu)過程中，多元主體的話語爭奪。前者構(gòu)成了城市空間善治的權(quán)力維度，后者構(gòu)成了城市空間善治的權(quán)利維度。而對空間權(quán)力的行使和空間權(quán)利保障兩個方面存在的非正義現(xiàn)實進行糾偏，實現(xiàn)空間正義，則構(gòu)成了城市空間善治的價值維度。

(一)權(quán)力維度：城市空間重塑中的空間權(quán)力

基于對空間概念的哲學(xué)思辨和對城市發(fā)展的現(xiàn)實考察，列斐伏爾發(fā)展了傳統(tǒng)的“物質(zhì)空間——精神空間”的二元辯證法，認為空間生產(chǎn)蘊含著社會關(guān)系的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，“空間生產(chǎn)”由此從空間中的生產(chǎn)活動轉(zhuǎn)向空間本身的生產(chǎn)。對城市政治的關(guān)注也由此從基于勞動分工展開的政治斗爭(主要是資本家與無產(chǎn)階級之間)轉(zhuǎn)向空間生產(chǎn)過程中的政治互動。

列斐伏爾提出空間生產(chǎn)包含著“空間實踐——空間的表征——表征的空間”三個維度。在列斐伏爾看來，城市的空間實踐聯(lián)系著城市居民差異性的日常生活和一個城市日常的運行狀態(tài)，而城市的空間的表征則是一種概念化的空間，通常反映了科學(xué)家、規(guī)劃學(xué)家、城市學(xué)家、技術(shù)官僚、社會工程師等專業(yè)人士對空間的界定，概念化的空間在任何社會中都是主要的空間或主要的空間生產(chǎn)模式；而表征的空間則是城市居民在日常生活中的空間體驗，或藝術(shù)家在藝術(shù)創(chuàng)作中的空間想象。

空間實踐反映主體對空間用途的察覺(perceived)?？臻g的表征是主體對空間的構(gòu)想(conceived)，源自主體所擁有的對于空間累積的相關(guān)知識。表征的空間是生活的(lived)，更加復(fù)雜也更加具有獨特性。因此，這種空間生產(chǎn)從一開始就孕育著矛盾：城市實踐將許多差異的空間通過道路和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系起來，將差異化的個體生活聯(lián)系起來，由此帶來競爭與分歧；權(quán)力和資本試圖塑造城市“空間的表征”，對地方居民形成了空間擠壓，導(dǎo)致認同的斷裂與居民的空間反抗*朱正威，吳佳：《空間擠壓與認同重塑:鄰避抗?fàn)幍陌l(fā)生邏輯及治理改善》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第3期。。城市空間日益分裂和碎片化，人們有機會通過重新“挪用”權(quán)力，使空間為人類的目的服務(wù)，并重新肯定日常生活的意義和尊嚴(yán)*[美]艾拉·卡茨納爾遜：《馬克思主義與城市》，王愛松譯，南京：江蘇教育出版社，2013年版，第94頁。，由此，圍繞空間生產(chǎn)的城市主體所參與的政治活動，實際上就是空間權(quán)力的行使、分配與爭奪。

(二)權(quán)利維度：城市空間話語建構(gòu)中的空間權(quán)利

大衛(wèi)·哈維在空間的社會性生產(chǎn)基礎(chǔ)上進一步分析認為，城市在資本的塑造之下，包含了空間場所、環(huán)境特色、集體記憶地點、場所精神載體、共同體場所等多元內(nèi)涵的地方性空間概念*[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，胡大平譯，上海：上海人民出版社，2010年版，第344-360頁，第255頁。，由此指出了空間概念建構(gòu)的多樣化特征。同時，這種多樣性不僅體現(xiàn)在城市的空間概念可以從不同維度上得到建構(gòu)，還體現(xiàn)在不同個體和群體對城市空間概念進行著差異化的建構(gòu)。這種差異化的空間概念建構(gòu)同時引發(fā)了權(quán)利的沖突。

總存在一種時空建構(gòu)，使我們將之作為日常生活的客觀事實加以接受，它提供了一種“普遍遵守的標(biāo)準(zhǔn)”，但個體建構(gòu)的空間觀念“并不自動地與占統(tǒng)治地位的公共意義保持一致”，在城市空間概念建構(gòu)上的“階級、性別、文化、宗教和政治差別常常成為社會沖突的舞臺”*[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，胡大平譯，上海：上海人民出版社，2010年版，第344-360頁，第255頁。。不同主體圍繞空間話語建構(gòu)所形成的權(quán)利沖突，成為城市空間善治在權(quán)利維度上無法回避的課題。

(三)價值維度：城市空間正義的價值導(dǎo)向

城市的善治意味著城市空間生產(chǎn)和運轉(zhuǎn)中的“安全”。?？聦⑦@種安全定義為一種契合社會經(jīng)濟發(fā)展需要的“安全配置”的治理思維與技藝,這種技藝“……是放任的……不是嚴(yán)格限定哪些是禁止的或嚴(yán)格要求哪些的必須的，而是退后到足夠的距離，在這個點上，將產(chǎn)生一些東西，合乎愿望的或者不遂人意……”*[法]米歇爾·福柯：《安全、領(lǐng)土與人口1977-1978》，錢翰，陳曉徑譯，上海:上海人民出版社，2010年版，第35-38頁。?？梢哉f，理想狀態(tài)下那種完全、純粹意義上的空間正義是不現(xiàn)實的，基于空間正義的城市善治，就是將城市空間的不正義控制在一個安全閾值之內(nèi)，實現(xiàn)處于理想與現(xiàn)實之間、均質(zhì)與沖突之間的“流動性差異城市正義”*陳忠：《城市正義的差異性問題——自城市哲學(xué)與城市批評史的視角》，《東岳論叢》，2013年第5期。。在此基礎(chǔ)上，城市遵循著自身的空間邏輯，進行空間的生產(chǎn)與空間概念的建構(gòu)。

這個安全閾值的實現(xiàn)過程，實際上就是基于非正義的空間辯證法，糾正城市中的“空間性的非正義”(Spatiality of Injustice)以及“非正義的空間性”(Injustice of Spatiality)*Dike? M,“Justice and the Spatial Imagination”,Environment and Planning A,2001,33(10),pp.1785-1805.，實現(xiàn)空間的正義化與正義的空間化。所謂空間的正義化，即糾正城市空間生產(chǎn)的非正義結(jié)果，使其保持在社會穩(wěn)定的可接受范圍內(nèi)；而正義的空間化，則是正義原則在城市空間生產(chǎn)環(huán)節(jié)的實現(xiàn)，從而使城市空間生產(chǎn)和概念建構(gòu)的結(jié)果在政治上能夠被接受。蘇賈進一步將二者具體化，認為空間的正義化即在城市的地理差異性之中，對公共服務(wù)的不平等分布、空間歧視、環(huán)境非正義、種族隔離等現(xiàn)象*[美]愛德華·W.蘇賈：《尋求空間正義》，高春花等譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2016年版，第44-52頁。；而正義的空間性則是在城市空間生產(chǎn)和空間概念建構(gòu)的過程中，尊重公眾的消極自由、積極自由、平等、民主、民權(quán)等正義社會的重要品質(zhì)*[美]愛德華·W.蘇賈：《尋求空間正義》，高春花等譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2016年版，第19頁。。

可以看出，城市善治的空間正義導(dǎo)向，意味著尊重個體的差異權(quán)。公眾享有參與城市空間生產(chǎn)過程的權(quán)力，城市空間生產(chǎn)對個人權(quán)利的明顯侵害應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊m正和調(diào)整。城市公眾對城市空間概念的不同理解，都有權(quán)進入空間概念的建構(gòu)；作為共識性認同的空間概念，不應(yīng)“理所當(dāng)然”地將部分少數(shù)(特別是弱勢群體)排斥在外。

三、城市空間善治的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型與治理現(xiàn)代化的發(fā)展機制轉(zhuǎn)變，帶來了城市空間的重塑。在空間重塑的過程中，正義性空間理想與非正義空間現(xiàn)實之間的斷裂，引發(fā)了城市的空間沖突，給城市的空間治理和空間善治的實現(xiàn)帶來了突出挑戰(zhàn)。

(一)城市轉(zhuǎn)型期的空間重塑

治理現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化推動了城市轉(zhuǎn)型和空間重塑。一方面，作為嵌入國家治理體系之中的城市，在現(xiàn)代化的治理變革進程中，在國家、區(qū)域和單體城市等不同空間尺度下，實現(xiàn)多元治理層級和治理主體空間關(guān)系的重塑。另一方面，作為空間治理主體的城市，在新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型推動下，逐步實現(xiàn)城市空間治理諸要素之間關(guān)系的重塑。

1.治理現(xiàn)代化與城市空間重塑

現(xiàn)代化的治理變革從三個層次維度上重新定義了城市的空間關(guān)系。一是城市和國家的空間關(guān)系的重構(gòu)?，F(xiàn)代化的國家治理理念強調(diào)權(quán)力的下放與職能的轉(zhuǎn)移，城市政府不再僅僅是中央決策的傳聲筒與執(zhí)行者，而是在地方治理中發(fā)揮著更多主動性，享有更高的自主權(quán)。

二是城市之間空間競合關(guān)系的變革。城市政府不僅需要通過治理創(chuàng)新在政治資產(chǎn)的競爭中取得優(yōu)勢，通過公共服務(wù)的提升以吸引人口、資本，在日趨激烈的城市競爭中脫穎而出；與此同時，城市之間也呈現(xiàn)出日益密切的合作和依附趨勢，形成“城市——都市圈——城市圈——經(jīng)濟區(qū)”*肖金成，歐陽慧：《優(yōu)化國土空間開發(fā)格局研究》，北京：中國計劃出版社，2015年版，第257頁。的空間擴展與空間合作格局。

三是城市內(nèi)部治理體制與治理機制的轉(zhuǎn)型。治理理念的本質(zhì)內(nèi)涵就在于多元主體參與公共事務(wù)的決策與公共服務(wù)的供給，從而打破了政府在城市空間治理中的壟斷格局，市場力量與多元化的社會力量共同參與到城市的空間形塑。

2.新型城鎮(zhèn)化與城市空間重塑

新型城鎮(zhèn)化同樣從三個方面重新塑造了城市的空間關(guān)系。一是重塑城市與鄉(xiāng)村的空間關(guān)系。改革開放之后快速的城鎮(zhèn)化進程建立在城市對鄉(xiāng)村的空間剝奪基礎(chǔ)之上，快速的城市蔓延使得大量鄉(xiāng)村地域轉(zhuǎn)化為城市地域，大規(guī)模的“造成運動”通過拆遷成本與土地出讓利潤的剪刀差保證了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的資本積累。但新型城鎮(zhèn)化則要求以城市內(nèi)部的空間更新與城鄉(xiāng)一體化從根本上改變這種空間剝奪關(guān)系。

二是重塑城市與人口的空間關(guān)系?？焖俪擎?zhèn)化進程中，大量人口(特別是農(nóng)村人口)涌入城市，但城鄉(xiāng)二元的制度隔離則使得大量的外來務(wù)工人口成為城市中的“候鳥群體”，城市空間與人口僅僅是一種空間上的承載關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化則試圖轉(zhuǎn)變常住人口城市化與戶籍城市化之間巨大的落差，通過消除“戶籍壁壘”與實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給，從人口同城市的“聚集——承載”關(guān)系轉(zhuǎn)向一種“融入——吸納”關(guān)系。

三是重塑城市空間與經(jīng)濟的關(guān)系。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化進程中，大規(guī)模的土地商業(yè)化開發(fā)成為城市經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，在這一過程中也形成了圍繞土地開發(fā)的經(jīng)濟利益獲取格局。由地方政府與房地產(chǎn)商主導(dǎo)的“城市增長聯(lián)盟”，不僅新的商業(yè)空間的生產(chǎn)成為城市經(jīng)濟的主要增長點，同時經(jīng)濟利益也成為城市空間開發(fā)的重要動力。但新型城鎮(zhèn)化則試圖轉(zhuǎn)變這種空間與經(jīng)濟的邏輯，城市的經(jīng)濟價值不再簡單地依賴商業(yè)空間的大規(guī)模生產(chǎn)，而是依賴于現(xiàn)有空間的再更新，空間的經(jīng)濟價值由土地與固著于土地上的建筑物兩部分價值構(gòu)成，其中建筑物的價值隨年代而折舊，而土地的價值則會隨著公共設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提升而升值，由此實現(xiàn)空間經(jīng)濟價值的提升。由此，新型城鎮(zhèn)化試圖將空間與經(jīng)濟的邏輯轉(zhuǎn)向更具人文關(guān)懷的空間、公共性與經(jīng)濟價值的辯證關(guān)系與互利共贏邏輯之中。

(二)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的空間沖突

在空間重塑的過程中，城市空間沖突也愈發(fā)凸顯出來。在空間層面，城市的空間沖突主要表現(xiàn)在兩個方面：一是城市空間生產(chǎn)過程中的對立分歧，二是城市空間概念建構(gòu)中的共識斷裂。

1.空間生產(chǎn)過程中的對立分歧

當(dāng)前城市空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)型中，不同群體之間、政府公眾之間對于轉(zhuǎn)型城市的空間生產(chǎn)存在著明顯分歧，主要體現(xiàn)在三個維度。

一是 “空間實踐”中的利益沖突。在商業(yè)化開發(fā)、城市更新、公共設(shè)施(特別是具有鄰避屬性的公共設(shè)施)建設(shè)中，政府和開發(fā)商(運營商)之間業(yè)已形成的增長聯(lián)盟，同呼吁公共價值回歸的地方公眾之間存在明顯的矛盾分歧。增量式的商業(yè)化開發(fā)中，地方居民和政府之間圍繞房屋拆遷與補償?shù)恼鞯孛苋耘f存在；城市更新中，城市政府的商業(yè)動機常常受到關(guān)注文物古跡、文化符號與歷史傳承的地方公眾的抵制；而公共設(shè)施建設(shè)中，地方公眾對眾多帶有環(huán)境負外部性或令自身感到不適的鄰避型公共設(shè)施進行大規(guī)模的反對，甚至演變成激烈的鄰避沖突。

二是“空間的表征”中的訴求分歧。主要涉及公共性城市規(guī)劃中，公眾日益提升的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利意識，與政府技術(shù)導(dǎo)向性的封閉式?jīng)Q策之間的分歧。公眾對政府決策的公開性、透明性、回應(yīng)性常提出質(zhì)疑，而重要公共設(shè)施建設(shè)時的信息發(fā)布與環(huán)評公示等環(huán)節(jié)也常常成為這種分歧的集中體現(xiàn)。

三是 “表征的空間”中的分化與隔離。新型城鎮(zhèn)化下的治理轉(zhuǎn)型，賦予了城市更多的人文關(guān)懷，強調(diào)人的自由與權(quán)利。但現(xiàn)實情況是，盡管并不存在柯布西耶式的空間物理隔離，但改革開放以來快速城鎮(zhèn)化形成的城鄉(xiāng)二元分化與經(jīng)濟發(fā)展加劇的貧富差距卻產(chǎn)生了新的社會分層，而且階層之間趨向固化，形成了新的空間隔離。

2.空間概念建構(gòu)中的共識斷裂

矛盾沖突的第二個方面，在于城市空間邏輯轉(zhuǎn)型中城市空間概念的分歧，以及由此導(dǎo)致的空間概念在物質(zhì)、再現(xiàn)、象征等環(huán)節(jié)的共識斷裂。其中物質(zhì)活動表現(xiàn)為空間制度的形成，再現(xiàn)意味著給予物質(zhì)所形成的城市評價，而象征則意味著共同身份的識別與共同體意識的形成*戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，胡大平譯，上海：上海人民出版社，2010年版，第368-371頁。。但當(dāng)前我國城市空間的兩張“面孔”——新型城鎮(zhèn)化與治理體系變革下的城市“藍圖”與日常生活中建構(gòu)的城市體驗——在這三個維度上均存在著共識斷裂的現(xiàn)象。

在物質(zhì)層面，前者試圖建構(gòu)一個多元主體合作共治的城市空間運轉(zhuǎn)和治理機制，但事實上社會參與的缺失、企業(yè)對政府的經(jīng)濟“俘獲”所帶來的集權(quán)化封閉式?jīng)Q策，讓后者常常在重大議題上被迫尋求非制度化的集體動員。

在再現(xiàn)層面，盡管前者試圖建構(gòu)一個“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”的城市空間，但事實上，地方政府的創(chuàng)新舉措會常常會面臨部門利益、上級政府導(dǎo)向、主要領(lǐng)導(dǎo)人事變動等制度性約束*楊雪冬，陳雪蓮：《政府改革創(chuàng)新的社會條件與發(fā)展?fàn)顟B(tài)——地方干部的視角》，《社會科學(xué)》，2010年第2期。，城市管理中的條塊分割與城市發(fā)展失衡依舊明顯；社會排斥與隔離現(xiàn)象引人關(guān)注，環(huán)境污染、交通擁堵等城市病現(xiàn)象愈發(fā)突出。

在象征層面，一方面是塑造共識性的城市精神，打造城市的文化品牌；另一方面是城市快速發(fā)展中逐漸消失的文化內(nèi)涵。大拆大建式的城市更新對城市歷史文化空間帶來了不可逆的破壞，甚至“拆真建偽”式的文化保護成為笑談。

四、城市空間善治的實現(xiàn)路徑

城市空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)型中的差異化建構(gòu)和城市空間概念塑造中的共識斷裂，帶來了城市發(fā)展中的空間非正義，成為城市發(fā)展過程中空間沖突的根源。因此，在權(quán)力維度和權(quán)力維度實現(xiàn)“空間的正義化”與“正義的空間化”，是空間善治的價值導(dǎo)向；空間權(quán)力的運行與空間權(quán)利的保障是實現(xiàn)空間善治的主要機制。在這一過程中，需要關(guān)注城市政治與國家治理和區(qū)域治理之間的空間平衡；關(guān)注城市政治和城市管理之間的邊界與聯(lián)系；關(guān)注城市空間生產(chǎn)建構(gòu)過程中的制度架構(gòu)與機制設(shè)計；關(guān)注公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的空間產(chǎn)出，以及弱勢群體的空間融入(見圖1)。

圖1 城市空間善治的實現(xiàn)路徑

(一)城市空間善治的實現(xiàn)機制

城市的空間正義是城市空間善治的價值導(dǎo)向，具體而言包括“空間的正義化”和“正義的空間化”兩個辯證聯(lián)系的環(huán)節(jié)。空間權(quán)力的分配與行使、空間權(quán)利的承認與捍衛(wèi)，則是城市空間善主要的實現(xiàn)機制。

1.空間權(quán)力的分配與行使

城市空間的權(quán)力運轉(zhuǎn)，圍繞著“誰使用了城市權(quán)力，城市治理的性質(zhì)、市民如何影響這些權(quán)力和治理以及如何被這些權(quán)力和治理所影響”*[英]喬納森·戴維斯，[美]戴維·L.英布羅肖：《城市政治學(xué)理論前沿》(第2版)，何艷玲譯，格致出版社，2013年版，第2頁。展開；在空間維度上，城市權(quán)力宏觀層次涉及城市形成中的權(quán)力變遷；在中觀層次涉及城市演變中的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而微觀層次則涉及空間優(yōu)化中的權(quán)力平衡*姚尚建：《城市政治學(xué)的中國立場》，《晉陽學(xué)刊》，2014年第4期。?？梢姡瑱?quán)力配置與權(quán)力行使是城市空間權(quán)力運轉(zhuǎn)的核心問題。精英主義認為，城市權(quán)力集中掌握在少數(shù)社會精英手中，利用自身的社會影響力，通過決策黑箱來行使權(quán)利；多元主義的觀點則針鋒相對，認為城市權(quán)力以一種機會平等的形式在不同城市議題下的利益相關(guān)者之間進行配置，通過公共政策過程施加決策影響力；城市增長機器理論則提出城市權(quán)力由政府和房地產(chǎn)商主導(dǎo)的增長聯(lián)盟所獲取，通過主導(dǎo)城市土地開發(fā)的相關(guān)決策來行使其權(quán)力；城市機制理論則認為城市權(quán)力由多元化的社會群體共享，強調(diào)社會群體和政府之間的非正式關(guān)系在權(quán)力行使中的重要地位。

無論哪種解釋性的理論框架，都離不開“主體——關(guān)系”和“過程——結(jié)果”兩個維度來解構(gòu)城市空間權(quán)力的配置與行使。城市空間權(quán)力的分配與行使，涉及到空間權(quán)力主體、制度化的空間權(quán)力關(guān)系、空間權(quán)力過程和權(quán)力機制、空間權(quán)力的行使結(jié)果與產(chǎn)出。在改革開放以來的高速經(jīng)濟發(fā)展下，城市之中形成了牢固的增長聯(lián)盟，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化積累了資本，但在一個更加講求社會公平公正的內(nèi)涵式發(fā)展路徑下，打破增長聯(lián)盟的空間壟斷，實現(xiàn)多元主體的政治參與和政治賦權(quán)，增強城市政治體制和政治過程的開放性，是城市空間善治的必然趨勢和目標(biāo)指向。

2.空間權(quán)利的承認與實現(xiàn)

列斐伏爾提出，城市權(quán)利“是一種高級的權(quán)利形式，包括實現(xiàn)自由的權(quán)利、在社會化過程中實現(xiàn)個體化的權(quán)利、享有居住環(huán)境的權(quán)利、生活和居住的權(quán)利；同時也包括參與權(quán)和占有權(quán)(側(cè)重于對使用價值的占有而非財產(chǎn)權(quán))”*Henri Lefebvre,Writings on Cities,selected,translated and introduced by Eleonore Kofman and Elizabeth Lebas,Blackwell,，1996，pp.173-174.。哈維則將城市權(quán)利定義為“遠遠超過我們所說的獲得城市資源的個人的或群體的權(quán)利，是一種按照我們的期望改變和改造城市的權(quán)利”*[美]戴維·哈維：《叛逆的城市：從城市權(quán)利到城市革命》，葉齊茂，倪曉輝譯，北京：商務(wù)印書館，2014年版，第4頁。?？梢?，城市權(quán)利體現(xiàn)為一種對差異性的尊重和對個人自由的維護，城市不再是死板的條塊分割，而是多元文化互相包容的“城市馬賽克”*[美]布賴恩·貝利：《比較城市化》，顧朝林等譯，北京：商務(wù)印書館，2010年版，第75頁。、多種生活方式在同一空間內(nèi)包容共存的“城市芭蕾”*[加]簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生(紀(jì)念版)》，金衡山譯，南京：譯林出版社，2006年第2版，第43頁。。

城市空間權(quán)利至少意味著在城市空間生產(chǎn)和空間建構(gòu)過程中，公眾的表達權(quán)和參與權(quán)得到保障，尊重個體和群體之間對城市空間的差異化建構(gòu)。由此塑造差異性空間，抵制資本塑造下的空間同質(zhì)化，增強城市的包容性、開放性、共享性和有序性*任政：《正義范式的轉(zhuǎn)換:從社會正義到城市正義》，《東岳論叢》，2013年第5期。。多元主體以包容和協(xié)商來塑造城市共識概念與共同身份，而非對抗式的排斥與消除。城市空間權(quán)利同樣包含但不限于尊重各利益群體在城市空間中的生存權(quán)、居住權(quán)和占有權(quán)。承認和捍衛(wèi)公眾的空間權(quán)利，需要消除進入城市的制度性壁壘，保障進入城市空間的權(quán)利，實現(xiàn)基本生存需要與生活需要的公共服務(wù)全覆蓋；加強城市公共空間建設(shè)，推進綠色城鎮(zhèn)化，縮小城市教育、醫(yī)療等公共服務(wù)在空間上的數(shù)量失衡與質(zhì)量差異；以城市居民對居住空間、公共空間的合法占有和使用效益最小限度的侵害作為評價城市空間生產(chǎn)效果的主要指標(biāo)。

(二)城市空間善治的實現(xiàn)領(lǐng)域

城市中的社會排斥、居住隔離、公共空間、環(huán)境治理、公共服務(wù)、城市貧困、城市更新、城市遺產(chǎn)保護以及城市化過程中的空間問題等諸多議題均涉及到空間正義*曹現(xiàn)強，張福磊：《空間正義：形成、內(nèi)涵及意義》，《城市發(fā)展研究》，2011年第4期。。因此，城市的空間善治則主要通過在空間邊界、空間結(jié)構(gòu)、空間運作、空間流動、空間更新與空間精神等領(lǐng)域的空間治理來實現(xiàn)。

1.城市空間邊界

城市善治需要在國家治理與區(qū)域治理之間實現(xiàn)空間平衡。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，城市都面臨在地方自治和國家約束之間尋求空間的平衡，這種區(qū)別于國家空間的城市政治空間，使得城市政治具有獨特性和意義，“如果城市類似于國家，那么，任何由國家從事的活動就能夠被城市所執(zhí)行。然而，一旦地方政府存在特定極限，就可以建立一種政府結(jié)構(gòu)的理論，將一些職能賦予中央政府，另外的給地方政府”*[美]保羅·E.彼得森：《城市極限》，羅思東譯，上海：格致出版社：上海人民出版社，2012年版，第14頁。。同時，地方政府在橫向上也面臨空間邊界問題，既要回應(yīng)愈演愈烈的競爭博弈，也面對著日趨密切的合作依附：一方面需要讓度部分空間權(quán)以達成區(qū)域合作；另一方面又必須塑造城市空間的獨特性，打造城市競爭優(yōu)勢。因此，城市空間善治意味著在兩者之間，尋找到城市空間邊界的平衡點。

2.城市空間架構(gòu)

空間架構(gòu)主要涉及到城市政治制度的構(gòu)建?；谥贫壤碚?，城市制度的概念既包括城市正式的政治結(jié)構(gòu)和組織，也包括規(guī)范、規(guī)則、價值與實踐等非正式制度。兩者之間既相互區(qū)別，又存在互動，一方面政治結(jié)構(gòu)與組織架構(gòu)是政治制度的規(guī)范、規(guī)則、價值與實踐的制度載體，另一方面前者又是后者制度化的產(chǎn)物，兩者及其相互作用共同塑造和約束著城市空間中的政治行為。中國城市政治的趨向，一方面是以合作治理、開放治理、綠色治理、包容治理等政治理念塑造城市的空間共識和治理實踐導(dǎo)向，另一方面則是通過政治體制的開放式改革，打破增長聯(lián)盟的壟斷，推進扁平化、透明化、回應(yīng)性的政府組織設(shè)計。

3.城市空間運作

城市空間運作包含三個緊密相連的環(huán)節(jié)。一是政治互動的空間輸入，主要是城市多元政治主體的政治立場、政治行為、政治觀念對城市政治過程的輸入；二是城市過程的空間運轉(zhuǎn)，即城市政策過程，城市官僚機構(gòu)的行動邏輯，以及政治價值和政治規(guī)則對政策過程的必要控制；三是政治結(jié)果的空間產(chǎn)出，關(guān)注于公共政策的執(zhí)行及監(jiān)督評價、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給效率與效果，以及由此產(chǎn)生的空間影響。

4.城市空間流動

城市空間流動主要體現(xiàn)在城市空間內(nèi)階層之間的代內(nèi)流動和代際流動。李路路和朱斌的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前階層流動的阻力障礙由體制排斥轉(zhuǎn)向市場排斥，這種轉(zhuǎn)變一方面避免了正式制度對于社會流動的限制或?qū)ι鐣C會的封閉，提升了社會的開放性，但隨著職業(yè)階層的重新清晰和穩(wěn)固，仍存在利用市場排斥導(dǎo)致的階層固化的可能*李路路，朱斌：《當(dāng)代中國的代際流動模式及其變遷》，《中國社會科學(xué)》，2015年第5期。。當(dāng)市場排斥與空間生產(chǎn)結(jié)合，形成商業(yè)空間對公共空間的擠壓、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品配置的空間失衡，將對城市弱勢群體的空間融入帶來極大阻礙。

5.城市空間更新

空間規(guī)劃以及規(guī)劃引導(dǎo)之下的空間更新，既是城市政治過程的產(chǎn)出，也是推動城市空間生產(chǎn)模式和城市空間中政治關(guān)系重塑的力量。在這一過程中，公共設(shè)施建設(shè)、舊城更新等手段推動了城市空間品質(zhì)升級，但同時易引發(fā)利益相關(guān)者爭奪空間發(fā)展權(quán)益，從而出現(xiàn)由具有負外部性效應(yīng)的公共設(shè)施引發(fā)的“鄰避沖突”，以及舊城更新過度商業(yè)化對公共價值的偏離。因此，空間善治內(nèi)在地要求對空間規(guī)劃與城市更新的機制轉(zhuǎn)型做出回應(yīng)，從蔓延式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式提升，從空間土地的商業(yè)化開發(fā)轉(zhuǎn)向空間更新、公共服務(wù)與經(jīng)濟效益互利共贏的開發(fā)模式，從政治過程和政策過程的角度重新定義空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃過程從精英化封閉決策向公眾開放。

6.城市空間精神

與全球化浪潮同時存在的，是當(dāng)前愈發(fā)凸顯的地方化趨勢。全球經(jīng)濟的空間聯(lián)系使城市不得不卷入日趨激烈的地方競爭，在這一過程中，城市越來越重視對地方性特色和城市身份認同的維護?！扒С且幻妗笔侵袊鞘袩o可回避的尷尬，而當(dāng)前越來越多的城市打造自身專屬的“城市名片”則令人看到了擺脫這種尷尬的希冀。城市善治要求在維持基本生活必需品供給的基礎(chǔ)上，識別、培育、維護與城市氣質(zhì)相配的空間精神。避免明顯的社會分化與社會隔離，打造區(qū)別于其他城市的獨特競爭優(yōu)勢、引導(dǎo)城市成員形成強烈的身份認同感、強化保護城市身份與精神的實質(zhì)性權(quán)威、進行有利于推進城市共識的城市規(guī)劃、通過外部營銷和宣傳打造城市名片，都是塑造城市空間精神的有利因素*[加]貝淡寧，[以]德夏里特：《城市的精神：全球化時代，城市何以安頓我們》，吳文偉譯，重慶：重慶出版社,2012年版，前言11-14頁。。